CE-SEC5-EXP2000-NACU1597

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia porque Personería no desconoció norma sobre supresión de trámites / DOCUMENTOS DE IDENTIDAD - No pueden ser retenidos para obtener ingreso a dependencia pública o privada / DEPENDENCIA OFICIAL - Medidas para controlar ingreso / MEDIDAS DE SEGURIDAD - Ingreso a dependencia oficial El Señor Franky Urrego Ortíz ejerció la acción de cumplimiento para pedir que se ordene a la Personería Distrital de Santa Fe de Bogotá, D.C., el cumplimiento del artículo 8º del Decreto-ley 266 de 2.000. El incumplimiento de esa disposición lo deriva de los hechos que, según él, se presentaron el día 2 de mayo de este año cuando, para ingresar a esa entidad, a pesar de haber exhibido la cédula de ciudadanía, se le exigió la entrega de otro documento distinto y como no disponía del mismo se le entregó una escarapela con una leyenda del siguiente tenor “visitante sin documento”. La norma cuyo incumplimiento se aduce contiene unas regulaciones respecto de unos determinados documentos de identidad en cuanto establece dos prohibiciones y el mecanismo idóneo para el cumplimiento de la obligación de identificación. Esas prohibiciones son, una de carácter general y otra de carácter específico. La primera es la prohibición para todas las autoridades de retener la cédula de ciudadanía, la cédula de extranjería, el pasaporte y la licencia de conducción de los administrados. La segunda es la prohibición de retener esos documentos para ingresar a cualquier dependencia pública o privada y, por tanto, está dirigida a todas las autoridades y a los particulares. El mecanismo establecido para la identificación de una persona es la

exhibición de uno de esos documentos, según corresponda. De manera que en punto del ingreso a dependencias públicas o privadas, la prohibición está referida únicamente a la retención de los mencionados documentos de identidad. Pero la norma no establece ni restringe la posibilidad de utilización de otros mecanismos de control distintos para el ingreso de personas a las dependencias públicas o privadas. Es cierto que para la identificación de las personas que deseen ingresar a esas dependencias solo se puede exigir la exhibición de uno de esos documentos de identidad. Pero esto no excluye, entonces, que se puedan adoptar mecanismos orientados a establecer controles de acceso y permanencia de personas dentro de las dependencias públicas o privadas, tales como la entrega de otros documentos distintos a los señalados en esa norma. En esta forma, de los hechos que, según el solicitante, ocurrieron el día 2 de mayo al ingresar a las instalaciones de la Personería de Santa Fe de Bogotá, no se desprende que esa entidad esté incumpliendo el citado artículo 8º. Del DecretoLey 266 de 2000

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil (2000).

Radicación número: ACU-1597

Actor: FRANKY URREGO ORTIZ Referencia: ASUNTOS CONSTITUCIONALES - ACCION DE CUMPLIMIENTO Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia del 29 de junio de 2000, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

por intermedio de su Sección Tercera, denegó las pretensiones de la demanda promovida por el señor Franky Urrego Ortíz.

I - ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD A.- PRETENSIONES El Señor Franky Urrego Ortíz ejerció la acción de cumplimiento con el objeto de

que se ordene a la Personería Distrital de Bogotá, D.C. el cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 8º del Decreto Ley 266 de 2.000 y, en consecuencia, permita a todas las personas el ingreso a las instalaciones de esa entidad con la sola exhibición del documento de identificación, so pena de incurrir en desacato. B.- HECHOS Como fundamento de la acción, el demandante expone, en resumen, los siguientes hechos: 1º. El 2 de mayo de 2.000 trató de ingresar a la Personería de Bogotá y en recepción le fue exigido un documento de identificación para poder entregarle una ficha y una boleta. Al efecto exhibió la cédula de ciudadanía, único documento que portaba en ese momento y que no fue admitido por la empleada de turno, pues exigió la entrega de otro distinto. 2º. Explicó a la empleada que, de conformidad con el artículo 8º del Decreto Ley 266 de 2.000, basta con exhibir el documento de identidad para poder ingresar a cualquier dependencia pública. En vista de que aquella ignoraba el contenido de esa norma, llamó al Policía para determinar la viabilidad de su ingreso, quien le exigió el texto del Decreto. 3º. Ante la restricción de ingreso a que fue sometido solicitó se le indicara con

