CE-SEC5-EXP2001-NAC12668-2001

ACCION DE TUTELA - Inviolabilidad de congresista por opinión emitida en ejercicio de sus funciones / INVIOLABILIDAD PARLAMENTARIA - Opinión emitida en ejercicio de funciones / CONTROL POLITICO - Citación de Rector de Universidad Nacional al Congreso / DERECHO A LA PAZ - No se vulnera por opinión de Senador frente a la gestión de la Universidad Nacional La Sala advierte que las afirmaciones que se consideran lesivas de derechos fundamentales fueron expresadas en el marco de la actividad de congresista del imputado y, por tanto, en ejercicio de una garantía institucional de que gozan los miembros de la rama legislativa del poder público cual es la de inviolabilidad por sus opiniones y votos emitidas durante el desempeño de su función. En el caso sub exámine, el doctor Enrique Gómez Hurtado en su condición de senador de la república, formuló una citación al rector de la Universidad Nacional para tratar los problemas que se habían presentado en el Alma Mater, los cuales se agudizaron por razón de unos disturbios que dejaron la muerte de un patrullero de la policía. En la contestación a la acción de tutela interpuesta, el demandado manifestó: "Al hacer la citación para el debate de la referencia no hice otra cosa que asumir la vocería que me corresponde ante el clamor generalizado de la ciudadanía frente a la constante agresión de la que ha venido siendo víctima a partir de los predios de la Universidad Nacional, a nombre de sus estudiantes y al parecer, con la abierta tolerancia de las directivas". Y agregó: " El debate y los temas allí tratados sobre autonomía universitaria, manejo administrativo y actos de violencia que dieron lugar al asesinato del patrullero de la policía, fueron motivo de un

debate público con derecho a réplica y ejercido dicho derecho por los rectores asistentes al debate en Comisión" . las cuestionadas manifestaciones del demandado se hicieron dentro del debate que adelantó con citación del rector de la Universidad Nacional y, por consiguiente, se debe concluir que corresponden a las funciones de los congresistas; es a través de las citaciones y debates a los ministros y otros altos funcionarios de la administración, con el objeto de solicitarles informes o explicaciones concretas sobre aspectos de su gestión o sobre acciones u omisiones en el desempeño de las mismas como se ejerce la función de control político y en consecuencia, dichas opiniones están amparadas por el principio de inviolabilidad del artículo 85 constitucional.

NOTA DE RELATORIA: Sentencia SU-47 de 29 de enero de 1999, Corte

Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMNISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: REINALDO CHAVARRO BURITICA Bogotá, veinticinco (25) de enero de dos mil uno (2001).

Referencia número: AC-12668

Actor: HENRY JAVIER HERRERA SANTANA Referencia: Acción de Tutela Resuelve la Sala la impugnación interpuesta contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 10 de noviembre de 2000, mediante la cual se denegó la solicitud de tutela incoada.

ANTECEDENTES La Demanda El día 29 de septiembre de 2000, el señor Henry Herrera Santana actuando en nombre propio, presenta demanda de Tutela contra el Senador Enrique Gómez Hurtado porque considera que las opiniones emitidas por él,

dentro del debate que hizo a la Universidad Nacional, le vulneraron sus derechos fundamentales a la vida y la integridad, al trabajo, a la igualdad, al trato digno e íntegro acorde con la dignidad humana, al buen nombre, a la honra, a la paz y a la libertad de conciencia, de convicciones y de creencias. La Causa Petendi Manifiesta el demandante que el día 11 de septiembre de 2000 en algunos noticieros de la noche apareció el Senador Enrique Gómez Hurtado solicitando la renuncia del Rector de la Universidad Nacional, Víctor Manuel Moncayo, y haciendo una serie de señalamientos contra la Universidad en general. Sindicó en forma general a la Universidad Nacional y a los individuos que forman parte de ella, de delitos y conductas graves. Luego, el martes 12 de septiembre, en el debate al que citó al rector, hizo los mismos señalamientos generales, algunos muy graves en contra de la libertad de conciencia, de cátedra y afirmó que en la Universidad imperaba el confesionalismo a ultranza, de corte marxista. Dice que el debate en el Congreso no se ajustó a las normas de procedimiento porque no se siguió el cuestionario objeto de la citación y además, que se puede presentar un caso de inhabilidad por razón de los intereses que el senador Gómez Hurtado pueda tener en otras instituciones de educación superior, entre las cuales se encuentran la Católica y la Sergio Arboleda, circunstancia que viciaría el debate en su esencia. Con posterioridad al debate, sobredimensionó y amplió las acusaciones contra toda la comunidad universitaria. Manifiesta el demandante, que como estudiante de la Universidad, no está

