CE-SECCION CUARTA-05001-23-31-000-2006-00342-01(16668)-2009

DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA – Finalidad / PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL – Efecto en la interpretación de las normas procesales / CARGAS PROCESALES PARA EL ADMINISTRADO – Deben cumplirse en aras de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia Para resolver, debe tenerse en cuenta que el artículo 229 de la Carta garantiza el derecho de acceso a la administración de justicia, lo que implica la posibilidad de cualquier persona de acudir a los jueces competentes para lograr la protección o el restablecimiento de los derechos que consagran la Constitución y la ley. Para lograr estos fines, el legislador ha establecido una serie de procedimientos que deben procurar ser idóneos y efectivos en la protección de los derechos de las partes que intervienen en los litigios que se plantean ante la jurisdicción. El artículo 228 de la Constitución prevé la prevalencia del derecho sustancial sobre la forma, lo que significa que la interpretación de las normas procesales se haga “en el sentido que resulte más favorable al logro y realización del derecho sustancial, consultando en todo caso el verdadero espíritu y finalidad de la ley”. Pero, como ha señalado la Corte Constitucional, el derecho de acceso a la administración de justicia no puede entenderse como absoluto, pues en aras de garantizarlo, el legislador tiene la potestad de establecer límites y condicionamientos para su ejercicio, como lo son, los términos para accionar y en general las cargas que se les imponen a los sujetos procesales para el adecuado ejercicio de las acciones.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 228 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO

229 INDIVIDUALIZACION DEL ACTO DEMANDADO – Se requiere para que la decisión del juzgador sea congruente con lo solicitado en la demanda / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO – Debe demandarse conjuntamente con el que lo confirma o solamente el que lo revoca / ACTO QUE RESUELVE EL RECURSO – Debe demandarse junto con el acto definitivo cuando éste es confirmado / LIQUIDACION OFICIAL DE REVISION – Debe demandarse junto con el acto que la confirmó / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA – Supone la concordancia entre la decisión judicial y las pretensiones de la demanda A su vez, el artículo 138 ib. exige que los actos demandados se individualicen con toda precisión, para que se delimite la actuación, de manera que el juzgador pueda basar su decisión en forma congruente con lo solicitado en forma expresa en el libelo. Cuando se demanda un acto administrativo definitivo como lo es la liquidación oficial de revisión, se deben demandar ésta y el acto que la confirma, y sólo cuando la resolución que resuelve el recurso la revoca, se debe demandar este último acto. Debe demandarse el acto definitivo que tiene consecuencias jurídicas, así como el que lo modifica o confirma, porque de otra manera, como ha advertido la jurisprudencia, de anular sólo el acto definitivo, los actos que resuelven los recursos se mantendrán vigentes, y de accederse a la nulidad solamente de los actos expedidos en vía gubernativa, el acto que creó, modificó o extinguió una relación jurídica seguirá siendo obligatorio. Lo anterior en virtud del principio de congruencia de la sentencia, contenido en los

artículos 170 del Código Contencioso Administrativo, y 304 y 305 del Código de Procedimiento Civil; que supone la concordancia entre la decisión judicial con las pretensiones de la demanda.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 137 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 138 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 170 / CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTICULO 304 / CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTICULO 305

NOTA DE RELATORIA: Sobre la individualización de los actos demandados se cita sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta de 12 de noviembre de 2003, Rad. 13294, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. Sobre la nulidad del acto definitivo se reitera sentencias del Consejo de Estado, Sección Primera de 28 de octubre de 1999, Rad. 5502, M.P. Juan Alberto Polo Figueroa, Sección Cuarta de 11 de diciembre de 2008, Rad.. 16380, M.P. Ligia López Díaz LIQUIDACION OFICIAL DE REVISION – Al no demandarse no puede ser anulada por el juzgador y mantiene su vigencia y obligatoriedad / INDIVIDUALIZACION DEL ACTO DEMANDADO – Debe hacerse en la demanda y no en la apelación / SENTENCIA INHIBITORIA – Procede al no haberse demandado el acto definitivo liquidatorio de impuesto / SENTENCIA – No puede ir más allá de las peticiones de la demanda En el presente caso, la demanda se dirigió contra la Resolución No. SH 15-250 de 21 de julio de 2005, mediante la

