CE-SECCION CUARTA-05001-23-31-000-1999-00373-01(14598)-2005

SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO-La decisión sobre su reconocimiento no procede al no haberse planteado en la demanda / BASE GRAVABLE DEL ICA PARA CORPORACIONES DE AHORRO Y VIVIENDA-La controversia giraba en torno a la parte exenta por corrección monetaria / RECURSO DE APELACIÓN-No puede ser complemento de la demanda para solicitar pretensiones no incluidas en ésta / DEMANDA-Constituye el marco de decisión del juez / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-Medellín Como se observa, en parte alguna de las peticiones de la demanda se alude a la ocurrencia del silencio administrativo positivo, y tampoco se indican como violados los artículos 77 y 89 del Acuerdo 61 de 1989, que tratan en su orden, de las formas de notificación de las actuaciones administrativas y del término previsto para la resolución de los recursos gubernativos. Al respecto es necesario recordar que en el libelo deben indicarse las disposiciones presuntamente vulneradas y sobre ellas efectuarse un análisis jurídico frente a los supuestos fácticos del proceso, para que se entienda cumplida la exigencia prevista en el numeral 4 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, en el sentido de que se indiquen las normas vulneradas y se explique el concepto de su violación. En las circunstancias anotadas, se considera que la petición acerca de la ocurrencia del silencio administrativo positivo, no puede ser analizada en esta oportunidad, toda vez que no fue formulada en la demanda y sólo ahora, con motivo del recurso de apelación ha sido objeto de planteamiento

por la actora; pues de no ser así, al recurso de apelación se le estaría atribuyendo carácter de complementación de la demanda, hipótesis inaceptable, por cuanto riñe con los elementales principios y reglas que informan el proceso judicial. No es procedente entonces un pronunciamiento de fondo sobre el tema del silencio administrativo positivo, puesto que éste no fue planteado en la demanda, la cual constituye el marco de la decisión del juez, quien no puede resolver sobre aspectos que no le han sido planteados oportunamente, esto es, en la demanda o su adición, tal como se infiere de la disposición prevista en el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo, en armonía con el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA

Bogotá D.C., mayo doce (12) de dos mil cinco (2005).

Radicación: 05001-23-31-000-199900373-01-14598

ACTOR: CORPORACIÓN DE AHORRO Y VIVIENDA COLMENA

C/.MUNICIPIO DE MEDELLÍN

IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO

FALLO

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Expediente: 14598 ACTOR: CORPORACIÓN DE AHORRO Y VIVIENDA COLMENA C/.MUNICIPIO DE MEDELLÍN IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-FALLO Se decide el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia de 22 de octubre de 2003 del Tribunal Administrativo de Antioquia, desestimatoria de

las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada contra los actos de liquidación del impuesto de industria y comercio avisos y tableros, por el año gravable 1996. ANTECEDENTES El 29 de abril de 1996 la CORPORACION SOCIAL DE AHORRO Y VIVIENDA COLMENA, presentó declaración del impuesto de industria y comercio avisos y tableros, correspondiente al período gravable 1996, por su actividad desarrollada en la Calle 52 N° 47-48 Local 112 de la ciudad de Medellín. El 10 de diciembre de 1997 la División de Rentas Municipales, Secretaría de Hacienda del Municipio de Medellín, expidió el Requerimiento Especial 2005, donde propuso modificar la precitada declaración, en el sentido de rechazar $6.605.788.552 como parte exenta de los ingresos operacionales representados en corrección monetaria, por considerar que no existe norma municipal que la reconozca, ni está prevista la forma de cuantificarla; así mismo sancionar por inexactitud en $4.954.341. Previa evaluación de la respuesta al requerimiento especial profirió liquidación de revisión 581 de 21 de mayo de 1998, con la cual modificó la liquidación privada, en el mismo sentido propuesto en el requerimiento. Los recursos de reposición y subsidiario de apelación, fueron resueltos con las Resoluciones REC 794 de 3 de septiembre de 1998 y SH17-344 de 1 de octubre del mismo año, respectivamente, donde se confirmó el acto recurrido. DEMANDA Ante el Tribunal Administrativo de Antioquia la actora solicitó la nulidad de la liquidación de revisión y de las resoluciones que decidieron los recursos, y que

como consecuencia de ello se declare la firmeza de la liquidación privada, pretensión que fundamentó en los siguientes cargos: 3