quién debía hablar para ingresar. Finalmente se le entregó una escarapela con la siguiente leyenda: “visitante sin documento”. 2CONTESTACION El Personero Auxiliar de Santa Fe de Bogotá contestó la demanda para exponer, en resumen, los siguientes argumentos: 1º. Respecto de la inconformidad planteada, la Personería Auxiliar envió al demandante el oficio PA-404 del 22 de mayo del año en curso, para explicarle los procedimientos de control que se emplean para el ingreso de ciudadanos a la entidad. 2º. El Despacho en forma permanente ha impartido instrucciones claras a los funcionarios encargados de la seguridad y control de ingreso de personas, no sólo en el cumplimiento del artículo 8º. del Decreto Ley 266 de 2.000 sino también en los procedimientos internos de control y seguridad en la entrada y salida de usuarios, en el sentido de que, además de exhibir su documento de identidad, deben facilitar cualquier otro no mencionado en esa norma para proceder a entregarle una escarapela de visitante de acuerdo con el piso del edificio al que se vaya a dirigir. En caso de no tener otro documento, se le entrega una escarapela que en negrilla y letra grande dice: “visitante que no deja documento”. A través de ese sistema se puede establecer qué personas están al interior del edificio y se obliga al visitante a presentarse a la salida para llevar mejor control. Ese procedimiento es el mas eficaz en caso de catástrofe, pues permite conocer qué personas están en el edificio y en qué sector. 3º. Las medidas de seguridad adoptadas por la entidad son las necesarias y no vulneran el artículo 8º del Decreto 266 de 2.000, dado que la orden impartida

es la de no retener ninguno de los documentos señalados en esa disposición, circunstancia que confirma el mismo peticionario. 4º. De la petición de renuencia se deduce que no se retuvo la cédula de ciudadanía al demandante, sino que éste pretendía ingresar únicamente con la exhibición de la misma demostrando su inconformidad con los procedimientos internos que es similar al que utilizan la mayoría de las entidades del país por las circunstancias de orden público que se vienen presentando. 3LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, denegó las pretensiones de la demanda. En apoyo de esa decisión expresó, en resumen, lo siguiente: 1º. En el caso de estudio la Personería Distrital se constituyó en renuencia, pues ofreció respuesta al accionante por fuera del término de los diez días establecido por el legislador para ese efecto. 2º. El Decreto 2150 de 1.995 conocido como de supresión de trámites, fue modificado por el Decreto 266 de 2000 que, en su artículo 8º., prohibió a las autoridades retener documentos de identidad de los administrados -la cédula de ciudadanía, la cédula de extranjería, el pasaporte o la licencia de conducción-. Esa modificación consistió en ampliar el concepto de autoridad, que estaba limitado a la relacionada con la administración pública, y a incluir dentro de la prohibición la licencia de conducción. La finalidad de la norma es la de impedir la retención de documentos que guardan relación con la identificación de los ciudadanos. 3º. Lo anterior no quiere decir que desaparecieron los mecanismos de control

para el ingreso de personas, pues lo que prohibe el Decreto es retener los documentos taxativamente indicados en esa norma. 4º. De la situación de hecho no se desprende que al accionante se le hubiese retenido alguno de los documentos respecto de los cuales existe prohibición, ni que se le hubiese impedido el ingreso a las instalaciones de la Personería. Por el contrario, al exhibir su cédula de ciudadanía, se le requirió por otro documento y ante el hecho de no contar con ninguno, se le entregó una escarapela y se le permitió el ingreso, mecanismo de control que en nada atenta contra lo estipulado en el artículo 8º. del Decreto 266 de 2000. 4 - LA IMPUGNACION El demandante inconforme con la Sentencia del Tribunal, la impugnó. Como fundamentos de la impugnación expresó, en resumen, los siguientes: 1º. Falta de representación del ente accionado.- El representante legal de la Personería Distrital de Santa Fe de Bogotá es el señor Personero. El artículo 149 del Código Contencioso Administrativo, aplicable a la acción de cumplimiento por remisión del artículo 30 de la Ley 393 de 1.997, señala que las entidades públicas podrán obrar como demandantes o demandadas por medio de sus representantes, debidamente acreditados. En este caso no deben tenerse en cuenta ninguna de las alegaciones del Personero Auxiliar, pues no se encuentra debidamente facultado para representar a la accionada, o, por lo menos, no obra en el expediente prueba sobre el particular. 2º. Incongruencia de la sentencia frente a los hechos del proceso.- De la lectura de la sentencia se advierte que se soslayó el artículo 170 del

