CE-SECCION CUARTA-05001-23-27-000-1999-00670-01(14879)-2005

ASEGURADORAS EN EL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO - La base gravable debe ser la prevista en la Ley 14 de 1983 subrogada por el Decreto 1333 de 1986 / SUPERINTENDENCIA BANCARIA - La información que envía a los Municipios sobre la base gravable es informativa y no obligatoria / CERTIFICACION DE SUPERBANCARIA SOBRE BASE GRAVABLE DE ENTIDADES FINANCIERAS - Es informativa ya que su determinación le corresponde a los Concejos Municipales / CONCEJOS MUNICIPALES - Les corresponde la definición de la base impositiva del impuesto de industria y comercio El artículo 47 de la citada ley (art. 212 Dto.1333/86) señala que la Superintendencia Bancaria informará a cada municipio y al Distrito Especial de Bogotá , dentro de los cuatro (4) primeros meses de cada mes, el monto de la base descrita en el artículo 42 de la misma ley, para efectos del recaudo del impuesto. La información relativa a la determinación del monto de la base gravable por parte de la Superintendencia Bancaria, para efectos del Impuesto de Industria y Comercio, no constituye una intromisión ilegítima en asuntos de competencia de los Concejos Municipales. Por ello, ha dicho la Sala en reiteradas oportunidades, que las certificaciones que en tal sentido emite dicha entidad de control, no tienen el carácter de obligatorias para los municipios, sino simplemente de informativas y con la única finalidad de facilitar el correcto recaudo del tributo”. También ha indicado esta Corporación que “la función de la Superintendencia Bancaria consagrada en el artículo 212 del Decreto 1333 de 1986 (norma con fuerza de ley, posterior a la Ley 14 de 1983) se debe limitar a

informar a cada municipio y al Distrito Especial de Bogotá "...el monto de la base descrita en el artículo 207 de este decreto, para efectos de su recaudo", sin que ello implique la determinación de las bases gravables que es función que le correspondía a los Concejos Municipales en competencia hoy claramente señalada en el artículo 338 de la Constitución. Corresponde entonces a los Concejos Municipales la definición de la base impositiva del impuesto de industria y comercio aplicable a las compañías aseguradoras, en los mismos términos precisados por la ley, tal como seguramente se hizo al expedir el Acuerdo 061 de 1989, de cuya existencia dan cuenta los actos acusados. BASE GRAVABLE DEL ICA PARA ASEGURADORAS - Son los ingresos operacionales representados en el monto de las primas retenidas / PRIMAS RETENIDAS DE LAS ASEGURADORAS - Constituyen la base gravable del impuesto de industria y comercio / ADMINISTRACION MUNICIPAL - No puede modificar la base gravable del ICA para aseguradoras prevista en la ley / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Medellín Para la Sala la actuación de la administración municipal resulta manifiestamente contraria a derecho, dado que ella implica que la autoridad fiscal se abroga la facultad de modificar la base gravable, definida por el legislador como “los ingresos operacionales anuales representados en el monto de las primas retenidas”, y toma como base impositiva “las primas brutas emitidas”, so pretexto de la ausencia de información contable acerca de las “primas retenidas”, y olvida que para la correcta determinación del impuesto cuenta con amplias facultades

de fiscalización, en ejercicio de las cuales debió demostrar que lo reportado por la demandante en su declaración privada, con base en la certificación de la Superintendencia Bancaria, no correspondía a la realidad. Sin embargo, en tal sentido la administración no adelantó investigación ni aportó prueba alguna. En conclusión, es ilegal la actuación administrativa demandada, en cuanto desconoce el concepto previsto en la ley como base gravable del impuesto de industria y comercio, por lo que procede en este punto la confirmación de la sentencia apelada. PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO APLICABLE A LOS MUNICIPIOS - De acuerdo a la Ley 383 de 1997 se busca la unificación a nivel nacional del régimen procedimental previsto en el Estatuto Tributario / RESPUESTA AL REQUERIMIENTO ESPECIAL - El no suministrarla no está tipificado como conducta sancionable en el Estatuto Tributario / SANCION POR NO RESPUESTA AL REQUERIMIENTO ESPECIAL - Carece de fundamento legal al no estar prevista en el Estatuto Tributario Nacional aplicable a los municipios Del texto de la norma se infiere que lo dispuesto por el legislador es la “aplicación” de los procedimientos ya establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, que obviamente sean compatibles con la naturaleza de los impuestos municipales y distritales, sin modificarlos, pues la finalidad de que se persigue con la norma es la unificación a nivel nacional del régimen procedimental. Implica que corresponde a los Concejos Municipales la expedición de las reglamentaciones pertinentes, en relación con los tributos locales, bajo las limitaciones prevista en el artículo 313[4] de la Constitución, es decir dentro del

