CE-SEC5-EXP2000-NACU1629

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Cambio de trámite al de tutela para proteger derecho de igualdad / DERECHO DE IGUALDAD - Se conculcó al no reconocer aumento salarial a un docente En el transcurso de estas consideraciones se irá comprendiendo que es finalidad de la peticionaria la protección de su derecho fundamental a la igualdad con los docentes su mismo escalafón y rango, que vienen disfrutando del aumento salarial oficial decretado a partir del 1 de enero del presente año; que su afirmación de ocupar cargo de servidora pública no fue rechazada por las autoridades del municipio de Manizales y que el trámite dado a la petición, como de acción de cumplimiento, es inadmisible toda vez que con ella se exigiría el de una norma que establece gastos. Entonces, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591/91, en los artículos 14, 18, 20 y 32 y el Decreto 3393/97, artículos 9, inc.1 y par., y 11, para la Sala está determinado el derecho violado que es el de la igualdad, con medios probatorios que debidamente cotejados con el fallo de primera instancia y con el interés demostrado por la recurrente , hacen que lo mas indicado sea darle a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de tutela. Que en nada afecta el principio del debido proceso, puesto que las partes siguen siendo las mismas, han tenido oportunidad de intervenir con todas las garantías procesales y el trámite de las dos acciones es bastante parecido. ACCION DE TUTELA - Procedencia para ordenar incremento salarial anual a docente / DOCENTE - Es beneficiaria del incremento salarial que anualmente

establece el gobierno / AUMENTO SALARIAL ANUAL - Cobija al sector de los educadores / SECTOR EDUCATIVO OFICIAL - Todos sus empleados son beneficiarios del aumento salarial La promotora de esta acción la dirige contra el Alcalde de la ciudad de Manizales y el Secretario de Educación del mismo despacho, con el objeto de que pongan en práctica las disposiciones constitucionales, legales y municipales indicadas en la solicitud inicial y que en síntesis conducen al aumento del salario de los docentes de la ciudad, en los porcentajes indicados por el Gobierno Nacional. Para la Sala, como se explicará en adelante, ninguna razón asiste a las autoridades municipales requeridas para rehusarse a pagar el aumento de sueldo, dentro de las condiciones y porcentajes decretados por el Gobierno Nacional y tácitamente aceptado por el Concejo en el prementado acuerdo. Otro criterio se debe desprender de una primera circunstancia acogida en forma unánime dentro de este proceso, como es la de que hubo aumento general de salarios para los niveles inferiores, en 9.23% y 9%, sin excepción alguna. A partir de esta premisa aún se podría replicar que el régimen general no comprende el régimen especial de los docentes; sin embargo, la ausencia de dispositivo reglamentario que en forma expresa señale o deniegue el incremento salarial especial, tiene que conducir a que con el auxilio de reglas universales del derecho, como la ubi eadem ratio eadem lex esse debet, o con el reconocimiento inmediato del derecho fundamental a la igualdad (artículo 13 de la Carta), se entienda sin la menor duda que la actora debe ser favorecida con la aplicación de la norma general de

aumento salarial. Por consiguiente, la lectura correcta del acuerdo del Concejo de Manizales, según el orden de ideas expuesto, debe comprender la implícita aceptación del aumento salarial del Decreto 182/00 que fue expedido en uso de las facultades generales de la Ley 4/92 y de las especiales de la Ley 115/94, artículo 175, en beneficio de todos los empleados públicos, incluidos los vinculados al sector educativo oficial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: ROBERTO MEDINA LÓPEZ

Bogotá D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil (2.000).

Radicación número: ACU-1629

Actor: LUZ ADRIANA ECHEVERRY OROZCO Referencia. ACCION DE CUMPLIMIENTO Se decide sobre la impugnación formulada por la actora contra la providencia del 2 de agosto de 2.000, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Caldas, decidió negar la acción de cumplimiento presentada.

