CE-SECCION CUARTA-05001-23-31-000-2000-01276-01(15605)-2007

UTILIDAD PUBLICA - Motivos / BIEN DE USO PUBLICO - Modalidades / AREAS PARA CIRCULACION VEHICULAR O PEATONAL - Son motivos de utilidad pública al satisfacer necesidades urbanas / CONTRIBUCION DE VALORIZACION - Para exonerarse debe demostrarse que son para el uso público / BIENES DE USO PUBLICO - No pueden ser gravados con la contribución de valorización Según la Ley 388 [58] de 1997, son motivos de utilidad pública y por tanto, para efectos de decretar su expropiación y de declarar de utilidad pública o interés social la adquisición de inmuebles destinados a la ejecución de programas y proyectos de infraestructura vial y de sistemas de transporte masivo. De acuerdo con estas disposiciones un bien es de uso público por su naturaleza, por su uso o por su afectación. Dentro de esta categoría se encuentran las áreas requeridas para la circulación vehicular o peatonal, razón por la cual, la adquisición de inmuebles con el fin de ejecutar proyectos de infraestructura vial y sistemas de transporte masivo, es motivo de utilidad pública porque se dirigen a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas. En el caso sub júdice, no se discute que el demandante no tuviera bienes destinados al uso público, o que hubieran sido adquiridos para hacer parte del sistema del Tren Metropolitano, lo que se cuestiona es que no se probó cuáles de los bienes de la demandante que fueron gravados con la contribución de valorización fueron afectados al uso público. En consecuencia, el demandante debía demostrar de manera concreta la afectación o destinación al uso público de cada uno de los predios respecto de los cuales adujo

esa característica y que fueron gravados con la contribución de valorización, sin embargo, sólo allegó fotocopias de las escrituras de compraventa de algunos de los inmuebles y de los actos administrativos de afectación al uso público, que por tener una fecha muy anterior a la de la contribución de valorización (1999) no es posible determinar la situación jurídica de tales predios para el momento en que se distribuyó el gravamen ni que fueran de uso público, si alguna vez tuvieron esa calidad. Por tal razón, como no está demostrada la calidad de bienes de uso público de los predios que fueron gravados con la contribución de valorización, se confirmará la sentencia apelada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HECTOR J. ROMERO DIAZ

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil siete (2007) Radicación número: 05001-23-31-000-2000-01276-01(15605)

Actor: METRO MEDELLIN LTDA.

Demandado: INSTITUTO MUNICIPAL DE PROYECTOS ESPECIALES - IMPES

DE BELLO – FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 10 de diciembre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que negó las súplicas de la demanda, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos por los cuales El Instituto Municipal de Proyectos Especiales – IMPES DE BELLOimpuso al actor contribución de valorización por la obra 2000.

ANTECEDENTES

Por Resolución 003 de 5 de marzo de 1994, el municipio de Bello ordenó y decretó el cobro de la contribución de valorización por la obra 2000, unos predios de Metro Medellín Ltda. (Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Ltda.). El 28 de octubre de 1997, Metro de Medellín Ltda., presentó ante la Alcaldía de Bello y el gerente de IMPES, solicitud de revocatoria directa de los actos administrativos mediante los cuales se cobra la contribución de valorización por las obras 806,615 y 2000. Por comunicaciones de 28 de diciembre de 1998 y 20 de abril de 1999, el Municipio de Bello e IMPES, respectivamente, insistieron en el pago de la valorización. El actor reiteró en escritos del 18 de enero y 22 de abril de 1999, que no está obligado a pagar la contribución. Mediante Resolución 196 de 24 de agosto de 1999 el Director de Valorización del Municipio de Bello, gravó con la contribución de valorización por la obra 2000, según la Resolución 003 de 1994, los predios de la Empresa Metro Medellín Ltda., ubicados en el Municipio de Bello y determinó un gravamen inicial por $55.557.087 y un gravamen adeudado por $89.934.695. El acto fue confirmado en reposición por Resolución 303 de 18 de noviembre de 1999 y en apelación por Resolución 316 de 1 de diciembre de 1999. LA DEMANDA METRO DE MEDELLÍN LTDA., solicitó la nulidad de las Resoluciones 196, 303 y 316 de 1999. A título de restablecimiento del derecho pidió que se declare