marco legal preexistente. El hecho de no dar respuesta al requerimiento especial -acto previo a la expedición de la liquidación de revisión-, no está tipificado en el Estatuto Tributario Nacional, como conducta sancionable. Luego si el artículo 89 del Acuerdo 50 de 1997 del Concejo Municipal de Medellín sanciona tal hecho con multa, como lo sostiene la demandada, sin que se hubiera allegado al proceso dicho Acuerdo, carece de fundamento legal la aplicación de la sanción de que se trata, y en consecuencia es nula la actuación administrativa que la impone. En cuanto a lo sugerido por la recurrente, en el sentido de que el citado precepto legal no incluyó el régimen sancionatorio, y por ende los municipios pueden aplicar sanciones, como consecuencia del incumplimiento de obligaciones tributarias, la Sala aclara, que en materia tributaria las normas regulan de manera expresa y concreta las obligaciones sustanciales, procesales y formales a cargo de los contribuyentes, y que en relación con el incumplimiento de cada una de esas obligaciones, se establecen las diferentes sanciones.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA

Bogotá, D.C., noviembre diecisiete (17) de dos mil cinco (2005) Radicación número: 05001-23-27-000-1999-00670-01(14879)

Actor: ASEGURADORA COLSEGUROS S.A.

Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLIN

IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO

FALLO Se decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia de 18 de febrero de 2004 del Tribunal Administrativo de Antioquia, estimatoria de las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada contra los actos administrativos de liquidación del impuesto de industria y comercio correspondiente al año gravable 1996. ANTECEDENTES ASEGURADORA COLSEGUROS S.A., presentó el 30 de abril de 1996, declaración del impuesto de industria y comercio avisos y tableros, por la vigencia fiscal de 1996, año base 1995, por la actividad desarrollada en el Municipio de Medellín. La Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín, por oficio DIR-720 notificado el 6 de noviembre 1997 solicitó a la Aseguradora remitir los estados financieros y un certificado del Revisor Fiscal, con el fin de verificar la información relativa a la citada declaración privada. (fl.161), al cual no dio respuesta. Con oficio DIR-167, notificado el 17 de marzo de 1998, la entidad municipal reiteró la solicitud formulada en el anterior oficio, y pidió fuera complementada la información con la “copia de los libros auxiliares o copia del centro de costos para Medellín” (fl.159), al cual la aseguradora dio respuesta el 15 de abril del mismo año. El 24 de abril de 1998, expidió el Requerimiento Especial 454, por el cual propuso modificar la liquidación privada, en el sentido de tomar como base gravable anual $22.874.357.988, que corresponde a las primas brutas emitidas; imponer sanción por inexactitud por $22.690.710; sancionar por no responder el

Oficio DIR-720, por $172.005; y sancionar por dar respuesta extemporánea al oficio DIR-167, por $3.124.838. (fl.135) Mediante Liquidación de Revisión 919 de 420 de agosto de 1998, se modificó la liquidación privada, en los mismos términos propuestos en el requerimiento especial, incluidas las sanciones por inexactitud, sanción por no suministrar información, sanción por respuesta extemporánea a la solicitud de información, y se adicionó una nueva sanción, por no responder el requerimiento especial, equivalente a $3.124.838 (fl.131). Con la Resolución REC 1011 de 17 de noviembre de 1998 se decidió el recurso de reposición interpuesto contra la liquidación de revisión, y se repuso el acto impugnado en cuanto a la sanción por no responder el oficio DIR-167 (fl.17). El recurso subsidiario de apelación se decidió con la Resolución SH 17-421 de 14 de diciembre de 1998, en la cual se levantó la sanción por inexactitud y se confirmó en lo demás la resolución que resolvió la reposición. (fl.24) DEMANDA La actora solicitó la nulidad de la liquidación de revisión y de las resoluciones que decidieron los recursos de reposición y apelación, y a título de restablecimiento del derecho pidió declarar en firme la liquidación privada.

