CE-SECCION CUARTA-05001-23-31-000-2001-01798-01(14651)-2006

MOTIVACION DE LAS LIQUIDACIONES OFICIALES - La ausencia de motivación de hechos y de derechos afectan su validez; falta de indicación de bases gravables para determinación del tributo y de las pruebas / ACTO DEFINITIVO TRIBUTARIO - Motivación: bases de cuantificación del tributo y explicación de modificaciones so pena de nulidad / FALTA DE MOTIVACION - Nulidad de la liquidación oficial Las liquidaciones oficiales de impuestos deben ser motivadas al menos sumariamente, según ordena el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 446 del Acuerdo Municipal 061 de 1993, pues de esta forma el particular conoce las razones que tuvo la Administración para tomar una decisión determinada, de suerte que pueda controvertirla a través de los respectivos medios de defensa. Esta Corporación ha considerado en relación con los actos de determinación de las obligaciones tributarias que es necesaria la explicación de las razones que dieron origen a la liquidación oficial, las cuales, si bien pueden ser breves, deben determinar clara y completamente las diferencias resultantes entre los datos declarados y los determinados oficialmente, en acatamiento del debido proceso y del derecho de defensa. La ausencia de motivación afecta la validez de los actos administrativos. Como se observa, la decisión de modificar la liquidación del impuesto de industria y comercio, y la determinación del anticipo para el periodo siguiente no se encuentran motivadas, pues las consideraciones del acto administrativo no son lo suficientemente indicativas de las razones de hecho y de derecho que tuvo en cuenta la Administración. La Sala observa que en la liquidación oficial, la Administración también omitió los anteriores requisitos

exigidos por las normas locales (Acuerdo 61 de 1993 artículo 446), pues no indicó la bases gravables que permitieron cuantificar oficialmente el impuesto de industria y comercio de la sociedad actora, ni hay una explicación, siquiera sumaria de las modificaciones efectuadas. El acto administrativo citó unas normas, sin subsumir en ellas la situación fáctica que pretendía hacer valer, también incurre en vaguedad al señalar que tiene en cuenta unos “índices económicos certificados por las entidades oficiales encargadas para el efecto”, sin que de allí pueda deducirse cuáles índices fueron relevantes para la modificación del impuesto, o qué entidades son las encargadas de certificar tales índices. No son de recibo los argumentos expuestos por la entidad demandada en el sentido que la sociedad conocía el proceso que se adelantaba en su contra, pues contrario a lo que manifiesta, no es suficiente que la Administración haya realizado una visita o solicitado una información contable, si no especificó cuáles de estas pruebas tuvo en cuenta y su relevancia con los hechos que determinaron la decisión de modificar el impuesto declarado. Tampoco puede aceptarse que la motivación se encuentre contenida en las resoluciones que decidieron los recursos por la vía gubernativa, porque la liquidación de revisión es el acto definitivo que legalmente debe contener las bases de cuantificación del tributo y la explicación de las modificaciones que se llevaron a cabo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: LIGIA LOPEZ DIAZ

Bogotá, D.C., Veinticinco (25) de octubre de dos mil seis (2006)

Radicación número: 05001-23-31-000-2001-01798-(14651)

Actor: UNILEVER ANDINA COLOMBIA S.A.

Demandado: MUNICIPIO DE ITAGÜÍ

IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO F A L L O Se decide el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Itagüí contra la Sentencia del 16 de octubre de 2003 del Tribunal Administrativo de Antioquia que declaró la nulidad de los actos que determinaron oficialmente el Impuesto de Industria, Comercio, Avisos y Tableros de la sociedad actora por la vigencia fiscal 1995. ANTECEDENTES La sociedad UNILEVER ANDINA COLOMBIA S.A. presentó su declaración del impuesto de industria comercio avisos y tableros por el año gravable 1994, vigencia fiscal 1995, en el municipio de Itagüí el 26 de abril de 1995. Mediante la Resolución N° 2669 del 11 de octubre de 1995 el municipio liquidó oficialmente el impuesto en la suma de $6’420.420 y un anticipo por $2’622.857. Contra este acto se interpusieron los recursos de reposición y en subsidio el de apelación, los cuales fueron resueltos a través de las Resoluciones 9649 del 18 de diciembre de 1995 y 1745 del 15 de agosto de 1996, confirmando la Resolución 2669 del 11 de octubre de 1995. DEMANDA En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la sociedad UNILEVER ANDINA COLOMBIA S.A. presentó demanda para que se declaren nulas las Resoluciones 2669 del 11 de octubre de 1995, 9649 del 18 de diciembre