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1. Parte exenta de la corrección monetaria: Las normas que determinan la base gravable del ICA, excluyendo la parte exenta de la corrección monetaria, son los artículos 42 de la Ley 14 de 1983, 207 del Decreto 1333 de 1986; 20 de Acuerdo 061 de 1989.

Las disposiciones que se relacionan con la información suministrada por la Superintendencia Bancaria, respecto de la base gravable del ICA, menos la parte exenta de la corrección monetaria, son los artículos 14 de la Ley 14 de 1983; 212 del Decreto 1333 de 1986; 25 del Acuerdo 61 de 1989. Las que establecen el cálculo de la corrección monetaria exenta, corresponden a los artículos 31 de la Ley 9 de 1983 y 330 del Estatuto Tributario Nacional. Con base en las citadas normas, se establece que desde la Ley 14 de 1983 se encuentra reglamentada la parte exenta de la corrección monetaria, la que debe ser descontada de la base gravable, en los primeros 8 puntos, como lo dispone la Ley 9 de 1983. Ley en la cual se han soportado las circulares de la Superintendencia Bancaria sobre el tema, que hasta la fecha no han sido anuladas y por tanto son de obligatorio cumplimiento para las entidades vigiladas.

Para las Corporaciones de Ahorro y Vivienda, la totalidad de la corrección monetaria es gravable en el impuesto de renta, porque la Ley 9 de 1983 fue derogada para los efectos que ella produjera sobre ese impuesto; pero continua vigente en el impuesto de industria y comercio, regulado por la Ley 14 de 1983, ley que no ha sido modificada y que reproduce el Acuerdo 61 de 1989, por lo cual se conserva como parte exenta de la corrección monetaria, los primeros 8 puntos consagrados en la Ley 9.

2. Valor probatorio de la certificación expedida por la Superintendencia Bancaria: De acuerdo con lo previsto en los artículos 177 y 251, 252, 262 y 264 del Código de Procedimiento Civil, no puede desconocerse la presunción de encontrarse ajustado al ordenamiento jurídico, el certificado donde la Superintendencia Bancaria informa sobre las bases gravables del impuesto de industria y comercio, incluyendo la parte exenta de la corrección monetaria, por tratarse de un documento público que goza de pleno valor probatorio y erga omnes, mientras no se demuestre lo contrario.

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3. Sanción por inexactitud: De conformidad con lo previsto en el artículo 67 del Acuerdo 061 de 1989, la sanción por inexactitud es improcedente, por configurarse una diferencia de criterios respecto de la parte exenta de la corrección monetaria declarada.

OPOSICIÓN

El Municipio de Medellín al contestar la demanda advirtió que si bien la Ley 14 de 1983 se refirió a las operaciones realizadas por las corporaciones de ahorro y vivienda, y específicamente la parte exenta de la corrección monetaria, dejó un vacío normativo al guardar silencio respecto a qué comprendía la “parte exenta”, y tampoco existe Acuerdo expedido por el Concejo del Municipio de Medellín, que hubiera decretado la exención y el monto correspondiente a la misma. Agregó que no se desconoce la autenticidad de la certificación de la Superintendencia Bancaria, sino su fuerza obligatoria frente a la autonomía del municipio, para el manejo de sus tributos. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda, previas las siguientes consideraciones: El Acuerdo 61 de 1989 corresponde a las disposiciones dictadas por el Concejo Municipal de Medellín, relacionadas con el impuesto de industria y comercio, el cual se produce en uso de las atribuciones conferidas por el Decreto 1333 de 1986. En los artículos 12, 13 y 14 del citado acuerdo se determina cuál es la base gravable del impuesto de industria y comercio en el sector financiero, así como las obligaciones y derechos de los contribuyentes, los procedimientos para la liquidación privada del impuesto y las atribuciones de la Dirección General de Impuestos del Municipio. En este sentido se reconoce la legalidad de la actuación administrativa. 5

