CE-SECCION CUARTA-05001-23-31-000-2002-03685-01(20301)-2017

LEY 1437 DE 2011 – Reiteración de jurisprudencia. Solo es aplicable a procesos iniciados a partir de su entrada en vigencia / LEY PROCESAL EN EL TIEMPO – Aplicación inmediata / LEY 1564 DE 2012 – Alcance. Entró a regir en la Jurisdicción Contencioso Administrativa a partir del 1 de enero de 2014 / NULIDAD POR FALTA DE VINCULACIÓN – Requisitos. Encuadra en las causales 4 y 8 del artículo 133 de la Ley 1564 de 2012 / NULIDAD POR INDEBIDA REPRESENTACIÓN O FALTA DE NOTIFICACIÓN – Falta de configuración. Noción. Solo pueden ser alegadas por la persona afectada / CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL– Facultades. No está legitimada para formular la nulidad por falta de notificación del departamento si no solo para solicitar su vinculación con ocasión de la contestación de la demanda / CONTRALORIAS DEPARTAMENTALES, DISTRITALES Y MUNICIPALES – Naturaleza jurídica. Son dependencias administrativas del ente territorial carentes de personalidad jurídica / PERSONALIDAD JURÍDICA EN MATERIA FISCAL DEL DEPARTAMENTO, MUNICIPIO Y DISTRITO – Alcance. La debe ejercer en los procesos contenciosos administrativos el ente territorial junto con el ente de control / AUTONOMÍA PRESUPUESTAL DE LA CONTRALORÍA – Objeto. Le impone la obligación de responder con sus propios recursos, salvo norma en contrario Debe precisarse que en materia contencioso administrativa la codificación actualmente aplicable es la contenida en la Ley 1437 de 2011 [Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo], empero, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el demandante se rige por las normas del Decreto 01 de 1984 [Código Contencioso Administrativo], toda vez que el trámite del proceso inició antes del 2 de julio de 2012, fecha de entrada en vigencia de la Ley 1437. Adicionalmente, si bien la entidad demandada propone la nulidad de conformidad con lo establecido por el Código de Procedimiento Civil, observa el Despacho que debe aplicarse en el caso sub examine el Código General del Proceso, por cuanto esta Corporación definió que dicha codificación (CGP) entró a regir en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa desde el 1º de enero de 2014. La parte demandada solicita que se declare la nulidad de todo lo actuado porque no se vinculó en el trámite del proceso al departamento de Antioquia, ente territorial que debe comparecer como representante de la Contraloría General de Antioquia, dado que esta no tiene personalidad jurídica. Aunque la Contraloría General de Antioquia no invoca expresamente una de las causales de los numerales 1 a 8 del artículo 133 del Código General del Proceso [en adelante CGP], el despacho observa que la falta de vinculación de una persona podría encuadrar en las causales 4 y en la 8, que consagran: (…) De lo anterior, se desprende que entre los requisitos exigidos para solicitar la nulidad están que el peticionario esté legitimado y que expresamente invoque una de las causales del artículo 133 del CGP y los hechos y pruebas en

que la sustenta. En el asunto de la referencia se habla de las causales 4 y 8 del artículo 133 del CGP, que se refieren a la indebida representación o falta de notificación, las cuales sólo pueden ser alegadas por la persona afectada, en aplicación a la norma precedente. Se anticipa el despacho a indicar que la nulidad formulada no está llamada a prosperar por las siguientes razones: En el presente caso, en primer lugar, se observa que las circunstancias que se alegan como constitutivas de nulidad se relacionan con la falta de notificación y vinculación del departamento de Antioquia, de manera que ese ente territorial es el único legitimado para invocar una posible irregularidad por ser el presuntamente afectado, concretamente por no habérsele notificado la existencia del proceso. Empero, el departamento de Antioquia guardó silencio en el término concedido para pronunciarse ante la posible nulidad alegada. Es claro que la Contraloría General de Antioquia no está legitimada para formular la nulidad que se somete a estudio del despacho, solicitud en la que, además, no se indicó en forma expresa la causal en que se fundamentaba. En segundo lugar, se advierte que la Contraloría General de Antioquia dentro del término de traslado para contestar la demanda, si así lo estimaba procedente, debió solicitar la vinculación del departamento de Antioquia, pero guardó silencio, razón por la cual el proceso continuó su trámite. En tercer lugar, se precisa que años atrás esta Corporación consideró que las contralorías tenían personalidad jurídica y, en ese entendido, podían acudir en defensa de sus