de 1995 y 1745 del 15 de agosto de 1996, mediante las cuales se liquidó oficialmente el impuesto de industria, comercio avisos y tableros para la vigencia fiscal 1995. Como restablecimiento del derecho solicitó confirmar la liquidación privada de la sociedad presentada el 26 de abril de 1995. Los cargos se resumen a continuación: La Resolución 2669 del 11 de octubre de 1995 es nula porque carece de motivación. Conforme a los artículos 433 y 435 del Acuerdo 61 de 1993 expedido por el Concejo de Itagüí, la liquidación oficial debe estar fundamentada en la liquidación privada de cada contribuyente y sustentarse en los hechos, datos y elementos de juicio pertinentes. En este caso, la Administración no tuvo en cuenta informes de visita, ni la revisión de libros de contabilidad, tampoco se practicaron pruebas ni se enunciaron juicios o hechos. El acto se fundamentó en ideas vagas y gaseosas que no permiten colegir la inexactitud del contribuyente. Se basa en “los indicios económicos certificados por las entidades oficiales encargadas para el efecto.” Se vulneraron los literales d) y f) del artículo 446 del Acuerdo 61 de 1993 porque la liquidación oficial no contiene las bases de cuantificación del tributo ni la explicación sumaria de las modificaciones efectuadas. La liquidación del impuesto fue realizada con base en unos ingresos presuntos y al resolver el recurso de reposición se cambiaron los argumentos para determinar el impuesto desconociendo los descuentos en ventas. Los artículos 440, 441 y 443 del Acuerdo 061 de 1993 establecen que la Administración debe requerir al contribuyente para que modifique las

declaraciones que tienen indicios de inexactitud. Esta actuación no es facultativa del municipio, pues garantiza los derechos de los particulares. El fisco no agotó este trámite, sino expidió un requerimiento de informaciones que fue respondido por la demandante, lo cual no puede confundirse con la actuación exigida por el Acuerdo municipal. La presunción de ingresos sólo es aplicable previa comprobación de los hechos pertinentes y las decisiones de la división de impuestos deben fundarse en hechos demostrados en el expediente, como se desprende de los artículos 430 y 464 del Acuerdo 61 de 1993, lo cual no ocurrió en este caso. OPOSICIÓN El municipio de Itagüí respondió la demanda presentada señalando que constató que la liquidación privada del contribuyente no está de acuerdo con sus registros contables, por lo que contraría los artículos 475 y 476 del Acuerdo 061 de 1993 que disponen la prevalencia de la contabilidad frente a la declaración y los efectos de la firma del contador público. El contribuyente conocía el procedimiento que se adelantaba en su contra, toda vez que la Administración lo visitó para analizar sus libros de contabilidad sin poder revisarlos, dado que se encontraban en las oficinas de la Empresa en la ciudad de Bogotá. Esta circunstancia obligó a requerir a la sociedad para que enviara la documentación pertinente. De acuerdo con el texto del artículo 441 del Acuerdo 061 de 1993, es optativo para el municipio requerir o no al contribuyente y en este caso, la sociedad pudo ejercer su derecho de defensa, porque interpuso los recursos procedentes. El municipio rechazó que la base gravable se disminuyera con los descuentos por