Fundamento de las pretensiones: Contrario a lo que se afirma en la liquidación de revisión, los artículos 42 y 47 de la Ley 14 de 1983, señalan la base del impuesto y el procedimiento para la determinación del monto de la misma y facultan a la Superintendencia Bancaria

para determinar dicho monto y comunicar a cada municipio y al Distrito Especial de Bogotá, en los primeros cuatro meses de cada año. La Superintendencia Bancaria por medio de la Circular Externa 100 de 1995 determinó la información que debían suministrar la compañías de seguros, con el fin de fijar el monto de la base del impuesto de industria y comercio, acto administrativo, que no ha sido anulado ni suspendido por la jurisdicción y debe ser respetado por las autoridades locales. No podía el Municipio de Medellín tomar como base del impuesto el saldo de primas emitidas, por no haber hallado en los auxiliares el dato de las primas cedidas, porque no existe disposición legal que autorice tal proceder, y porque la demandante en la sucursal de Medellín lleva los libros de contabilidad apropiados para determinar las operaciones que efectúa, los cuales no fueron exigidos por el municipio, quien se limitó a examinar los auxiliares. Los actos demandados desconocen las normas propias de la legislación local, como son los artículos 20 numeral 4 del Acuerdo 61 de 1989, que determina la base del impuesto para las compañías de seguros; 24 que ordena a las entidades financieras comunicar a la Superintendencia Bancaria el movimiento de sus operaciones en el Municipio, para la aplicación de la Ley 14 de 1983 y 25 que reconoce la facultad de la Superintendencia para comunicar al Municipio el monto de la base gravable. Según los artículos 703 del Estatuto Tributario Nacional y 52 del Acuerdo 61 de 1989, antes de efectuar la liquidación de revisión se enviará un requerimiento

especial. La División de Rentas dice que envió el requerimiento REQ-454 de 24 de abril de 1998, pero la compañía no lo recibió y así lo expresó en el recurso interpuesto, sobre lo cual las resoluciones acusadas guardan silencio. La sanción por no dar repuesta al requerimiento especial está contemplada en el Acuerdo 61 de 1989, pero no en el Estatuto Tributario Nacional, por lo tanto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley 383 de 1998, que obliga a los municipios a aplicar los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario, la sanción debe considerarse derogada, asunto que se propuso en el recurso, pero que no trataron las resoluciones impugnadas. OPOSICIÓN La demandada solicitó reconocer la legalidad de los actos acusados. Al efecto expuso: La jurisprudencia ha reiterado que la función de la Superintendencia Bancaria en materia del impuesto de industria y comercio es simplemente informativa y sirve de apoyo a los municipios para el cobro del impuesto1. En virtud de la autonomía que confiere la Constitución Política a los Municipios, la obligación de adoptar el procedimiento del Estatuto Tributario a que se refiere 1 Sentencias expedidas en los procesos 4919, 4950 de 1994 y 8091 de 1997. el artículo 66 de la Ley 383 de 1997, requiere de la expedición de normas locales que regulen los procesos de fiscalización, liquidación e imposición de sanciones para los impuestos administrados por ellos. Además, dado el carácter sustantivo de las normas que tratan de las sanciones, corresponde a los Concejos