cual se resolvió el recurso de reconsideración y la Resolución No. 3272 de 3 de diciembre de 2004, que corresponde al requerimiento especial. Como lo advirtió el Tribunal, no se demandó, ni se anexó el acto administrativo definitivo que contiene la liquidación oficial de revisión No. 3272 de febrero 25 de 2004 (sic). En tales condiciones, es evidente que la demanda no identificó ni se dirigió contra el acto que modificó la declaración del impuesto de industria y comercio presentada por la actora y por tanto, en virtud del principio de congruencia, no puede ser anulada por el juzgador. La imposibilidad de pronunciarse respecto de la legalidad de la liquidación oficial, implica que este acto mantenga su vigencia y obligatoriedad. La decisión del Tribunal de inhibirse de resolver, no se basó en un mero formalismo, toda vez que no le era posible, de manera oficiosa, ni con base en una pretendida interpretación de la demanda, variar los términos en que ésta se formuló, para reemplazar las pretensiones y así cobijar otros actos cuya nulidad no fue demandada expresamente, porque la sentencia no puede ir más allá ni fuera de las peticiones de la demanda.

NOTA DE RELATORIA: Sobre el contenido de la sentencia se cita fallo del Consejo de Estado, Sección Cuarta de 13 de abril de 2005, Rad. 14140, M.P. Ligia López Díaz

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: WILLIAM GIRALDO GIRALDO

Bogotá, D. C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil nueve (2009)

Radicación número: 05001-23-31-000-2006-00342-01(16668)

Actor: FUNDACION MEDICO PREVENTIVA PARA EL BIENESTAR SOCIAL S.A. IPS F A L L O Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 1º de marzo de 2007, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda y en consecuencia, se inhibió para proferir una decisión de fondo en el presente proceso.

ANTECEDENTES El 30 de abril de 2003 la FUNDACIÓN MEDICO PREVENTIVA PARA EL BIENESTAR SOCIAL S.A. IPS presentó su declaración del impuesto de industria y comercio del año gravable 2003, con base en los ingresos del 2002. La Administración Municipal de Medellín expidió el requerimiento especial No. 3272, del 3 de diciembre de 2004, proponiendo modificar la declaración privada. Previa respuesta al Requerimiento, la Administración profirió la Liquidación Oficial de Revisión No. 3272, fechada el 25 de febrero de 2004 (sic) liquidando el impuesto e imponiendo sanción por inexactitud. Esta actuación fue notificada el 28 de marzo de 2005. Contra la liquidación oficial la demandante interpuso recurso de reconsideración, el cual fue resuelto por la Resolución No. SH17-250, del 21 de julio de 2005, confirmando la actuación. DEMANDA En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la FUNDACIÓN MÉDICO PREVENTIVA PARA EL BIENESTAR SOCIAL S.A. IPS demandó las siguientes resoluciones: La 3272 proferida el 3 de diciembre de 2004

(“Por medio de la cual se practica requerimiento especial”) y la SH-17-250, del 21 de julio de 2005 (“por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración”). Citó como normas violadas los artículos 4º, 29, 48, 150, 243, 313, 338 y 363 de la Constitución Política; 9º de la Ley 100 de 1993; 39, lit. d) de la Ley 14 de 1983; 259, lit. d) del Código de Régimen Municipal (Decreto 1333 de 1986); 7º del Decreto 3070 de 1983; 3º del Decreto 01 de 1983 y 647 del Estatuto Tributario, en concordancia con los artículo 66 de la Ley 383 de 1997 y 59 de la Ley 788 de 2002. El motivo de la vulneración de los anteriores preceptos fue el siguiente: Se vulneró el artículo 29 de la Carta porque la Administración no adujo una motivación válida en los actos demandados. En virtud de los artículos 48 de la Constitución Política y 9º de la Ley 100 de 1993, los recursos que se obtienen por concepto de servicios de salud deben beneficiar únicamente al sistema del cual hacen parte, es decir, el Sistema Integral de Salud, y por ello, no pueden tener por destino la cancelación de obligaciones tributarias1. En consecuencia, está prohibido dentro del ordenamiento nacional gravar estos dineros con algún tipo de tributo, pues es necesario que el sistema se encuentre debidamente financiado para la prestación eficiente del servicio Público de salud a cargo del Estado como un fin esencial dentro del mismo. La Constitución no hace distinción alguna entre los costos de administración, con los recursos que se destinan a la