en su forma de pensar ni de actuar el acudir a las vías de hecho para protestar o hacer sentir su disentimiento con algo o alguien, por lo que al hacer esta denuncia se acoge al principio de la neutralidad activa, principio que rechaza toda forma de violencia sea económica, social, cultural, física etc. y pide se le respeten sus derechos fundamentales. Afirma que un senador de la república, amparado en la inviolabilidad de sus opiniones, no puede atacar a 30.000 personas de una forma visceral, sectaria y en evidente discordancia con el debido proceso, utilizando datos y presunciones escandalosas y falsas para concluir en un debate público por televisión afirmando que en la Universidad Nacional tienen origen o subyacen las causas de la violencia que azota a los colombianos o que allí hay un paraíso del mal comparable al que establecieron los elementos de las FARC que hoy se encuentran en el Caguán y que los niveles de corrupción son comparables a FONCOLPUERTOS, por lo que sería mejor que no existieran las Universidades Públicas. Afirma que estas acusaciones causan gran impacto en la opinión pública, lesionan gravemente sus derechos fundamentales, y causan daño a la imagen de la universidad; además, manifiesta que, al parecer, el debate fomentado por el senador Enrique Gómez, busca favorecer los intereses de otras universidades. En cuanto a la violación de sus derechos fundamentales, señala que se le violaron los siguientes: 1) El derecho a la vida y la integridad consagrados en los artículos 11 y 12 de la Constitución Nacional, al acusar a los integrantes de la comunidad universitaria en forma genérica, lo cual causa confusión; en efecto, al tildar a la

comunidad universitaria de delincuentes pone en grave peligro el derecho a la vida y la integridad de todos sus integrantes porque con sus afirmaciones le brinda a los extremistas la justificación para atentar contra tales derechos. 2) El Derecho al Trabajo, porque al referirse el senador Gómez Hurtado en términos tan graves y temerarios a la Universidad impone a sus egresados y la comunidad académica un lastre delincuencial y confesional que les impide acceder al mercado del empleo, de tal suerte que cualquier empresario lo pensaría dos veces antes de contratar a cualquier egresado de la Universidad. 3) El derecho a la igualdad, porque él como ciudadano del común no está en igualdad de condiciones para controvertir las afirmaciones del senador Gómez. 4) El derecho al buen nombre: Al referirse el senador genéricamente sin especificar responsables, atenta contra el buen nombre de todas las personas que laboran en la Universidad Nacional. 5) El derecho a la Honra: Las afirmaciones del senador, atentan contra la honra, toda vez que demeritan la honestidad, la rectitud y el compromiso con los principios humanistas de los integrantes de la comunidad universitaria. 6) El derecho a la Paz: La imputación de que la Universidad Nacional se enmarca dentro de los lineamientos de la insurgencia brinda a los grupos de extrema derecha e izquierda elementos para arreciar la persecución a docentes, investigadores y estudiantes, y empuja a la Universidad para que se convierta en escenario de la confrontación de los grupos extremistas. 7) El Derecho al debido proceso: El decir del senador viola el derecho al debido proceso para encontrar los responsables de los delitos enunciados en sus declaraciones tanto en el debate como en las agresivas denuncias formuladas a

algunos noticieros y medios de comunicación luego del debate. 8) El derecho a la libertad de conciencia, de convicciones y de creencias: Esas acusaciones genéricas y sin fundamento lesionan los derechos que ampara el artículo 18 de la Constitución Nacional . Por las razones anteriores pide que se le tutelen los derechos fundamentales mencionados y que se ordene al Senador Gómez Hurtado retractarse de los señalamientos genéricos que hizo en contra de la Universidad Nacional utilizando los mismos medios de comunicación a través de los cuales los formuló y que rectifique también las cifras y datos errados que utilizó para referirse a la Universidad Nacional y que publique las cifras o datos reales o verosímiles, todo lo anterior, sin perjuicio de las acciones penales y laborales a que haya lugar. Posición de la Parte Demandada El demandado dió contestación a la demanda dentro del término legal y solicitó que la tutela instaurada en su contra se deniegue por las razones que se resumen a continuación:

1. La tutela procede excepcionalmente contra particulares, en los casos señalados en los Decretos 2591 de 1991 y 306 de 1992, pero ninguna de las hipótesis contempladas en esas normas corresponde a su caso como quiera que no tiene él la condición de autoridad cuyas acciones u omisiones puedan hacer procedente el excepcional amparo de que trata el artículo 86 de la Constitución Nacional. Agrega, que entre el señor Herrera y él no existe una relación de subordinación ni dependencia que pueda hacerlo sujeto pasivo de una acción de tutela.

2. Que el artículo 185 de la Constitución Nacional consagra el principio de la

inviolabilidad de los congresistas por razón de los votos y opiniones que emitan en el ejercicio de sus funciones y que no es posible pretender coartar, a través de la acción de tutela, ese derecho que le reconoce la Constitución como vocero de los ciudadanos que depositaron su voto por él en las pasadas elecciones; una tal pretensión no solo contraviene los principios que orientan la Constitución Política sino que acabaría con el control político que aquella confiere expresa e inequívocamente al congreso.

3. Que la citación al Rector de la Universidad Nacional la hizo en ejercicio del control político que corresponde al Congreso y que en el debate se limitó a pedir respeto a los derechos de los ciudadanos y a exigir de las directivas universitarias las acciones necesarias para que la Universidad no siga siendo una fuente de perturbación del orden público.

4. Sobre las cifras que utilizó, dice que las obtuvo en un documento que le fue suministrado por la Contraloría General de la República, el cual adjunta ( folio

51 ).

5. En relación con las acusaciones que se le hacen de tener intereses particulares en ciertas universidades, afirma que siempre ha tenido un interés docente; fue decano y profesor de la Facultad de Economía de la Universidad Nacional y ha dictado clases y conferencias en varios centros educativos, actualmente dicta la cátedra que dictaba su hermano Alvaro y, aparte de ello, no tiene vínculo alguno con otra Universidad. Finalmente, agrega que durante el debate todos los rectores asistentes a la Comisión, pudieron ejercer el derecho de réplica.

Sentencia del Tribunal El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, decidió negar la tutela

interpuesta, con fundamento en lo siguiente: Considera que la Acción de Tutela puede presentarse en contra de congresistas por ostentar éstos la calidad de autoridades, en cuanto ejercen la función legislativa que está inmersa dentro de la función pública y, por tanto, no puede escapar de ningún modo al control judicial. Hace una breve reseña de historia constitucional y señala cómo antes de la Constitución de 1991 la inviolabilidad de los congresistas se asumía como “irresponsabilidad parlamentaria”; luego, en las constituciones de 1821 y 1832 se estableció en forma absoluta la no responsabilidad de senadores y representantes ante todas las autoridades. Posteriormente se pasó a la denominada " cláusula de irresponsabilidad " ( Constituciones de 1853, 1858 y 1863 ) ; pero, en la Constitución de 1886, artículo 106, se empezó a hablar de la inviolabilidad como garantía institucional. Con el mismo significado la Constitución de 1991 establece en el artículo 185 la inviolabilidad como garantía institucional, protegiendo las funciones del legislativo y en particular el control político que ejercen los congresistas. Concluye el Tribunal afirmando que en el caso concreto las declaraciones dadas por el Senador Enrique Gómez Hurtado a los medios de comunicación, los días 11,12 y 13 de septiembre de 2000 no configuran violación de los derechos enunciados por el demandante, en razón a que en el ejercicio del control político que como senador le corresponde, debía en aquella época debatir acerca de la Universidad Nacional y tales declaraciones tenían relación directa con un problema que se puso de manifiesto por esos días, concretamente la situación de