ANTECEDENTES Luz Adriana Echeverry Orozco en nombre propio, demanda en acción de cumplimiento al Alcalde de Manizales, por desatender la Ley 4º de 1.992, el artículo 6º de la Ley 60 de 1.993, el parágrafo del artículo 175 de la Ley 115 de 1.994, el Decreto 182, el artículo 3º del Acuerdo 455 del presente año, y los artículos 13 y 53 de la Carta Política. Hechos.- 1.- Manifiesta la actora que es docente en el Municipio de Manizales, y que devenga menos de dos salarios mínimos.

2.- Dice que ha solicitado al Alcalde y al Secretario de Educación decretar el aumento salarial del presente año de conformidad con el Decreto 182 y con el Acuerdo 455 de 2.000; que hasta la fecha no lo ha sido y que “la respuesta de la Secretaría de Educación Municipal fue negativa, amparándose en el concepto dado por la Secretaría Jurídica de la Alcaldía, según el cual el Decreto 182 del 11 de febrero “no hace mención a los cargos de docentes del sector educativo de ningún orden” y por tanto no es aplicable a los docentes municipales” (copia textual, folio 6). 2.- Contestación.- La apoderada del Municipio de Manizales, responde que los docentes de cualquier nivel territorial tienen un régimen salarial y prestacional especial, “es decir, se rigen por unas normas específicas dictadas sólo para ellos por parte del gobierno nacional” (copia textual, folio 52). Que cada año el Gobierno Nacional dicta el decreto por medio del cual determina por separado el sueldo de los servidores públicos sometidos al régimen especial del estatuto docente, y que a la fecha, “no ha expedido el decreto por medio del cual fije dicho régimen, razón por la cual el Concejo Municipal no tiene elementos para fijar los salarios de los docentes municipales” (folio 53) La Coordinadora de Procesos Judiciales del Ministerio de Educación Nacional, informa que esa entidad no tiene competencia para establecer el régimen y aumento salarial de los servidores públicos; que es el Gobierno Nacional quien regula anualmente esa materia, y que “Los incrementos salariales para el año 2000 se encuentran regulados en el decreto No. 182 del 11 de febrero del mismo

año, en el cual fijan la escala de asignación básica y remuneración mensual de los empleados públicos del orden nacional…” (folio 88). 3.- La providencia impugnada.- El Tribunal Administrativo de Caldas negó la acción de cumplimiento presentada, considerando que la actora no demostró que es servidora pública y que gana menos de dos salarios mínimos legales mensuales. Dijo que en ésta acción no debe existir duda alguna sobre la imperatividad de su cumplimiento, y que la claridad de la obligación solicitada frente a la administración municipal, no aparece acreditada en ésta oportunidad “como que al no aludir el precepto transcrito, en forma expresa, a los educadores del orden municipal, se ha prestado para distintas interpretaciones sobre el ámbito de su aplicación, lo que riñe con la naturaleza misma de la presente acción” (folio 101). Agrega que es la Sala de Consulta y de Servicio Civil del Consejo de Estado quien debe decidir sobre el ámbito de aplicación de la norma citada, y que “la acción de cumplimiento, se reitera, no procede en asuntos de esta naturaleza en los cuales el derecho perseguido a través de la solicitud de orden a la autoridad demandada, está sujeto a discusión, es controvertible”. (folio 102). 4.- La impugnación.- Inconforme con la decisión proferida por el a quo, la impugna la actora quien manifiesta que “no se tuvo en cuenta en la sentencia la acotación que hace el Departamento Administrativo de la Función Pública respecto al cambio de calidad de los docentes dependientes del situado fiscal, cuando al citar una de sus propias consultas precisa que:

”A partir de la certificación efectuada por el Ministerio de Educación Nacional a cada Departamento o Municipio para asumir la Educación Básica y Media, en desarrollo de lo dispuesto en la Ley 60 de 1993, LOS SERVIDORES