Municipales su regulación mediante los respectivos Acuerdos. La determinación de la base gravable en la forma dispuesta en la liquidación de revisión, se ajustó a lo previsto en el Acuerdo 61 de 1989 del Municipio de Medellín y en cuanto al procedimiento previsto para el efecto, se dieron a la contribuyente las oportunidades previstas para contradecir y aportar pruebas. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Medellín anuló los actos acusados, salvo en lo relativo a la sanción por no contestar el oficio DIR 720 y a título de restablecimiento del derecho declaró en firme la liquidación privada. Sobre la determinación del base gravable, el a quo se remitió al pronunciamiento hecho por el mismo Tribunal en la sentencia de 14 de agosto de 2003, radicado 002688, donde se concluyó: “... al ceñirse la demandante a la guía establecida por la Superintendencia, entidad facultada para servir de controladora de las actividades financieras de este tipo de sociedades, para determinar el total de las primas retenidas y fijar el total de los ingresos operacionales, para el pago del impuesto de industria y comercio por el año de 1996, obró conforme a derecho”. Estimó las razones allí expuestas, suficientes para declarar la nulidad de los actos acusados y dejar sin efecto la sanción por inexactitud. En cuanto a la sanción por no responder el requerimiento especial, previa referencia al artículo 66 de la Ley 383 de 1997, expuso: El artículo 651 del Estatuto Tributario no contempla una sanción específica por no

contestar el requerimiento especial, conducta que es invocada en los actos atacados, con fundamento en el Acuerdo 50 de 1997, artículo 89. Quiere decir que la sanción impuesta es ilegal, en la medida en que es la ley y no los Acuerdos Municipales, los que pueden disponer sobre el particular. Es cierto que no obra en el expediente el citado Acuerdo, sin embargo no resulta necesario, dado que la ilegalidad de la sanción parte de la vulneración a la citada norma legal. Sobre la sanción por no contestar el oficio DIR -720 advirtió que ella no fue cuestionada en la demanda. APELACIÓN La demandada expone como fundamentos de la apelación los siguientes: Se debe establecer si la Superintendencia Bancaria, mediante Circular, puede determinar que la base gravable de las compañías de seguros no sea el total de los ingresos obtenidos en cada jurisdicción por las primas emitidas, al permitir que mediante un “coeficiente de distribución”, se deduzcan de la base gravable, a manera de prorrateo, las primas cedidas. La Ley 14 de 1983, en su artículo 41 dispone que son sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio, entre otros las compañías de seguros, y en su artículo 42 señala que corresponde a los Concejos Municipales establecer la base para la cuantificación del impuesto. Como la ley no establece una forma especial de cuantificar las “primas retenidas”, su valor debe corresponder a las operaciones que por dicho concepto se realicen en la jurisdicción del municipio de Medellín, de acuerdo con los artículos 32 y 46 ib.; 195 y 211 del Decreto 1333 de 1986; 1 y 24 del Acuerdo 61 de 1989.

Según el artículo 1 del Decreto 3070 de 1983, los contribuyentes deben registrar su actividad en cada municipio y deben llevar registros contables que permitan la determinación de los ingresos obtenidos por las operaciones realizadas, lo cual armoniza con las Circulares 32 de 1994 y 100 de 1995, de la Superintendencia Bancaria, sobre la adopción de sistemas o procedimientos que permitan determinar las operaciones que se efectúan en las distintas sucursales. También es pertinente lo dispuesto en el artículo 24 del Decreto 2649 de 1993, sobre los estados financieros. Se deduce que el sistema contable utilizado por la demandante debe suministrar la información sobre el monto de las primas emitidas, aceptadas y cedidas en Medellín, para poder determinar el valor de las primas retenidas sometidas al impuesto de industria y comercio, y como no se procedió así, la Secretaría de Rentas “dedujo el valor de las primas cedidas que fue reportado en los cuadros resumen de producción”. La entidad territorial ejerció su actividad investigativa, y fue así como expidió el Requerimiento Especial REQ-454 de 24 de abril de 1998, en el cual se le informó a la actora que una vez analizados los libros auxiliares se concluyó que se presenta un saldo por “primas emitidas” de $22.874.357.988 y que no se observa cuenta por concepto de “primas cedidas”, las cuales son necesarias para determinar la base gravable del impuesto y por ello se propuso modificar la liquidación privada. La actuación de la administración se ciñó en todo a las disposiciones legales