orden público de la Universidad y la muerte del joven policía. Por ello, afirma, es forzoso concluír que el demandado no ha violado derecho alguno al demandante. Agrega el Tribunal, que es censurable intentar identificar violencia con intelectualidad y violencia con universidad y asimilar la situación de esta con la de la zona de distensión, pero que tales afirmaciones, hechas en un debate político, por una persona de una orientación determinada y con mucha vehemencia deben entenderse dentro de ese contexto y no se pueden juzgar como lesivas de los derechos fundamentales de la universidad o de sus estudiantes, porque ello implicaría incurrir en el mismo error que se critica y que la mesura del juez debe aceptar que es legítimo afirmar las cosas que se afirmaron, pues el examen del debate televisivo sin editar y dentro de su contexto obliga a reconocer que no hay violación de derechos fundamentales que deban ampararse, aunque " … no se comparta ni el tono, ni los ejemplos ni las comparaciones." La Impugnación Inconforme con la decisión, la parte demandante impugnó la sentencia, con los argumentos que se resumen a continuación: Sostiene que las afirmaciones del Senador Gómez Hurtado, que los identifican genéricamente con la guerrilla, son combustible para los extremistas que ponen en peligro la misión de la Universidad, y que sin importar si hubo o no intencionalidad, e independientemente del contexto, las afirmaciones del doctor Gómez comprometen a la Universidad como colectivo, e incrementan las amenazas de las que vienen siendo objeto diversos actores de la comunidad; luego, sí hay una realidad, un contexto y unas consecuencias tangibles e

identificables para la Universidad Nacional, y que por consiguiente no solo se vulneran sus derechos a la honra, buen nombre, debido proceso, dignidad, libertad de conciencia, sino además, se ponen en peligro sus derechos a la educación, a la vida, a la integridad y otros. Dichas declaraciones son muy comprometedoras para la Universidad y sus integrantes y, por lo tanto, exige libertad de expresión pero con responsabilidad y respeto de los derechos fundamentales. Afirma que el control político no puede incurrir en señalamientos de criminalización o estigmatización y que no implica contingencia con los derechos fundamentales; las leyes y el control político no son fines en sí mismos, son el fundamento para asegurar el ejercicio de los derechos. Si las leyes y el control político se pasan sobre los derechos fundamentales se incurre en una enajenación de la ley y en una alienación del individuo, perdiendo aquellos el carácter de reguladores de la relación del individuo con la sociedad y su misión máxima de garantizar la libertad, la equidad y la igualdad. Además, reseña algunos episodios de la vida de la universidad en los últimos tiempos y señala la existencia de distintas interpretaciones sobre los mismos, al tiempo que resalta los efectos perniciosos de la desinformación y el sensacionalismo de los medios de comunicación. CONSIDERACIONES La sentencia impugnada será confirmada, en consideración a lo siguiente:

1. El solicitante expresó que el senador Enrique Gómez Hurtado en un programa de televisión lanzó públicamente graves acusaciones contra la Universidad Nacional y afirmó que la formación que allí se imparte es confesional

y en ella se forman los cuadros de la insurgencia de izquierda; que en la universidad se origina el proceso devastador de violencia y desintegración social que padece el país y equiparó a la Universidad con la zona de despeje. Afirma que con estas declaraciones infundadas se le causó un grave daño a la honra y la integridad moral, física e intelectual del demandante como estudiante de la Universidad Nacional, por lo que rechaza toda forma de violencia y exige respeto y protección a sus derechos fundamentales y los de la propia Universidad. La Sala advierte que las afirmaciones que se consideran lesivas de derechos fundamentales fueron expresadas en el marco de la actividad de congresista del imputado y, por tanto, en ejercicio de una garantía institucional ( artículo 185 C.P. ) de que gozan los miembros de la rama legislativa del poder público cual es la de inviolabilidad por sus opiniones y votos emitidas durante el desempeño de su función. La norma citada es del siguiente tenor : “Los congresistas serán inviolables por las opiniones, y los votos que emitan en el ejercicio del cargo, sin perjuicio de las normas disciplinarias contenidas en el reglamento respectivo”. Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia SU-47 del 29 de enero de 1999, M.P. doctores Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero, expresó: “…una actuación de un senador o de un representante se encuentra cubierta por la inviolabilidad solo si cumple con las siguientes dos condiciones: De un lado, que se trate de una opinión o de un voto, por lo cual no quedan amparadas las otras actuaciones de los senadores