PÚBLICOS DE LOS RESPECTIVOS PLANTELES

EDUCATIVOS PASARON A TENER LA CALIDAD DE EMPLEADOS DEPARTAMENTALES O MUNICIPALES, según la planta de personal a la cual hubieren sido incorporados en virtud de la citada descentralización de la educación” (copia textual, folio 109). Dice que “si los docentes del situado fiscal CAMBIARON DE NOMINADOR, entonces se entiende porque el gobierno nacional no vio necesario nombrarlos en el Decreto 182 ni expedir un decreto especial destinado a definir la situación de los docentes de educación primaria y secundaria” (folio 110), y que por lo tanto, “sigue siendo correcta la afirmación de que, entrando en vigor el Decreto 182, es de inmediata aplicación el acuerdo municipal 455 del año 2000 y, en general, todos los acuerdos y ordenanzas que decretaron aumentos de salarios para la presente vigencia, en concordancia con el Decreto 182, destinados a los empleados de los órdenes departamental y municipal, pues el gobierno no tenía porque expedir un decreto especial destinado a los docentes de los órdenes departamental, municipal o distrital, sino uno que ya cobijó a los pocos docentes que aún subsisten del orden nacional y a los que, por cierto, el nuevo Minhacienda ya les anunció el cierre de sus establecimientos” (copia textual, folio 110). Agrega que si la norma invocada no es clara, expresa o exigible, “atañe al juez

interpretar la norma llenando los vacíos, confusiones y limitaciones de la misma para dar seguridad jurídica a las personas” (copia textual, folio 110). CONSIDERACIONES En el transcurso de estas consideraciones se irá comprendiendo que es finalidad de la peticionaria la protección de su derecho fundamental a la igualdad con los docentes su mismo escalafón y rango, que vienen disfrutando del aumento salarial oficial decretado a partir del 1 de enero del presente año; que su afirmación de ocupar cargo de servidora pública no fue rechazada por las autoridades del municipio de Manizales y que el trámite dado a la petición, como de acción de cumplimiento, es inadmisible toda vez que con ella se exigiría el de una norma que establece gastos. Entonces, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591/91, en los artículos 14, 18, 20 y 32 y el Decreto 3393/97, artículos 9, inc.1 y par., y 11, para la Sala está determinado el derecho violado que es el de la igualdad, con medios probatorios que debidamente cotejados con el fallo de primera instancia y con el interés demostrado por la recurrente , hacen que lo mas indicado sea darle a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de tutela. Que en nada afecta el principio del debido proceso, puesto que las partes siguen siendo las mismas, han tenido oportunidad de intervenir con todas las garantías procesales y el trámite de las dos acciones es bastante parecido. Encuentra la Sala suficientemente claros los objetivos de la solicitud presentada por la ciudadana Luz Adriana Echeverry Orozco y articulado el material probatorio

apropiado para dictar el fallo de segunda instancia, previas las consideraciones que se hacen a continuación. La promotora de esta acción la dirige contra el Alcalde de la ciudad de Manizales y el Secretario de Educación del mismo despacho, con el objeto de que pongan en práctica las disposiciones constitucionales, legales y municipales indicadas en la solicitud inicial y que en síntesis conducen al aumento del salario de los docentes de la ciudad, en los porcentajes indicados por el Gobierno Nacional. Las autoridades concernidas de la capital caldense, son reacias a tomar esa medida porque la docente del sector oficial tiene un régimen especial (artículo 105 de la Ley 115/94), porque el régimen salarial de ese orden departamental, distrital y municipal lo gobiernan el Decreto 2277 de 1979 y la Ley 4 de 1992 y porque esa es la interpretación que tienen del Acuerdo 455 del presente año del Concejo de Manizales, que en el artículo tercero dispuso: “Para la vigencia del año 2000 la asignación básica mensual para los diferentes grados de Escalafón Nacional Docente correspondiente a los empleos docentes de carácter municipal, será la decretada por el Gobierno Nacional para los docentes del sector educativo, de conformidad con la Ley 115 de 1994”. Todo lo cual lleva a la Oficina Jurídica de la Alcaldía de Manizales a opinar que al Gobierno Nacional corresponde fijar esa asignación, que no lo ha hecho en este caso especial, puesto que el Decreto 182 del corriente año lo dictó con alcance general, “no hace mención a los cargos de docentes del sector educativo de ningún orden”. Entonces, dice la misma oficina, “no es viable el incremento de