intereses directamente, tal como ocurrió en este caso. No obstante, después de un estudio juicioso de la normativa, la Sección Segunda del Consejo de Estado rectificó esa posición y sostuvo que aunque las contralorías departamentales y municipales gozan de autonomía presupuestal, administrativa y contractual, esto por sí solo, no les confiere la personalidad jurídica, la que debe estar determinada expresa y claramente en el ordenamiento jurídico. Así que las contralorías locales son dependencias administrativas del ente territorial (departamento, municipio o distrito) y es este el que goza de personalidad jurídica, por lo que debe concurrir como parte en los procesos contenciosos administrativos junto con el ente de control. Adicionalmente, esa misma Sección ha sostenido que los entes de control tienen la obligación de responder con sus recursos, dado que gozan de “autonomía presupuestal”, salvo norma en contrario. En ese entendido, el despacho estima que en este caso no se cumplen los presupuestos para que configure una nulidad. Además, se dio traslado al departamento de Antioquia de la posible nulidad pero no se pronunció al respecto, razón suficiente para continuar con el trámite del proceso en segunda instancia.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 133 NUMERAL 4 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 133 NUMERAL 8

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el reconocimiento judicial de personalidad jurídica a las contralorías del orden territorial se citan las sentencias del Consejo de Estado, Sección Primera, de 11 de septiembre de 1995, Exp. 3405, C.P. Nubia González

Cerón y el auto de 28 de noviembre de 1996, Exp. 4115, C.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza jurídica de las contralorías departamentales y municipales y la falta de reconocimiento de personalidad jurídica respecto de estas se citan las providencias de la Sección Segunda: (i) Sentencia de 22 de septiembre de 2005, Exp. 2001-09397-01 (0843-05), M.P. Ana Margarita Olaya Forero; (ii) Sentencia de 19 de enero de 2006, Exp. 2002-00548-01 (546403), M.P. Tarsicio Cáceres Toro; (iii) Sentencia de 24 de julio de 2008, Exp: 2003 01316 01 (1626-2006), M. P. Gerardo Arenas Monsalve.; (iv) Sentencia de 13 de octubre de 2011, Exp. 2004-00866-01(1744-08), M.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez; (v) Sentencia de 12 de octubre de 2016, Exp. 2012-00174-01 (3787-14), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; (vi) auto de 7 de marzo de 2002, Exp. 1494-01, M.P. Tarsicio Caceres Toro; (vii) auto de 3 de febrero de 2015, Exp: 2014-0029401(4983-14), M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; (viii) auto de 21 de abril de 2016, Exp: -2013-00632-01(2436-14), M.P. William Hernández Gómez

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la aplicación de las disposiciones contenidas en el Código General del Proceso, a pesar de la remisión de la Ley 1437 de 2011 a las normas del Código de Procedimiento Civil se cita el auto de la Sala Plena del Consejo de Estado, de 3 de julio de 2014, Exp. 25000-23-36-000-2012-0039501(49299)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCIA

Bogotá D.C., siete (7) de julio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 05001-23-31-000-2002-03685-01(20301)

Actor: TECNOLÓGICO DE ANTIOQUIA

Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE ANTIOQUIA AUTO Se decide la nulidad propuesta por el apoderado de la Contraloría General de Antioquia sustentada en la falta de vinculación de la Gobernación de Antioquia en el trámite procesal.

ANTECEDENTES

1. El Tecnológico de Antioquia instauró acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos que le fijaron cuota de vigilancia fiscal en un 2.2% sobre los ingresos corrientes de libre destinación, expedido por la Contraloría General de Antioquia. Como restablecimiento del derecho solicitó que se declare que no está obligado al pago de la cuota de vigilancia fiscal.

2. Surtidas las etapas procesales en primera instancia, el Tribunal Administrativo de Antioquia profirió sentencia de 25 de octubre de 2012, mediante

la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

3. La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, en el que expuso los argumentos de inconformidad contra la decisión y además planteó una posible nulidad procesal.