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De acuerdo con los fundamentos expuestos en la Liquidación de Revisión 581 de 21 de mayo de 1998, en lo que atañe a la corrección monetaria, la administración no acepta la tesis de la demandante, ya que “las operaciones realizadas bajo el sistema UPAC generan un ingreso denominado corrección monetaria, el cual recibe en efecto y por tanto deja de ser una simple reexpresión de la moneada para convertirse en un ingreso operacional, siendo estos los que participan en la cuantificación de la base gravable...”. El artículo 42 de la Ley 14 de 1983 dispone que la base impositiva para la cuantificación del impuesto se establecerá por los concejos municipales, y relaciona los rubros que representan ingresos operacionales para los bancos, entre ellos los intereses y los rendimientos de inversiones de la sección de ahorros (literales c y d), a los cuales se refirió el Consejo de Estado en sentencia de 4 de julio de 1997, Exp. 8091 M.P. Consuelo Sarria Olcos. La demandada por entonces manejaba cuentas exclusivamente de ahorros, cuyos rendimientos e ingresos operacionales debían ser parte de la base de cuantificación del impuesto de industria y comercio, como lo argumenta el Municipio en la liquidación de revisión. En las resoluciones que resolvieron los recursos de reposición y apelación, se recava nuevamente sobre este aspecto, y naturalmente, las consideraciones jurídicas son las mismas esbozadas en la liquidación de revisión, que se consideran ajustadas a la normatividad. APELACIÓN La demandante al sustentar el recurso de apelación manifiesta su inconformidad

con la sentencia de primera instancia, en los siguientes términos: En el Capítulo 5° “disposiciones violadas”, se citan los artículos 77 y 89 del Acuerdo 61 de 1989, al no haberse notificado el acto administrativo que decidió el recurso de apelación, dentro del término de un año que tenía la Administración para decidir los recursos de reposición y apelación. 6

Expediente: 14598 ACTOR: CORPORACIÓN DE AHORRO Y VIVIENDA COLMENA C/.MUNICIPIO DE MEDELLÍN IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-FALLO En el capítulo 6° “peticiones” de la demanda, se solicita: -Se declare la ocurrencia del silencio administrativo positivo, con relación al impuesto de industria, comercio y avisos, por el año gravable 1993 vigencia 1994.

(sic) - Como consecuencia de la declaratoria del silencio administrativo positivo, se confirme la liquidación privada. La sentencia impugnada en parte alguna hace referencia a los puntos mencionados, sino que centra su estudio en las disposiciones que establecen la base impositiva para las entidades financieras, y el análisis de lo relacionado con la corrección monetaria exenta, asuntos que no son objeto de discusión en la demanda. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandante manifiesta ratificarse en los argumentos relacionados con el Capítulo de disposiciones violadas y conceptos de la violación, así: La violación está relacionada con el término que disponía la administración para decidir los recursos, esto es un año contado a partir de la fecha de interposición, según lo dispone el artículo 89 del Acuerdo Municipal 61 de 1989, modificado por

el artículo 20 del Acuerdo 57 de 1990. Teniendo en cuenta que el recurso se interpuso el 18 de noviembre de 1996, la administración tenía plazo para pronunciarse hasta el 18 de noviembre de 1997, no obstante, para notificar la resolución que agotó vía gubernativa, el edicto se fijó el 31 de diciembre de 1997 y se desfijó el 23 de enero de 1998, por lo que resulta extemporánea y da lugar a la ocurrencia del silencio administrativo positivo. La demandada no alegó de conclusión. El Ministerio Público no rindió concepto. 7