salario” como el reclamado en este proceso, “salvo que haya un pronunciamiento expreso del Ministerio de Educación, que hasta la fecha no existe” (fls. 3/4). Para la Sala, como se explicará en adelante, ninguna razón asiste a las autoridades municipales requeridas para rehusarse a pagar el aumento de sueldo, dentro de las condiciones y porcentajes decretados por el Gobierno Nacional y tácitamente aceptado por el Concejo en el prementado acuerdo. El orden del raciocinio es el siguiente: Con fundamento en el artículo 150-19, literal e) de la Carta, el Congreso Nacional expidió la Ley Marco que establece las normas, objetivos y criterios a los cuales se debe someter el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos que indica en el artículo primero. El Gobierno Nacional viene haciendo uso de esas facultades, dentro de los primeros días del año, reajustando los salarios de acuerdo con los criterios y objetivos que le señaló el artículo segundo de la ley marco citada, en algunos casos expidiendo decretos especiales para cada una de las ramas del Poder o de sus sectores u organismos, como lo hizo en años anteriores para los docentes, según copia de ellos y que para así demostrarlo, fueron aducidas por las partes (fls. 19 y 27). En este sentido es categórica la facultad que confiere al Gobierno Nacional el artículo 175, parágrafo, de la Ley 115 de 1994, que dice: “El régimen salarial de los educadores de los servicios educativos de los órdenes departamental, distrital o municipal se regirá por el Decreto-ley 2277 de 1979, la Ley 4

de 1992 y demás normas que los modifiquen y adicionen”. El Gobierno Nacional, entonces, expidió el Decreto 182 del 11 de febrero del presente año (D.O.43893 del 14 de febrero), que tiene el siguiente proemio: “Por el cual se fijan las escalas de asignación básica y remuneración básica mensual de empleados y funcionarios públicos del orden nacional, de las Universidades Públicas, las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, de los miembros de la Fuerza Pública y se dictan otras disposiciones en materia salarial”. Este decreto, según la interpretación literal de la autoridad intimada, tiene destinatarios determinados, pero no comprende a los docentes debido a que ellos son servidores públicos con un régimen especial que se ha venido reglamentando en forma separada. Otro criterio se debe desprender de una primera circunstancia acogida en forma unánime dentro de este proceso, como es la de que hubo aumento general de salarios para los niveles inferiores, en 9.23% y 9%, sin excepción alguna. A partir de esta premisa aún se podría replicar que el régimen general no comprende el régimen especial de los docentes; sin embargo, la ausencia de dispositivo reglamentario que en forma expresa señale o deniegue el incremento salarial especial, tiene que conducir a que con el auxilio de reglas universales del derecho, como la ubi eadem ratio eadem lex esse debet, o con el reconocimiento inmediato del derecho fundamental a la igualdad (artículo 13 de la Carta), se entienda sin la menor duda que la actora debe ser favorecida con la aplicación de la norma general de aumento salarial.