que no está obligado a pagar la contribución de valorización por la obra 2000, por los bienes afectados al uso público, ubicados en el municipio de Bello de propiedad y posesión de Metro de Medellín Ltda.; además, que se ordene devolver a la Empresa lo pagado por concepto de contribución de valorización de la obra 2000 por $89.774.762, actualizada. Invocó como normas vulneradas los artículos 63 de la Constitución Política; 674 del Código Civil; 2 de la Ley 86 de 1989; 5, 10 [h,k] de la Ley 9 de 1989; 2 del Acuerdo Metropolitano 010 de 21 de octubre de 1985; Decreto 01 de 1987, Decreto 06 de 1988 y Acuerdo Municipal 063 de 1994, cuyo concepto de violación desarrolló así: Metro Medellín Ltda.(Empresa de Transporte Masivo del Valle de Aburrá Ltda.), se constituyó con el objeto social de planear, construir, operar y administrar el sistema de transporte rápido masivo para el Valle de Aburrá y, en su desarrollo adquirió por enajenación voluntaria o por expropiación, los bienes inmuebles requeridos para la construcción de la obra pública. La adquisición de los inmuebles se hizo conforme a la Ley 9 de 1989 que dispone que los inmuebles urbanos y suburbanos que se destinan a los sistemas de transporte masivo de pasajeros, son de utilidad pública. La contribución de valorización impuesta a los predios ubicados en el municipio de Bello, es ilegal, porque esos predios fueron afectados al uso público, como consta en las Escrituras Públicas 4.057 de 30 de diciembre de 1985 y 2146

de 21 de julio de 1989 en la que se estipuló que los terrenos que vendía y cedía el ICA son para incorporarlos al uso público de conformidad con el Acuerdo 010 de

1985. Igualmente están afectadas al uso público las fajas que a título de posesión están ocupadas por el Metro y anteriormente por el cauce del Río Medellín y de las quebradas el Hato y la Loca.

Por Acuerdo Metropolitano 010 de 21 de octubre de 1985 (artículo 2), la Junta Metropolitana del Valle de Aburrá, decidió afectar al uso público el área destinada a la localización de los patios y talleres del Tren Metropolitano, ubicados en el municipio de Bello. Según el Acuerdo 063 de 1994, los inmuebles sobre los cuales el Instituto Municipal de Proyectos Especiales del Municipio de Bello gravó con la contribución de valorización por la obra 2000, decretada por resolución de 3 de marzo de 1994, son bienes de uso público, por lo cual están exonerados de su pago (artículo 4 del Acuerdo 063 de 1994). Los bienes de uso público no son gravados con la contribución de valorización. Sin embargo, la demandada pretende convertir unos bienes afectados al uso público por acuerdos, decretos y escrituras, en bienes fiscales, sobre los cuales el metro ha pagado lo que corresponde por concepto de contribución de valorización de la obra 2000. El artículo 43 del Acuerdo 32 de 1999 (Estatuto del Sistema de la Contribución de Valorización), los bienes de uso público no son gravables con la contribución de valorización; además, según el artículo 2 ibídem, el gravamen se

cobra a los propietarios y poseedores de aquellos inmuebles que reciban o han de recibir un beneficio económico con la ejecución del proyecto, lo que no se da en los predios de uso público de propiedad de la demandante, porque están fuera del comercio y, además, falta el fundamento económico de la contribución. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El demandado solicitó reconocer ajustada a derecho la actuación administrativa y al efecto expuso: El actor no es claro en invocar las causales por las que pretende obtener la nulidad de los actos. Del artículo 674 del Código Civil, se deduce la naturaleza del bien de uso público, la cual se desprende de la norma constitucional y por ende, no puede sufrir mutuación a través de un acto administrativo o escritura pública. Por tal razón, los bienes de uso público no deben confundirse por efectos de la similitud de términos, con otros vocablos como el sistema de servicio público urbano de la Ley 86 de 1989. Tampoco la Ley 9 de 1989 le asigna a los inmuebles destinados al transporte masivo de pasajeros la calidad de bienes públicos o de uso público, sino que son de utilidad pública o de interés social. Uno de los elementos esenciales de los bienes de uso público es que son inalienables y los inmuebles adquiridos por la Empresa Metro Medellín Ltda. son susceptibles de enajenación, tal como consta en la escritura de constitución. Algunos de los inmuebles de propiedad del Metro de Medellín se afectaron al uso público mediante Acuerdo 10 de 21 de octubre de 1985 proferido por la Junta Metropolitana del Valle de Aburrá y luego se desafectaron por Acuerdo 010