4. El a quo concedió el recurso y remitió el expediente al Consejo de Estado para el trámite correspondiente.

5. Recibido el expediente en esta Corporación, el despacho sustanciador procedió a correr el respectivo traslado de la nulidad y se puso en conocimiento al departamento de Antioquia. La parte contraria guardó silencio.

SOLICITUD DE NULIDAD La apoderada de la Contraloría General de Antioquia solicita la nulidad de lo actuado concretamente porque en este proceso era necesario notificar al Gobernador de Antioquia, como representante legal de la entidad territorial de la cual hace parte el órgano de control. Al respecto, sostuvo que aunque por disposición constitucional las contralorías territoriales son entidades técnicas, dotadas de autonomía presupuestal, administrativa y contractual, para efectos de comparecer en procesos administrativos deben hacerlo con la entidad territorial a la que pertenecen porque carecen de personalidad jurídica. Señaló que la personalidad jurídica está determinada en forma expresa por la ley y quien tiene la representación de los entes fiscales territoriales es el respectivo ente territorial, para este caso el departamento de Antioquia. En conclusión, la Contraloría General de Antioquia, entidad que expidió los actos demandados, debía comparecer al proceso simultáneamente con el departamento de Antioquia, ente territorial que tiene la representación del órgano de control.

Por lo anterior, advirtió que en este caso el litisconsorcio necesario no está integrado en debida forma porque el departamento de Antioquia no se vinculó, omisión que constituye una nulidad. CONSIDERACIONES Debe precisarse que en materia contencioso administrativa la codificación actualmente aplicable es la contenida en la Ley 1437 de 2011 [Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo], empero, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el demandante1 se rige por las normas del Decreto 01 de 1984 [Código Contencioso 1La demanda fue presentada ante el Tribunal Administrativo de Antioquia el 8 de marzo de 2004 (fl. 48) Administrativo], toda vez que el trámite del proceso inició antes del 2 de julio de 2012, fecha de entrada en vigencia de la Ley 14372. Adicionalmente, si bien la entidad demandada propone la nulidad de conformidad con lo establecido por el Código de Procedimiento Civil, observa el Despacho que debe aplicarse en el caso sub examine el Código General del Proceso, por cuanto esta Corporación definió que dicha codificación (CGP) entró a regir en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa desde el 1º de enero de 20143. La parte demandada solicita que se declare la nulidad de todo lo actuado porque no se vinculó en el trámite del proceso al departamento de Antioquia, ente territorial que debe comparecer como representante de la Contraloría General de Antioquia, dado que esta no tiene personalidad jurídica. Aunque la Contraloría General de Antioquia no invoca expresamente una de las

causales de los numerales 1 a 8 del artículo 133 del Código General del Proceso [en adelante CGP], el despacho observa que la falta de vinculación de una persona podría encuadrar en las causales 4 y en la 8, que consagran: “(…)

4. Cuando es indebida la representación de alguna de las partes, o cuando quien actúa como su apoderado judicial carece íntegramente de poder.

(…)

8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado. (…)” De lo anterior, se desprende que entre los requisitos exigidos para solicitar la nulidad están que el peticionario esté legitimado y que expresamente invoque una de las causales del artículo 133 del CGP y los hechos y pruebas en que la sustenta. 2 L.1437/11. Art. 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julo del año

2012. Este código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminaran de conformidad con el régimen jurídico anterior.

3 CONSEJO DE ESTADO - SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - CP: ENRIQUE GIL BOTERO, sentencia del 25 de junio de 2014, radicado No. : 25000-23-36-000-2012-00395-01(49299) En el asunto de la referencia se habla de las causales 4 y 8 del artículo 133 del CGP, que se refieren a la indebida representación o falta de notificación, las cuales sólo pueden ser alegadas por la persona afectada, en aplicación a la norma precedente. Se anticipa el despacho a indicar que la nulidad formulada no está llamada a prosperar por las siguientes razones: En el presente caso, en primer lugar, se observa que las circunstancias que se alegan como constitutivas de nulidad se relacionan con la falta de notificación y vinculación del departamento de Antioquia, de manera que ese ente territorial es el único legitimado para invocar una posible irregularidad por ser el presuntamente afectado, concretamente por no habérsele notificado la existencia del proceso. Empero, el departamento de Antioquia guardó silencio en el término concedido para pronunciarse ante la posible nulidad alegada. Es claro que la Contraloría General de Antioquia no está legitimada para formular la nulidad que se somete a estudio del despacho, solicitud en la que, además, no se indicó en forma expresa la causal en que se fundamentaba. En segundo lugar, se advierte que la Contraloría General de Antioquia dentro del término de traslado para contestar la demanda, si así lo estimaba procedente, debió solicitar la vinculación del departamento de Antioquia, pero guardó silencio,