Acude a reforzar esta argumentación, la nota del 25 de mayo del presente año (fl. 82) enviada a la Directora de Planeación del Ministerio de Educación, suscrita por el Jefe de la Oficina Jurídica del Departamento Administrativo de la Función Pública, departamento que intervino en la formación del decreto puesto que lleva la firma de su director, nota donde se explica que por errores de redacción parecería que se hubiera suprimido a los docentes, pero que la intención ha sido la de cubrir también a los servidores de todos los niveles educativos estatales; o sea que el coautor del decreto reconoce que no hubo aumentos en cuerpos normativos separados, como antes, de manera que debe ser mas amplia la lectura que hacen las autoridades de Manizales. Dice la citada nota de la Función Pública en uno de sus párrafos: “Teniendo en cuenta lo expuesto, en concepto de esta Oficina, el decreto 182 de 2000 sí es aplicable a los docentes del régimen especial del Estatuto Docente, pues la remuneración de estos servidores se ha venido fijando por el Gobierno Nacional a través de los diferentes decretos anuales, el último de los cuales fue el decreto 051 de 1999, donde se contemplan las escalas salariales para tales servidores, cualquiera sea el orden al cual pertenezca el plantel educativo donde laboran. Dicho decreto se encuentra modificado solamente en cuanto tiene que ver con el incremento salarial para los docentes que a 31 de diciembre de 1999 devengaban $ 240.515.00 o menos y quienes en la misma fecha devengaban entre 240.515 (sic) y $ 472.920. m/cte. En el sentido de que a los primeros se les reajustó

automáticamente su salario en un 9.23% a partir del 1 de enero de 2000 y para los segundos el 9%”. Fotocopia simple de esta nota fue presentada por la solicitante, pero recibió confirmación oficial durante el trámite de esta segunda instancia, por el despacho del Magistrado sustanciador Por consiguiente, la lectura correcta del acuerdo del Concejo de Manizales, según el orden de ideas expuesto, debe comprender la implícita aceptación del aumento salarial del Decreto 182/00 que fue expedido en uso de las facultades generales de la Ley 4/92 y de las especiales de la Ley 115/94, artículo 175, en beneficio de todos los empleados públicos, incluidos los vinculados al sector educativo oficial. Además, con el preciso sentido que se indica en seguida, se viene desconociendo por la autoridad el derecho a una remuneración vital y móvil de la peticionaria, que hallándose dentro de los dos únicos niveles protegidos por el decreto del gobierno, para incrementarla, con sobrada razón y prontitud se le debe hacer ese reconocimiento, debido a que por sus escasos ingresos, con mayor impacto percibe las repercusiones que tiene toda crisis general de la economía (artículo 53 de la Carta). Por las consideraciones expuestas, será revocada la providencia impugnada y en ejercicio de la potestad otorgada al juzgador por el artículo 9 de la Ley 393 de 1997, se fallará sobre la solicitud presentada por Luz Adriana Echeverri Orozco, como una acción de tutela, amparándole sus derechos a la igualdad y al salario vital y móvil. Los apremiantes términos legales para cumplir la orden de tutela, no pueden

tenerse en cuenta en estos casos en que es necesario tomar medidas como las de orden financiero que hacen imposible su ejecución inmediata. Se concederá un plazo razonable. En virtud de lo expuesto el Consejo de Estado, Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: Primero.- Se revoca la providencia del 2 de agosto del presente año dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas y en su lugar se ordena la tutela de los derechos a la igualdad y a la remuneración mínima vital y móvil de la peticionaria Luz Adriana Echeverri Orozco. Segundo.- Se ordena a los señores Alcalde y Secretario de Educación de la ciudad de Manizales, que en el término máximo de diez días hábiles, cancelen a la docente Luz Adriana Echeverri Orozco el incremento salarial a que tiene derecho y continúen haciéndolo en adelante, según lo dispuesto en el Acuerdo 455/00, artículo tercero del Concejo de ese municipio y el Decreto 182 del 11 de febrero del presente año del Gobierno Nacional. Envíese a la H. Corte Constitucional el expediente y copia del fallo al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese a los interesados de acuerdo con el artículo 30 del Decreto 2591/91 y cúmplase. Estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

DARIO QUIÑONES PINILLA

Presidente MARIO ALARIO MENDEZ REINALDO CHAVARRO BURITICA ausente con excusa

ROBERTO MEDINA LOPEZ

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General