de 21 de agosto de 1998; luego, no es posible confundir los términos de servicio público y uso público. Además, el sistema de servicio público de transporte masivo de pasajeros fuera considerado en su conjunto como bienes públicos por extensión, ninguna empresa de transporte de servicio público sería objeto de gravámenes fiscales o valorización. Los inmuebles de propiedad del Metro de Medellín incrementan su valor por efectos de la obra y al no pagar la contribución se configuraría un enriquecimiento sin causa a favor de la empresa en detrimento del presupuesto del IMPES. No es posible que a través de actos administrativos se pueda afectar o no un inmueble como de uso público, pues, estos bienes lo son por naturaleza; además, no se puede predicar que los bienes destinados a la prestación de un servicio público, incluyendo sus instalaciones se conviertan per se en bienes de uso público. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal negó las súplicas de la demanda por las siguientes razones: El Acuerdo 010 de 21 de octubre de 1985 de la Junta Metropolitana del Valle de Aburrá, por medio del cual se afectan los terrenos para la ubicación de la Línea A del Tren Metropolitano, afectó el uso público de los terrenos destinados a la localización de los patios y talleres del tren metropolitano, sin que pueda definirse que éstos sean bienes de uso público. El artículo 58 de la Ley 388 de 1997 establece que los motivos de utilidad pública se dan en la adquisición de inmuebles para destinarlos a la ejecución de programas y proyectos de infraestructura vial y de sistemas de transporte masivo; sin embargo en el caso no se pretendió la adquisición de inmuebles para la

ejecución de estos programas, sino que se gravaron unos predios de la demandante para la ejecución de la obra 2000. Las escrituras públicas 4057 de 1985 en la que la Empresa Fabricato S.A. transfiere a título de compraventa dos fajas de terreno y la 2146 de 1986 en la que el ICA transfiere a título de venta a favor de la Empresa Metro Medellín Ltda. el derecho de dominio y posesión sobre un lote de terreno ubicado en el municipio de Bello. Y los demás los documentos aportados no demostraron que los bienes gravados eran de uso público. La totalidad de los bienes de la Empresa de Transporte del Valle de Aburrá Ltda., no están circunscritos a una finalidad pública exclusiva y con motivos de interés general. Los bienes de la empresa que se destinan a los sistemas de transporte masivo de pasajeros, incluidas las estaciones terminales e intermedias, son de utilidad pública, pero no todos los bienes de la entidad tienen estas características, pues, algunos los posee, destina y administra conforme lo hace un particular. RECURSO DE APELACIÓN El demandante solicitó que se revoque la sentencia por los motivos que se resumen así: La Empresa tiene bienes que posee, destina y administra como un particular, que son los fiscales, sobre los cuales se debe pagar la contribución de valorización. Sin embargo, lo que se solicita es que se defina que los bienes adquiridos en el municipio de Bello para la construcción de patios y talleres son de uso público según afectación realizada por el Acuerdo Metropolitano 010 de 1985, Decreto 01 de 1987 y Decreto 06 de 1988 del Alcalde Metropolitano. La afectación

al uso público y la destinación asignada se demuestran con los títulos de adquisición de los predios. El fallo confundió la afectación de un bien al uso público, que implica la prohibición de cobrar valorización, según el Estatuto Tributario de Bello, con la declaratoria de utilidad pública o interés social que se utiliza para adelantar la expropiación del inmueble. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El actor insistió en los argumentos del la demanda y del recurso de apelación. El Ministerio Público no emitió concepto y el demandado no intervino en esta etapa procesal. CONSIDERACIONES En los términos de la apelación la Sala precisa si se ajustaron a derecho los actos por los cuales el Instituto Municipal de Proyectos Especiales – IMPES DE BELLO - impuso al actor contribución de valorización por la obra 2000. Para el efecto, analiza si los actos acusados impusieron la contribución de valorización a predios de uso público. El artículo 43 del Acuerdo 032 de 1999 por el cual el Concejo de Bello (Antioquia) estableció el Estatuto de Valorización Municipal, dispuso que los “únicos inmuebles no gravables con la contribución de valorización son los bienes de uso público y aquellos contemplados en la Ley, acuerdos o tratados vigentes”. A su vez, el artículo 674 del Código Civil, define los bienes de uso público como aquellos cuyo dominio pertenece a la República y su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos; y, como bienes fiscales, aquellos bienes de la unión cuyo uso no pertenece