prestación del servicio, sino que todos estos recursos deben estar excluidos. El municipio desconoció la jerarquía de la Carta Política sobre las demás normas, porque en el Acuerdo 057 de 2003, dispuso que estos dineros debían ser gravados con el impuesto de industria y comercio 1 Citó varios fallos de la Corte Constitucional en donde se destaca la naturaleza parafiscal de los fondos destinados a la seguridad social. De otra parte se desconocieron los artículos 39 de la Ley 14 de 1983 y 99 y 259 del Decreto 1333 de 1986, porque en virtud de estas disposiciones, la demandante no es sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio. De acuerdo a lo expuesto, es claro que la sanción por inexactitud carece de fundamento jurídico, pues no se configura ninguno de los elementos del artículo 647 del E.T. OPOSICIÓN El Municipio de Medellín a través de apoderado contestó la demanda y se opuso a las pretensiones del actor. La Administración aplicó todas las disposiciones que regulan el tema, por ello no vulneró el debido proceso de la demandante, ni el principio de buena fe y tampoco desconoció los fines del Estado. Se profirieron todos los actos necesarios para darle a conocer a la demandante los motivos por los cuales se le estaba realizando una investigación que derivó en la determinación oficial del tributo. En relación con la violación del artículo 48 de la Constitución Política, señaló que las actividades de salud encuadran dentro de la definición de actividades de servicios según lo consagra el artículo 32 de la Ley 14 de 1983. El Concejo de Medellín en uso de sus facultades legales y constitucionales expidió los Acuerdos 050 de 1997 y

057 de 2003 en donde recopiló todas las disposiciones que rigen los tributos territoriales en su jurisdicción. En los artículos 64 y 71 del Acuerdo 057 de 2003, se gravaron con el impuesto de industria y comercio los ingresos provenientes de la prestación de servicios de salud. El artículo 111 de la Ley 788 de 2002, consagró que los recursos de las entidades integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud no formaban parte de la base gravable del impuesto de industria y comercio, únicamente en el porcentaje de la UPC. En sentencia C-1040 de 2003, la Corte Constitucional declaró inexequible el porcentaje UPC para calcular la base gravable del impuesto de industria y comercio de estas entidades. En el caso de la demandante, no es posible aplicar ni la Ley 788 de 2002, ni la sentencia C-1040 de 2003, porque el periodo que se discute es el 2003 en donde se calcula la base gravable con los ingresos obtenidos durante el año 2002. Las IPS privadas no se encuentran cobijadas por el beneficio de no sujeción puesto que no son entidades “adscritas” o “vinculadas” al Estado. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 1º de marzo de 2007, declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda y en consecuencia, se declaró inhibido para adoptar una decisión de fondo. Argumentó que la parte actora sólo demandó la nulidad de la Resolución No. SH 17-250 de 21 de julio de 2005, mediante la cual se resolvió el recurso de reconsideración, pero no demandó la Resolución No. 3272 de 25 de

febrero de 2005 (sic), acto definitivo en donde se practicó la liquidación oficial. Además, este acto tampoco fue aportado al plenario. Teniendo en cuenta que la resolución que falló el recurso de reconsideración confirmó en todos sus apartes la Liquidación Oficial de Revisión No. 3272 de 25 de febrero de 2005(sic), es claro que en virtud del artículo 138 del Código Contencioso Administrativo era necesario demandar ambos actos. De otra parte el poder conferido a la representante legal de la demandante, confirma lo anterior, porque sólo la habilitó para impetrar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en relación con las Resoluciones Nos. 3272 de 3 de diciembre de 2004 –Requerimiento especialy contra la SH 17-250 de 21 de julio de 2005 – Resuelve el recurso-, olvidando la referida liquidación oficial de 25 de febrero de 2005. EL RECURSO DE APELACION La parte demandante impugnó la sentencia de primera instancia argumentando que el Tribunal realizó un análisis indebido de la realidad procesal de este litigio. Estimó: No es aceptable que luego de haberse dado trámite a la presente demanda por encontrar que cumplía con todos los requisitos de los artículos 137 y 138 del Código Contencioso Administrativo, el Tribunal profiera un fallo inhibitorio por no haberse demandado, ni aportado la “Resolución No. 3272 de 25 de febrero de 2005”, acto administrativo que no existe. En relación con dicho acto, la Administración incurrió en un error en el número de su referencia, toda vez que tanto