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IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-FALLO CONSIDERACIONES Solicita le demandante en el recurso de apelación interpuesto que se revoque la sentencia del Tribunal y en su lugar se decida sobre la petición de declaratoria de la ocurrencia del silencio administrativo positivo sobre la cual no se pronunció el a quo, la cual afirma, se encuentra contenida en el Capítulo 6° “PETICIONES”, de la demanda, teniendo en cuenta que en el Capítulo 5° “DISPOSICIONES VIOLADAS” se citan los artículos 77 y 89 del Acuerdo 61 de 1989. Precisa que los recursos de reposición y apelación propuestos contra la liquidación de revisión, no fueron decididos dentro del término de un año, contado a partir de la fecha de su interposición, como lo dispone el artículo 89 del

Acuerdo 61 de 1989, modificado por el artículo 20 del Acuerdo 57 de 1990. Además, sostiene la recurrente, que el aspecto relacionado con la corrección monetaria exenta, para las entidades financieras, no es objeto de discusión en la demanda. Verificado el escrito demandatario, la Sala observa que la petición referida al silencio administrativo positivo, formulada en la apelación, no hace parte del petitum de la demanda y tampoco contiene ésta normas ni concepto de violación alguno de los que pueda inferirse tal pretensión, como causal de nulidad de los actos acusados. Es así como se expresan las “peticiones” en la demanda:

“6. PETICIONES

PIDO AL HONORABLE TRIBUNAL SU PRONUNCIAMIENTO SOBRE LOS PUNTOS TRATADOS, QUE SE CONCRETAN: 6.1. En la anulación de la liquidación de revisión Resolución N° 581, practicada por la División de Rentas Municipales de la Secretaría de Hacienda de Medellín, la cual modificó la declaración privada del impuesto de industria y comercio por el año gravable 1995 vigencia 1996 presentada por la CORPORACIÓN SOCIAL DE AHORRO Y VIVIENDA COLMENA; así como los actos administrativos que la confirmaron los cuales son: La Resolución REC 794 del 3 de septiembre de 1998, dictada por la División de Rentas Municipales de la Secretaría de Hacienda y la Resolución SH17-344 del 1 de octubre de 1998 de la Secretaría de Hacienda Municipal de Medellín. 8

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IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-FALLO 6.2. En el restablecimiento del derecho lesionado con los mencionados actos administrativos. 6.3 En la solicitud al Honorable Tribunal para que confirme la liquidación privada, presentada por la CORPORACIÓN SOCIAL DE AHORRO Y VIVIENDA COLMENA.” En cuanto hace a las disposiciones violadas dice la demanda: “5. DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN:- 5.1. VIOLACIÓN MANIFIESTA DE LOS ARTÍCULOS 42 Y 47 DE LA LEY 14 DE 1983, 207 Y 212 DEL D.E. 1333 DE 1986 Y 20 Y 25 DEL ACUERDO 061 DE 1989, A. 31 DE LA LEY 9 83 Y 330 DEL ESTATUTO TRIBUTARIO NACIONAL... 5.2. MANIFIESTA VIOLACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 177, 251, 252, 262 Y 264 DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL.. 5.3. VIOLACIÓN MANIFIESTA DEL ARTÍCULO 67 DEL ACUERDO 061 DE 1989.” (subraya la Sala) Como se observa, en parte alguna de las peticiones de la demanda se alude a la ocurrencia del silencio administrativo positivo, y tampoco se indican como violados los artículos 77 y 89 del Acuerdo 61 de 1989, que tratan en su orden, de las formas de notificación de las actuaciones administrativas y del término previsto para la resolución de los recursos gubernativos. Al respecto es necesario recordar que en el libelo deben indicarse las disposiciones presuntamente vulneradas y sobre ellas efectuarse un análisis jurídico frente a los

supuestos fácticos del proceso, para que se entienda cumplida la exigencia prevista en el numeral 4 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, en el sentido de que se indiquen las normas vulneradas y se explique el concepto de su violación. De otra parte, es evidente que la apelante desconoce totalmente la realidad del proceso, cuando afirma que la parte exenta de la corrección monetaria, no es el tema objeto de controversia en la demanda, ya que por el contrario, es precisamente sobre ese tema que se desarrolla el concepto de violación de las normas que se indican en la demanda como violadas el cual se concreta en tres cargos a saber: el desconocimiento de la parte exenta de la corrección monetaria; el valor probatorio que debe reconocerse a la certificación expedida por la 9

Expediente: 14598 ACTOR: CORPORACIÓN DE AHORRO Y VIVIENDA COLMENA C/.MUNICIPIO DE MEDELLÍN IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-FALLO Superintendencia Bancaria, acerca de la forma como se establece la parte exenta de corrección monetaria y la improcedencia de la sanción por inexactitud.