generalmente a los habitantes. Por su parte, el artículo 63 de la Constitución Política consagra que los bienes de uso público son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Sin embargo, aunque los bienes fiscales y los de uso público, pertenezcan al patrimonio del Estado, se diferencian por su utilización o destinación. Si los bienes están destinados al servicio o utilización de todos los habitantes del país, son de uso público, tales como los ríos, los puentes, caminos, calles, etcétera. El artículo 5 de La Ley 9 de 1989 (Ley de Reforma Urbana) definió el espacio público como “el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes. Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y preservación del paisaje y los elementos

naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyan, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo”. Según la Ley 388 [58] de 1997, son motivos de utilidad pública y por tanto, para efectos de decretar su expropiación y de declarar de utilidad pública o interés social la adquisición de inmuebles destinados a la ejecución de programas y proyectos de infraestructura vial y de sistemas de transporte masivo. De acuerdo con estas disposiciones un bien es de uso público por su naturaleza, por su uso o por su afectación. Dentro de esta categoría se encuentran las áreas requeridas para la circulación vehicular o peatonal, razón por la cual, la adquisición de inmuebles con el fin de ejecutar proyectos de infraestructura vial y sistemas de transporte masivo, es motivo de utilidad pública porque se dirigen a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas. En el caso sub júdice, no se discute que el demandante no tuviera bienes destinados al uso público, o que hubieran sido adquiridos para hacer parte del sistema del Tren Metropolitano, lo que se cuestiona es que no se probó cuáles de los bienes de la demandante que fueron gravados con la contribución de valorización fueron afectados al uso público. Mediante Acuerdo 010 de 1985, la Junta Metropolitana del Valle de Aburrá,

afectó al uso público los terrenos destinados a la localización de la línea A del Tren Metropolitano, así como el área destinada a los patios y talleres del Tren Metropolitano (fls.116 y 117 c.ppal.). Sin embargo, no puede establecerse cuáles de los predios de la demandante se encuentran ubicados dentro de las franjas de terreno a que se refiere el Acuerdo, pues no obran los planos que indica la ubicación precisa de éstos y que hacían parte del acto de afectación. De otra parte, si bien en algunas de las escrituras aportadas con la demanda, 2146 de 1986 (fl. 140 a 143 c.ppal.) consta que el predio fue adquirido para incorporarlo al uso público según el Acuerdo 010 de 1985, o la Escritura 2432 de 1985 (fls. 193 a 195 c.ppal.) cuyo predio fue adquirido con destino a la construcción de la línea del Tren Metropolitano, lo cierto es que con anterioridad a la distribución de la contribución de valorización por la obra 2000, la Junta Metropolitana del Valle de Aburrá mediante Acuerdo 010 de 1998, desafectó del uso público unas fajas de terreno ubicadas en Bello y Medellín, entre otras, algunos predios ubicados en el sector de la Estación Niquía y Estación Bello (fl. 387 a 396 c.ppal), cuyas áreas de influencia habían sido afectadas al uso público mediante Decreto 01 de 1987 para el desarrollo del Tren Metropolitano. Los planos que hacen parte de Acuerdo 010 de 1998 y del Decreto 01 de 1987 tampoco fueron allegados al proceso. En consecuencia, el demandante debía demostrar de manera concreta la

afectación o destinación al uso público de cada uno de los predios respecto de los cuales adujo esa característica y que fueron gravados con la contribución de valorización, sin embargo, sólo allegó fotocopias de las escrituras de compraventa de algunos de los inmuebles y de los actos administrativos de afectación al uso público, que por tener una fecha muy anterior a la de la contribución de valorización (1999) no es posible determinar la situación jurídica de tales predios para el momento en que se distribuyó el gravamen ni que fueran de uso público, si alguna vez tuvieron esa calidad. Por tal razón, como no está demostrada la calidad de bienes de uso público de los predios que fueron gravados con la contribución de valorización, se confirmará la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

1. CONFÍRMASE la sentencia de 10 de diciembre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de METRO MEDELLÍN LTDA. contra EL INSTITUTO

MUNICIPAL DE PROYECTOS ESPECIALES – IMPES DE BELLO-.

2. RECONÓCESE personería al abogado Carlos Mauricio Botero Rico, como apoderado del Municipio de Bello.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA

Presidente

LIGIA LÓPEZ DÍAZ HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