pronto pago, pues éstos son gastos financieros que no afectan los ingresos. La resolución demandada fue motivada de forma sumaria, como lo exige el artículo 35 del C.C.A., esto es, breve y sucinta, porque el interesado conocía perfectamente los hechos que dieron origen a la expedición del acto. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante Sentencia del 16 de octubre de 2003 declaró la nulidad de los actos demandados y como restablecimiento del derecho declaró en firme la liquidación privada presentada por la demandante para la vigencia fiscal 1995. Consideró que la Resolución 2669 del 11 de octubre de 1995 no determinó en forma concreta la razón por la cual el impuesto de la demandante era mayor y se debía liquidar un anticipo. El procedimiento utilizado pretermitió el requerimiento para corregir consagrado en los artículos 440 a 443 del Acuerdo 061 de 1993 que permite el derecho de defensa de los contribuyentes. Las solicitudes de información no tienen las condiciones del requerimiento. EL RECURSO DE APELACION El municipio demandado impugnó la sentencia de primera instancia argumentando lo siguiente: La liquidación oficial contenida en la Resolución 2669 del 11 de octubre de 1999 contiene de manera precisa los elementos mínimos, que explican las razones de su expedición, incluyendo su objeto, destinatario y normas que la sustentan, claramente identificados. Esta actuación se fundamentó en los hechos que dieron lugar a todo el procedimiento administrativo previo, esto es, la visita oficial y los documentos que le fueron solicitados a la sociedad para determinar su base gravable, de donde se

determinó que debían adicionarse las deducciones sobre descuentos en ventas. ALEGATOS DE CONCLUSION La parte actora reiteró los planteamientos de su demanda, insistiendo en que la Resolución 2669 de 1999 no contiene las razones de la liquidación del impuesto, pues la simple mención en abstracto de la existencia de “indicios económicos” no constituye una motivación breve, como lo pretende el apelante. Se refirió a la apelación señalando que el Municipio confunde sus facultades de fiscalización con la exposición de los motivos que dan lugar a la liquidación tributaria. Si bien la Administración requirió información sobre la contabilidad del contribuyente, ello no supone la motivación del acto, ni permite deducir las conclusiones a las que llegó el Fisco. La parte demandada no se pronunció en esta instancia procesal. EL MINISTERIO PÚBLICO La Procuradora sexta delegada ante ésta Corporación solicitó confirmar la sentencia impugnada por considerar que la liquidación oficial no permite conocer cómo se llegó a las decisiones adoptadas, lo que impide el ejercicio del derecho de defensa. CONSIDERACIONES DE LA SECCIÓN De acuerdo con los términos de la apelación, la Sala decide sobre la legalidad de la actuación administrativa demandada, mediante la cual se modificó el impuesto de industria y comercio de la UNILEVER ANDINA COLOMBIA S.A. de la vigencia fiscal de 1995. Concretamente se debate si debe declararse la nulidad de la actuación demandada por ausencia de motivación. Las liquidaciones oficiales de impuestos deben ser motivadas al menos sumariamente, según ordena el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo

y el artículo 446 del Acuerdo Municipal 061 de 1993, pues de esta forma el particular conoce las razones que tuvo la Administración para tomar una decisión determinada, de suerte que pueda controvertirla a través de los respectivos medios de defensa. Esta Corporación ha considerado en relación con los actos de determinación de las obligaciones tributarias1 que es necesaria la explicación de las razones que dieron origen a la liquidación oficial, las cuales, si bien pueden ser breves, deben determinar clara y completamente las diferencias resultantes entre los datos declarados y los determinados oficialmente, en acatamiento del debido proceso y del derecho de defensa. La ausencia de motivación afecta la validez de los actos administrativos. En el presente caso, el municipio de Itagüí profirió la Resolución 2669 del 11 de octubre de 1995, por medio de la cual fijó a la actora el impuesto de industria, 1 Sentencias del 3 de julio de 1998, exp. 8775, M.P. Germán Ayala Mantilla, del 24 de agosto de 2001, exp. 12160, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, y del 10 de julio de 2002, exp. 12495, M.P. María Inés Ortiz Barbosa. comercio avisos y tableros correspondiente a la vigencia fiscal 1995, y cuyas consideraciones fueron las siguientes: “A) Que el contribuyente: UNILEVER ANDINA COLOMBIA S.A. presentó oportunamente su declaración de industria y comercio para la vigencia fiscal del año 1995. B) Que de acuerdo a los índices económicos certificados por las entidades oficiales encargadas para el efecto, se puede proceder a

efectuar una modificación en la base gravable (Arts. 428 a 430 Ac. N° 061/93) C) Que revisada la información consignada en la declaración se verifica un análisis que da lugar a la liquidación oficial de revisión según los ingresos obtenidos en el año inmediatamente anterior y a los índices mencionados (Arts. 440 y 445 del Ac. 061/93).” Con base en las anteriores consideraciones resolvió: “Artículo primero: Liquidar oficialmente para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 1995, el impuesto de industria y comercio al contribuyente UNILEVER ANDINA COLOMBIA S.A. en la suma de $6’420.420; e igualmente se liquida el valor de avisos y tableros con una tarifa del 15% del impuesto a pagar, en la suma de $ (sic)2

Artículo segundo: El valor del excedente que asciende a la suma de $3’932.343 dejados de percibir de enero al mes de septiembre /95 será cobrado por partes iguales en los dos (2) meses siguientes a la fecha de notificación.