vigentes, dado que por medio de la Resolución 919 de 20 de agosto de 1998, se practicó la liquidación de revisión, especificando las pruebas y los recursos que procedían. Las Circulares que expide la Superintendencia Bancaria y deben tener en cuenta las aseguradoras, para cualificar la base gravable en los municipios, son simplemente informativas, según jurisprudencia del Consejo de Estado2. Por ello no se acepta la aplicación del coeficiente de distribución de primas establecido por dicha entidad. Para el Municipio de Medellín la base gravable se determina así: al valor de las primas brutas emitidas en el municipio, se le restan las primas brutas cedidas o reaseguros, en el mismo municipio, debidamente contabilizadas en los auxiliares de la sucursal. La División de Rentas del Municipio elevó consulta a la Superintendencia Bancaria con oficio DUIR-463 de 4 de junio de 1999, para indagar sobre el sustento de las instrucciones que esa entidad imparte para el cálculo de la base gravable en el impuesto de industria y comercio. 2 Sentencias de 3 de mayo de 2002, Exp. 12900 C.P. Ligia López Díaz, de 15 de febrero de 2002 Exp. 12494 y 7 de septiembre de 2001, Exp. 12195 M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, entre otras. De acuerdo con la respuesta dada el 16 de julio de 1999 a la anterior consulta, en la actualidad las entidades vigiladas poseen sistemas técnicos que permiten obtener la información pertinente por lo que se estudia la posibilidad de modificar la Circular 003 de 1999, “en el sentido de no aplicar el CDP, lo cual implicará

informar la base gravable sobre la totalidad de las primas retenidas por cada uno de los municipios”. Es así como se expidió la Circular 075 de 23 de diciembre de 1999, según la cual las compañías no aplican el Coeficiente de Distribución de Primas, sino que simplemente reportan el valor de las primas retenidas, las que demuestran contablemente por los Centros de Costos. El artículo 66 de la Ley 383 de 1997 no incluyó el régimen sancionatorio como tal, es decir, la tipificación de las conductas sancionables y su cuantificación, lo que ordenó es que se aplique el procedimiento establecido en el Estatuto Tributario Nacional para imponer la sanción. Por ello, los municipios pueden regular y aplicar sanciones a los sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio, por incumplimiento a sus obligaciones tributarias, como es la sanción por no dar respuesta al requerimiento especial, la cual se impuso con fundamento en el artículo 89 del Acuerdo 50 de 1997. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandante describe el proceso técnico a través del cual la Superintendencia Bancaria determina el Coeficiente de Distribución de Primas. Advierte que por las características de la actividad aseguradora, donde opera la ley de la probabilidades, no es posible lo pretendido por el Municipio de Medellín en el sentido de limitar las operaciones de la compañía a ese municipio, pero que en todo caso lleva los registros contables que permiten la determinación de los ingresos obtenidos por las operaciones realizadas en la respectiva jurisdicción. La demandada no alegó de conclusión.

MINISTERIO PÚBLICO Solicita se revoque la sentencia apelada, a fin de anular en su integridad la actuación demandada, por las siguientes razones: De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley 14 de 1983, en concordancia con el artículo 207 del Decreto 1333 de 1986, y lo señalado por la jurisprudencia,3 la base gravable del impuesto para las compañías de seguros, sólo puede estar conformada por los “ingresos operacionales anuales”, y por el rubro correspondiente a las “primas retenidas”. De lo expresado en la liquidación de revisión y en la resolución que decidió el recurso de apelación, se evidencia la ilegalidad de la actuación, en cuanto desconoció que el único rubro previsto en la ley, como base gravable del impuesto de industria y comercio, es el de ingresos por “primas retenidas”, proceder que la administración no podía justificar en el hecho de que la información suministrada por la actora sólo daba cuenta del monto de las primas emitidas, pues para la correcta determinación del tributo, contaba con claras facultades de fiscalización. Como la actuación acusada no puede mantenerse, en razón a la ilegalidad de la base gravable establecida, tampoco puede permanecer la sanción impuesta por no contestar el oficio DIR 720, por lo que debe modificarse el fallo apelado. CONSIDERACIONES DE LA SALA Según el recurso de apelación interpuesto por la demandada, corresponde establecer si es viable la estimación de la base gravable del impuesto de industria y comercio correspondiente al año gravable 1996, base 1995, en los