C.C.A., pues no tuvo en cuenta los hechos que dieron origen a la acción de cumplimiento, pues mientras en la demanda se hizo un relato detallado de la situación de la que fue víctima, la sentencia no tiene en cuenta ese caso particular. Es la razón por la cual se adoptó una decisión equivocada frente a la pretensión de la demanda. La Sala de Decisión falló con base en hechos distintos de los relatados. Si la empleada de la recepción hubiera dado cumplimiento a la norma, no se hubiera visto en la necesidad de llamar a un policía para determinar si era viable el ingreso solicitado. En sentir del Tribunal debieron retenerle su cédula de ciudadanía para que la acción hubiese prosperado, lo cual, a todas luces, es una interpretación que no consulta ni los hechos expuestos ni la finalidad de la acción de cumplimiento. 3º. Incongruencia de la sentencia frente a las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso.- Obran en el expediente varias pruebas documentales que no fueron tenidas en cuenta en el momento de dictar sentencia. Además, no se acreditó la existencia de la norma legal o reglamentaria que faculte a los empleados de la Personería para hacer el requerimiento de documento adicional, lo cual permite inferir el desconocimiento del artículo 8º. del Decreto 266. De otra parte, cabe preguntarse hasta qué punto, so pretexto de la existencia de un procedimiento interno de control, puede la administración dejar de cumplir un mandato que establece una norma con fuerza material de ley como es el citado artículo del Decreto 266 de 2000. No existe justificación jurídica para ello, salvo que la estructura normativa del Estado hubiese cambiado y ahora

prevalezcan los actos administrativos sobre las normas con fuerza de ley, como lo deja entrever el Tribunal en el fallo. De lo afirmado por el Personero Auxiliar se desprende que el incumplimiento de la disposición se genera, además, porque no basta la exhibición de los documentos, sino que hay que obligar a la persona que ingresa a la Personería a presentarse a la salida, lo cual vulnera el principio de buena fe que establece el artículo 83 de la Carta. Si bien no se perfeccionó la retención de su cédula de ciudadanía, ello no obedeció a que la empleada del edificio estuviera dando cumplimiento al artículo 8º. del Decreto Ley 266 de 2000, sino porque él se vio en la obligación de hacer valer sus derechos. Si la Personería diera cumplimiento a esa norma, no exigiría la entrega de otro documento adicional, sino que una vez exhibido el documento de identificación, entregaría la escarapela que dice “visitante sin documento”, pero no lo hace aduciendo la operancia de un procedimiento interno. Cabe señalar que en parte alguna del expediente obra prueba del acto administrativo que acredite la existencia de ese procedimiento interno que tuvo en cuenta el Tribunal para negar la pretensión de cumplimiento. Por el contrario, del conjunto de las pruebas lo que se deduce que aquel no existe, pues, como lo señala el Personero Auxiliar, “se viene trabajando en él y próximamente se emitirá”. 4º. Interpretación indebida del artículo 8º del Decreto 266 de 2.000.- Un principio de hermenéutica enseña que cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu. El

Tribunal no se atuvo al tenor del Decreto, sino que consultó su espíritu cuando señaló que la finalidad de la norma es la de impedir la retención de ciertos documentos que guardan relación con la identidad del ciudadano. No es jurídico que se avale el requerimiento que hacen los empleados de la Personería para la entrega de documentos distintos a los señalados en el artículo 8º. del Decreto 266 de 2000, ya que no existe norma que los faculte para hacerlo. Por tanto, al revocarse el fallo impugnado debe ordenarse que se de estricto cumplimiento a lo que reza esa norma. Lo contrario sería respaldar el desconocimiento del artículo 121 de la Carta, que, de hacerse, generaría responsabilidad en los términos de los artículos 6º. y 90 de la Constitución Política. II.- CONSIDERACIONES Según el artículo 87 de la Constitución Política “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”. La Ley 393 de 1.997 desarrolló la norma constitucional transcrita y en su artículo 1º dispuso que: “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”. En el caso de estudio, el Señor Franky Urrego Ortíz ejerció la acción de cumplimiento para pedir que se ordene a la Personería Distrital de Santa Fe de Bogotá, D.C., el cumplimiento del artículo 8º del Decreto-ley 266 de 2.000. El

incumplimiento de esa disposición lo deriva de los hechos que, según él, se presentaron el día 2 de mayo de este año cuando, para ingresar a esa entidad, a pesar de haber exhibido la cédula de ciudadanía, se le exigió la entrega de otro documento distinto y como no disponía del mismo se le entregó una escarapela con una leyenda del siguiente tenor “visitante sin documento”. La norma cuyo cumplimiento se solicita es del siguiente contenido: “Artículo 8º- Prohibición de retener documentos de identidad. El artículo 18 del decreto 2150 de 1.995 quedará así: “Artículo 18. Prohibición de retener documentos de identidad. Ninguna autoridad podrá retener la cédula de ciudadanía, la cédula de extranjería, el pasaporte, o la licencia de conducción de los administrados. Si se exige la identificación de una persona, ella cumplirá la obligación mediante la exhibición de los citados documentos. Queda prohibido retenerlos para ingresar a cualquier dependencia pública o privada.” El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por intermedio de su Sección Tercera, denegó la pretensión de la solicitud, pues consideró que la Personería Distrital de Santa Fe de Bogotá no ha incumplido la norma indicada por el Señor Urrego Ortíz. El solicitante impugnó la sentencia del Tribunal para pedir su revocatoria. En primer lugar planteó la falta de debida representación de la Personería Distrital de Santa Fe de Bogotá, pues advirtió que el único facultado para representar a esa entidad es el Personero Distrital y, sin embargo, intervino el Personero Auxiliar sin