y representantes, incluso si las desarrollan dentro del propio recinto parlamentario. De otro lado, la opinión debe ser emitida en ejercicio de sus funciones como congresista, por lo cual no son inviolables aquellas opiniones que un senador o representante formule por fuera de los debates parlamentarios, cuando actúe como simple ciudadano” " … " Refiere la Corte en el mismo fallo, que esta garantía institucional fue establecida primordialmente en favor del Congreso y del sistema democrático en lugar de ser un privilegio del congresista, a fin de asegurar su libertad de opinión y que dicha circunstancia determina sus restantes características tales como la de que no se puede renunciar a ella por ser de interés público, es perpetua y genera una irresponsabilidad jurídica general, es decir, es absoluta. 1.1. En el caso sub exámine, el doctor Enrique Gómez Hurtado en su condición de senador de la república, formuló una citación al rector de la Universidad Nacional para tratar los problemas que se habían presentado en el Alma Mater, los cuales se agudizaron por razón de unos disturbios que dejaron la muerte de un patrullero de la policía. En la contestación a la acción de tutela interpuesta, el demandado manifestó: "Al hacer la citación para el debate de la referencia no hice otra cosa que asumir la vocería que me corresponde ante el clamor generalizado de la ciudadanía frente a la constante agresión de la que ha venido siendo víctima a partir de los predios de la Universidad Nacional, a nombre de sus estudiantes y al parecer, con la abierta tolerancia de las directivas" (fl. 45). Y agregó: " El debate y

los temas allí tratados sobre autonomía universitaria, manejo administrativo y actos de violencia que dieron lugar al asesinato del patrullero de la policía, fueron motivo de un debate público con derecho a réplica y ejercido dicho derecho por los rectores asistentes al debate en Comisión" (fl.49). Las anteriores manifestaciones no fueron infirmadas en ninguna medida por las pruebas allegadas al proceso y, contrario a ello, fueron ratificadas por el demandante en cuanto proferidas en desarrollo del mismo debate, dentro del recinto del Congreso y a través de los medios de comunicación. A su turno, el demandante sólo cuestionó el contenido de las opiniones emitidas por el congresista por considerar que son generales y falsas y lesionan sus derechos fundamentales mencionados en la demanda. Lo anterior significa que las cuestionadas manifestaciones del demandado se hicieron dentro del debate que adelantó con citación del rector de la Universidad Nacional y, por consiguiente, se debe concluír que corresponden a las funciones de los congresistas; es a través de las citaciones y debates a los ministros y otros altos funcionarios de la administración, con el objeto de solicitarles informes o explicaciones concretas sobre aspectos de su gestión o sobre acciones u omisiones en el desempeño de las mismas como se ejerce la función de control político y en consecuencia, dichas opiniones están amparadas por el principio de inviolabilidad del artículo 85 constitucional.

2. Por otra parte, la Sala advierte que la acción instaurada es eminentemente subsidiaria y residual y solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, y que

las pruebas aportadas al proceso no acrediten fehacientemente los requisitos de urgencia, gravedad del perjuicio y la impostergabilidad de la protección que la jurisprudencia ha precisado como necesarios para que proceda la acción. Parece evidente que el demandante ha asumido que la situación general de inseguridad que afronta la sociedad colombiana le releva de la necesidad de probar los extremos referidos, lo cual no es aceptable jurídicamente. Además, se reivindican derechos colectivos como la paz sin que exista prueba del perjuicio irremediable y la presunta violación de derechos como la honra y el buen nombre, entre otros, a cuyo respecto se constata que el daño invocado por el demandante ya tiene la condición de consumado. Pero ése, por supuesto, no es el caso de otros derechos invocados como presuntamente vulnerados. La Sala estima pertinente aclarar, por tanto, que el prohijamiento de la sentencia impugnada no obsta para que el interesado pueda disponer de mejores instrumentos jurídico procesales y recursos probatorios, a partir del ejercicio de acciones ordinarias ante los jueces, que le permitan dilucidar la posible colisión entre la garantía institucional y los derechos fundamentales que plantea en el presente proceso. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: PRIMERO: Confírmase el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, de fecha 10 de noviembre de 2000, por las razones expresadas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, a los interesados por el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1.991 y CUMPLASE.

DARIO QUIÑONES PINILLA MARIO R. ALARIO MÉNDEZ

Presidente.

REINALDO CHAVARRO BURITICA ROBERTO MEDINA LOPEZ