términos propuestos en los actos demandados, así como la legalidad de la sanción impuesta a la Aseguradora Colseguros S.A., por no dar respuesta al requerimiento especial. Base Gravable En relación con el impuesto de industria y comercio, el artículo 42 de la Ley 14 de 1983., subrogado por el 207 del Decreto 1333 de 1986, dispone: 3 Sentencia de 4 de julio de 1997, Exp. 8091 M.P. Consuelo Sarria Olcos “La base impositiva para la cuantificación del impuesto regulado en la presente ley se establecerá por los Concejos Municipales o por el Concejo del Distrito Especial de Bogotá, de la siguiente manera: (...) 4) Para compañías de Seguros de Vida, Seguros Generales y Compañías Reaseguradoras, los ingresos operacionales anuales representados en el monto de las primas retenidas. El artículo 47 de la citada ley (art.212 Dto.1333/86) señala que la Superintendencia Bancaria informará a cada municipio y al Distrito Especial de Bogotá , dentro de los cuatro (4) primeros meses de cada mes, el monto de la base descrita en el artículo 42 de la misma ley, para efectos del recaudo del impuesto. La información relativa a la determinación del monto de la base gravable por parte de la Superintendencia Bancaria, para efectos del Impuesto de Industria y Comercio, no constituye una intromisión ilegítima en asuntos de competencia de los Concejos Municipales. Por ello, ha dicho la Sala en reiteradas oportunidades, que las certificaciones que en tal sentido emite dicha entidad de control, no

tienen el carácter de obligatorias para los municipios, sino simplemente de informativas y con la única finalidad de facilitar el correcto recaudo del tributo4”. También ha indicado esta Corporación que “la función de la Superintendencia Bancaria consagrada en el artículo 212 del Decreto 1333 de 1986 (norma con fuerza de ley, posterior a la Ley 14 de 1983) se debe limitar a informar a cada municipio y al Distrito Especial de Bogotá "...el monto de la base descrita en el artículo 207 de este decreto, para efectos de su recaudo", sin que ello implique la determinación de las bases gravables que es función que le correspondía a los Concejos Municipales en competencia hoy claramente señalada en el artículo 338 de la Constitución5. Corresponde entonces a los Concejos Municipales la definición de la base impositiva del impuesto de industria y comercio aplicable a las compañías aseguradoras, en los mismos términos precisados por la ley, tal como 4 Sentencias de septiembre 7 de 2001 Exp. 12193 M.P. María Inés Ortiz, Septiembre 21 de 2001 Exp. 12194 M.P. Germán Ayala Mantilla, Septiembre 7 de 2001 Exp. 12195 M.P. Juan Ángel Palacio y Mayo 3 de 2002 Exp. 12900 M.P. Ligia López Díaz. 5 Sentencia de 23 de septiembre de 1993, Exp. 4919 M.P. Jaime Abella Zárate. seguramente se hizo al expedir el Acuerdo 061 de 1989, de cuya existencia dan cuenta los actos acusados. La demandada admite en el recurso de apelación el carácter simplemente