Artículo tercero: Liquidar un anticipo tributario según el artículo 103 del Acuerdo N° 061 de 1993 por un valor de $2’622.857 el cual será cobrado cada mes en la factura y el total cancelado por dicho anticipo serpa deducible de los impuestos del año siguiente en igual proporción.

Artículo cuarto: El valor de $2’703.771 correspondiente al anticipo dejado de percibir de enero al mes de septiembre /95 será cobrado en una sola cuota. (…)” 2 A pesar del anuncio no se señaló la suma correspondiente al impuesto complementario de avisos

y tableros. Como se observa, la decisión de modificar la liquidación del impuesto de industria y comercio, y la determinación del anticipo para el periodo siguiente no se encuentran motivadas, pues las consideraciones del acto administrativo no son lo suficientemente indicativas de las razones de hecho y de derecho que tuvo en cuenta la Administración. Adicionalmente, el Acuerdo 061 de 1993 expedido por el Concejo Municipal de Itagüí, que contiene el Código de Rentas Municipales, define en su artículo 445 la Liquidación de Revisión como “El acto por el cual se liquida el Impuesto de Industria y Comercio y de Avisos y Tableros, a aquellos contribuyentes que hubieren presentado su declaración de Industria y Comercio, teniendo en cuenta las investigaciones, los informes y demás elementos de juicio” Igualmente su artículo 446 ib. señala el contenido de la liquidación de revisión: “La liquidación de revisión deberá contener: (…) d.- Las bases de cuantificación del tributo; (…) f.- Explicación sumaria de las modificaciones efectuadas: (…)”. La Sala observa que en la liquidación oficial, la Administración también omitió los anteriores requisitos exigidos por las normas locales, pues no indicó la bases gravables que permitieron cuantificar oficialmente el impuesto de industria y comercio de la sociedad actora, ni hay una explicación, siquiera sumaria de las modificaciones efectuadas. El acto administrativo citó unas normas, sin subsumir en ellas la situación fáctica que pretendía hacer valer, también incurre en vaguedad al señalar que tiene en cuenta unos “índices económicos certificados por las entidades oficiales encargadas para el efecto”, sin que de allí pueda deducirse cuáles índices fueron

relevantes para la modificación del impuesto, o qué entidades son las encargadas de certificar tales índices. No son de recibo los argumentos expuestos por la entidad demandada en el sentido que la sociedad conocía el proceso que se adelantaba en su contra, pues contrario a lo que manifiesta, no es suficiente que la Administración haya realizado una visita o solicitado una información contable, si no especificó cuáles de estas pruebas tuvo en cuenta y su relevancia con los hechos que determinaron la decisión de modificar el impuesto declarado. Tampoco puede aceptarse que la motivación se encuentre contenida en las resoluciones que decidieron los recursos por la vía gubernativa, porque la liquidación de revisión es el acto definitivo que legalmente debe contener las bases de cuantificación del tributo y la explicación de las modificaciones que se llevaron a cabo. En conclusión, teniendo en cuenta que los actos administrativos de liquidación de impuestos deben tener una motivación al menos sumaria de las razones de la decisión, y en el caso concreto esta circunstancia no se cumple, dado que las consideraciones del acto definitivo no dan razón plena del proceso lógico y jurídico que precedió a la decisión, debe confirmarse la providencia de primera instancia que declaró la nulidad de la actuación administrativa acusada, sin que haya necesidad de pronunciarse sobre los demás puntos planteados en la demanda y en su oposición. En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFÍRMASE la Sentencia del 16 de octubre de 2003 del Tribunal Administrativo

de Antioquia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y envíese copia al Tribunal de origen. Cúmplase. Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ LIGIA LÓPEZ DÍAZ

PRESIDENTE DE LA SECCIÓN

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

SECRETARIO