razón por la cual el proceso continuó su trámite. En tercer lugar, se precisa que años atrás esta Corporación consideró que las contralorías tenían personalidad jurídica y, en ese entendido, podían acudir en defensa de sus intereses directamente, tal como ocurrió en este caso4. No obstante, después de un estudio juicioso de la normativa, la Sección Segunda del Consejo de Estado rectificó esa posición5 y sostuvo que aunque las 4 Sentencia de 11 de septiembre de 1995 de la Sección Primera, Exp. 3405, Actor: FABIO PUYO VASCO, M.P. Nubia González Cerón; auto de 28 de noviembre de 1996 de la Sección Primera, Exp. 4115, Actor: Mary Silva Arévalo y otro, M.P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz. 5 Ver entre otras providencias de la Sección Segunda las siguientes: (i) Sentencia de 22 de septiembre de 2005, Exp. 2001-09397-01 (0843-05), Demandante: Rafael Ramírez Malaver, M.P Ana Margarita Olaya Forero; (ii) Sentencia de 19 de enero de 2006, Exp. 2002-00548-01 [546403], Demandante: Álvaro Vera Ricaurte, M.P. Tarsicio Cáceres Toro; (iii) Sentencia de 24 de julio de 2008, Exp: 2003 01316 01 (1626-2006), M. P. Gerardo Arenas Monsalve.; (iv) Sentencia de 13 de octubre de 2011, Exp. 2004-00866-01(1744-08), Actor: José Iván Ortega Gómez, M.P. Bertha

Lucia Ramírez de Páez; (v) Sentencia de 12 de octubre de 2016, Exp. 2012-00174-01 (3787-14), contralorías departamentales y municipales gozan de autonomía presupuestal, administrativa y contractual, esto por sí solo, no les confiere la personalidad jurídica, la que debe estar determinada expresa y claramente en el ordenamiento jurídico. Así que las contralorías locales son dependencias administrativas del ente territorial (departamento, municipio o distrito) y es este el que goza de personalidad jurídica, por lo que debe concurrir como parte en los procesos contenciosos administrativos junto con el ente de control. Adicionalmente, esa misma Sección ha sostenido que los entes de control tienen la obligación de responder con sus recursos, dado que gozan de “autonomía presupuestal”, salvo norma en contrario. En ese entendido, el despacho estima que en este caso no se cumplen los presupuestos para que configure una nulidad. Además, se dio traslado al departamento de Antioquia de la posible nulidad pero no se pronunció al respecto, razón suficiente para continuar con el trámite del proceso en segunda instancia. En mérito de lo expuesto, este Despacho,

R E S U E LV E:

1. NEGAR la solicitud de nulidad formulada por la Contraloría General de Antioquia, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

2. TENER COMO PARTE DEMANDADA al departamento de Antioquia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el instituto Tecnológico de Antioquia contra la Contraloría General de

Antioquia.

Demandante: Alberto de Jesús Vargas Álvarez, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; (vi) auto de 7 de marzo de 2002, Exp. 1494-01, Actor: Eulín Gómez Páez , M.P. TARSICIO CACERES TORO; (vii) auto de 3 de febrero de 2015, Exp: 2014-00294-01(4983-14), Actor: Luz Marina Basto Villamarín, M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; (viii) auto de 21 de abril de 2016, Exp: -2013-0063201(2436-14), Actor: Enrique de Jesús Arzuza Molinares, M.P. William Hernández Gómez.

3. Notificada la providencia regrese de inmediato el expediente al Despacho para continuar con el trámite correspondiente.

Notifíquese y cúmplase.

MILTÓN CHAVES GARCÍA