informativo de la certificación expedida por la Superintendencia Bancaria y su no obligatoriedad para determinar la base gravable del impuesto por parte del municipio. Sin embargo sostiene que ante la falta de definición del procedimiento para cuantificar las “primas retenidas”, tanto en la ley como en el citado Acuerdo Municipal, el municipio determina la base gravable, deduciendo de las “primas brutas emitidas en la ciudad de Medellín”, las “primas brutas cedidas o reaseguros en la misma ciudad”. Agrega, que en consideración a que en los libros auxiliares enviados por la actora, sólo constan las primas emitidas, por $22.874.357.988, y la administración no acepta el “Coeficiente de Distribución de Primas” remitido por la Superintendencia Bancaria, se tomó dicha suma como base gravable. En tal sentido se modifica la liquidación privada, en la cual se informó una base gravable de $4.721.788.567, que corresponde a “primas retenidas”, tal como consta en los actos acusados. Para la Sala la actuación de la administración municipal resulta manifiestamente contraria a derecho, dado que ella implica que la autoridad fiscal se abroga la facultad de modificar la base gravable, definida por el legislador como “los ingresos operacionales anuales representados en el monto de las primas retenidas”, y toma como base impositiva “las primas brutas emitidas”, so pretexto de la ausencia de información contable acerca de las “primas retenidas”, y olvida que para la correcta determinación del impuesto cuenta con amplias facultades de fiscalización, en ejercicio de las cuales debió demostrar que lo reportado por la demandante en su declaración privada, con base en la certificación de la

Superintendencia Bancaria, no correspondía a la realidad. Sin embargo, en tal sentido la administración no adelantó investigación ni aportó prueba alguna. Sobre el tema resulta pertinente reiterar lo precisado en anterior oportunidad por la Sala, en el sentido de señalar que el concepto propuesto por el legislador para efectos de la cuantificación de la base gravable del impuesto de industria y comercio, al sector financiero, del que hacen parte las compañías aseguradoras, fueron los "ingresos operacionales", los que se definen como “los generados por los servicios prestados a personas naturales o jurídicas”, por ser éstos los que mejor reflejan la capacidad tributaria de esas instituciones y permiten una definición adecuada de las distintas fuentes de ingresos y no los ingresos brutos 6. En conclusión, es ilegal la actuación administrativa demandada, en cuanto desconoce el concepto previsto en la ley como base gravable del impuesto de industria y comercio, por lo que procede en este punto la confirmación de la sentencia apelada. Sanción En cuanto a la sanción por no dar respuesta al requerimiento especial, que según los actos acusados fue impuesta con fundamento en el artículo 89 del Acuerdo 50 de 1997, el cual fue expedido en cumplimiento del artículo 66 de la Ley 383 de 1997, la Sala observa: El artículo 66 de la citada ley dispuso: “Administración y control: Los municipios y distritos para efectos de las declaraciones tributarias y los procesos de fiscalización, liquidación oficial, imposición de sanciones, discusión, y cobro relacionados con los impuestos administrados por ellos aplicarán los procedimientos

establecidos en el Estatuto Tributario para los impuestos del orden nacional”. Del texto de la norma se infiere que lo dispuesto por el legislador es la “aplicación” de los procedimientos ya establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, que obviamente sean compatibles con la naturaleza de los impuestos municipales y distritales, sin modificarlos, pues la finalidad de que se persigue con la norma es la unificación a nivel nacional del régimen procedimental. Implica que corresponde a los Concejos Municipales la expedición de las reglamentaciones pertinentes, en relación con los tributos locales, bajo las limitaciones prevista en el artículo 313[4] de la Constitución, es decir dentro del marco legal preexistente. Es así como lo precisó la Corte Constitucional al pronunciarse sobre la exequibilidad del citado precepto legal: 6 Sentencia de 4 de julio de 1997, Exp. 8091 M.P. Consuelo Sarria Olcos. “...en aras de darle seguridad, transparencia y efectividad al recaudo, administración y manejo de los impuestos y contribuciones, compete al legislador fijar un régimen procedimental único, aplicable tanto a nivel nacional, como a tributos del orden local. Por ende, de conformidad con el ordenamiento superior, en caso de oposición o contradicción entre normas procedimentales fijadas por los antes territoriales, con aquellas dispuestas por el legislador, prevalecen estas últimas, por lo que en consecuencia, los órganos competentes de las entidades territoriales deberán ajustar y modificar su normatividad para hacerla concordante con la señalada por la ley7”. El hecho de no dar respuesta al requerimiento especial -acto previo a la

expedición de la liquidación de revisión-, no está tipificado en el Estatuto Tributario Nacional, como conducta sancionable. Luego si el artícu