mencionar siquiera el acto de delegación de la representación de ese órgano de control, y, por consiguiente, ninguna de las alegaciones presentadas por ese funcionario se deben tener en cuenta. Y, luego, expresó argumentos para señalar la que considera incongruencia de la sentencia frente a los hechos del proceso y frente a las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso, así como la interpretación indebida del artículo 8º. del Decreto-ley 266 de 2000. Para la Sala no se presenta la falta de la debida representación de la Personería Distrital de Santa Fe de Bogotá, pues, en realidad, el Personero Auxiliar no pretendió constituirse en parte dentro del proceso, como lo permite el artículo 13 de la Ley 393 de 1997, sino contestar la solicitud de antecedentes del asunto que, en aplicación del artículo 17 ibídem, ordenó el Magistrado Sustanciador del Tribunal mediante auto separado del admisorio de la demanda, de la misma fecha -2 de junio de 2000, folio 11-. En efecto, dicho funcionario dio respuesta a esa solicitud mediante comunicación del 9 de junio de 2000 y anexó copia de los antecedentes del caso (folios 16 a 24). Y esa solicitud, aunque dirigida al Personero Distrital, podía ser atendida por el Personero Auxiliar. Ahora, para decidir sobre el fondo del asunto se debe tener en cuenta lo siguiente: La norma cuyo incumplimiento se aduce contiene unas regulaciones respecto de unos determinados documentos de identidad en cuanto establece dos prohibiciones y el mecanismo idóneo para el cumplimiento de la obligación de identificación. Esas prohibiciones son, una de carácter general y otra de carácter

específico. La primera es la prohibición para todas las autoridades de retener la cédula de ciudadanía, la cédula de extranjería, el pasaporte y la licencia de conducción de los administrados. La segunda es la prohibición de retener esos documentos para ingresar a cualquier dependencia pública o privada y, por tanto, está dirigida a todas las autoridades y a los particulares. El mecanismo establecido para la identificación de una persona es la exhibición de uno de esos documentos, según corresponda. De manera que en punto del ingreso a dependencias públicas o privadas, la prohibición está referida únicamente a la retención de los mencionados documentos de identidad. Pero la norma no establece ni restringe la posibilidad de utilización de otros mecanismos de control distintos para el ingreso de personas a las dependencias públicas o privadas. Es cierto que para la identificación de las personas que deseen ingresar a esas dependencias solo se puede exigir la exhibición de uno de esos documentos de identidad. Pero esto no excluye, entonces, que se puedan adoptar mecanismos orientados a establecer controles de acceso y permanencia de personas dentro de las dependencias públicas o privadas, tales como la entrega de otros documentos distintos a los señalados en esa norma. En esta forma, de los hechos que, según el solicitante, ocurrieron el día 2 de mayo al ingresar a las instalaciones de la Personería de Santa Fe de Bogotá, no se desprende que esa entidad esté incumpliendo el citado artículo 8º. del Decreto-Ley 266 de 2000, pues, de una parte, está claro, como él mismo lo admite, que no le fue retenida la cédula de ciudadanía que exhibió y, de otra,

tampoco se le exigió otro documento adicional para efectos de la acreditación de su identificación. Es evidente que para el ingreso de personas a sus dependencias, la Personería Distrital exige la entrega de un documento distinto a los de identidad señalados en dicha norma, pues así se desprende de la respuesta que, mediante comunicación del 22 de mayo de 2000, ofreció la Personería Auxiliar al Señor Urrego Ortíz con ocasión de la solicitud de cumplimiento del citado artículo 8º. Sin embargo, ello no implica el incumplimiento de esa norma sino la aplicación de un mecanismo de control respecto de las personas que ingresan a sus dependencias y que está orientado a ofrecer seguridad a ellas mismas y a los propios funcionarios de la Personería, mecanismo no prohibido por esa disposición. En consecuencia, se confirmará la sentencia impugnada. III.- LA DECISION En mérito de lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A : 1º. Confírmase la sentencia apelada proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, el 29 de junio de 2.000. 2º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE.

DARIO QUIÑONES PINILLA MARIO ALARIO MENDEZ

Presidente

REINALDO CHAVARRO BURITICA ROBERTO MEDINA LOPEZ

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General