En las circunstancias anotadas, se considera que la petición acerca de la ocurrencia del silencio administrativo positivo, no puede ser analizada en esta oportunidad, toda vez que no fue formulada en la demanda y sólo ahora, con motivo del recurso de apelación ha sido objeto de planteamiento por la actora; pues de no ser así, al recurso de apelación se le estaría atribuyendo carácter de complementación de la demanda, hipótesis inaceptable, por cuanto riñe con los elementales principios y reglas que informan el proceso judicial.

No es procedente entonces un pronunciamiento de fondo sobre el tema del silencio administrativo positivo, puesto que éste no fue planteado en la demanda, la cual constituye el marco de la decisión del juez, quien no puede resolver sobre aspectos que no le han sido planteados oportunamente, esto es, en la demanda o su adición, tal como se infiere de la disposición prevista en el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo, en armonía con el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil. Bajo las precedentes consideraciones la Sala se abstiene de decidir acerca de la petición de declaratoria del silencio administrativo positivo, formulada con ocasión del recurso de apelación, y ante la ausencia de argumentos que controviertan la decisión del Tribunal, procede la confirmación de la sentencia apelada. Por último advierte la Sala que el Consejero doctor Juan Ángel Palacio Hincapié, se encuentra impedido para conocer del presente negocio, de conformidad con lo previsto en el numeral 2 del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, por lo que al encontrarse procedente el impedimento, se declara separado del conocimiento del presente proceso. Sin embargo, y por cuanto existe quórum deliberatorio y decisorio para fallar, no se procederá a nombrar conjuez que lo reemplace, y en consecuencia, la sentencia habrá de ser proferida por los restantes Consejeros de la Sección. 10

Expediente: 14598 ACTOR: CORPORACIÓN DE AHORRO Y VIVIENDA COLMENA C/.MUNICIPIO DE MEDELLÍN IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO-FALLO En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. F A L L A CONFÍRMASE la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

LIGIA LÓPEZ DÍAZ MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA

HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

SECRETARIO

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Expediente: 14598

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IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO FALLO - Se rechazó la parte exenta de la corrección monetaria, que fue deducida por el actor, de los ingresos base de liquidación del ICA declarados, porque para la administración, no existe norma donde se indique en qué proporción se reconoce la exención y cuál es el procedimiento. Se sancionó por inexactitud. - En la demanda se pidió reconocer la parte exenta, con base en las certificaciones de la Superbancaria, donde se indica que son los primeros 8 puntos, y se señala el procedimiento a seguir por las entidades financieras. Solicitó levantar la sanción por inexactitud, por diferencia de criterios. - El Tribunal negó las pretensiones de la demanda, bajo similares argumentos a

los expuestos por la administración. - En esta instancia se confirma la sentencia apelada, pero por causas distintas. Ocurre que la apelante afirma que en la demanda pidió se declarara el silencio administrativo positivo, porque los recursos de reposición y apelación propuestos contra la liquidación de revisión, se decidieron por fuera del término del año que tenía la administración. (art. 89 Acdo. 81/89). Además afirma que la parte exenta de la corrección monetaria no es objeto de discusión en la demanda. Se concluye que tal pretensión no se formuló en la demanda, y por ello no se indicaron normas violadas sobre el tema, por lo que no puede haber un pronunciamiento al respecto, en esta instancia.

Magistrado Tribunal: María Patricia Ariza

Apoderados: Martha Teresa Briceño de Valencia

Adelaida Salazar Noreña EWG