el requerimiento especial como la liquidación oficial fueron marcados con el número “3272” y con el mismo año “2004”, a pesar que la última debió ser fechada con el año 2005. Ese error fue ratificado y reproducido en la Resolución No. SH-17-205 de 2005, al resolver el recurso de reconsideración, donde se confirmó un acto inexistente, es decir, la resolución No. 3072 de 25 de febrero de 2005. Tan evidente fue el error, que al presentarse el recurso de reconsideración, éste fue acompañado de las letras “sic” indicando que así se encontraba fechada la liquidación. El Tribunal tenía la obligación de dictar un auto inadmisorio para ordenar la corrección o rechazar la demanda, si encontraba que la demanda no reunía los requisitos, conforme al artículo 143 del Código Contencioso Administrativo. Es claro que la Resolución No. 3272, del 25 de febrero de 2005, no existe, por lo que era imposible anexarla y demandarla en el presente proceso. Este excesivo formalismo además de ser contrario al espíritu de justicia y a la verdad procesal, llevaría entonces a afirmar que no se ha resuelto el recurso de reconsideración contra la resolución No. 3272 de 2004, porque la resolución que falló el recurso confirmó otro acto administrativo. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante reiteró lo expuesto en la demanda y en el recurso de apelación. La parte demandada no se pronunció en esta etapa procesal. EL MINISTERIO PÚBLICO La Procuradora Sexta Delegada ante esta Corporación rindió concepto en el cual solicitó confirmar la sentencia de

primera instancia, porque, en efecto, se había omitido demandar el acto definitivo que era la liquidación Oficial No 3272 de 2005. Era deber de la demandante individualizar en forma adecuada dicho acto debido a la posible confusión que se podía generar con el error en la fecha que se presentaba en su contenido. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del Tribunal que decidió inhibirse de resolver de fondo el asunto, por considerar que la demanda fue inepta, dado que no fue correctamente individualizado el acto que contenía la liquidación oficial del impuesto. De acuerdo con los términos de la apelación, debe decidirse, si el A-quo incurrió en un exceso de formalismo y por tanto dejó de lado el artículo 228 de la Constitución Política, teniendo en cuenta, que la Administración le dio una fecha equivocada a la liquidación oficial y el Tribunal admitió la demanda sin advertir el error. Para resolver, debe tenerse en cuenta que el artículo 229 de la Carta garantiza el derecho de acceso a la administración de justicia, lo que implica la posibilidad de cualquier persona de acudir a los jueces competentes para lograr la protección o el restablecimiento de los derechos que consagran la Constitución y la ley. Para lograr estos fines, el legislador ha establecido una serie de procedimientos que deben procurar ser idóneos y efectivos en la protección de los derechos de las partes que intervienen en los litigios que se plantean ante la jurisdicción. El artículo 228 de la Constitución prevé la prevalencia del derecho sustancial sobre la forma, lo que significa que la interpretación de las normas procesales se haga “en el sentido que resulte más favorable al logro y realización del

derecho sustancial, consultando en todo caso el verdadero espíritu y finalidad de la ley”2 Pero, como ha señalado la Corte Constitucional,3 el derecho de acceso a la administración de justicia no puede entenderse como absoluto, pues en aras de garantizarlo, el legislador tiene la potestad de establecer límites y condicionamientos para su ejercicio, como lo son, los términos para accionar y en general las cargas que se les imponen a los sujetos procesales para el adecuado ejercicio de las acciones. De esta manera, los artículos 137 y 138 del Código Contencioso Administrativo contienen las siguientes exigencias para acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa: Artículo 137.—Contenido de la demanda. Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá: (…)

2. Lo que se demanda.” “ART. 138.—Subrogado. D.E. 2304/89, art. 24. Individualización de las pretensiones. Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión. (…) Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero sí fue revocado, sólo procede demandar la última decisión.” 2 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-426 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 3 Al respecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias de la Corte Constitucional, Sala Plena, C-652 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-662 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, y C-183 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Vargas.

Del numeral 2° del artículo 137 del C.C.A., se desprende que uno de los requisitos de la demanda es el señalamiento claro y expreso del acto, hecho, operación u omisión administrativa que es objeto de la respectiva acción contenciosa administrativa. Tratándose de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se refiere al acto administrativo particular que contiene una decisión definitiva. A su vez, el artículo 138 ib. exige que los actos demandados se individualicen con toda precisión, para que se delimite la actuación, de manera que el juzgador pueda basar su decisión en forma congruente con lo solicitado en forma expresa en el libelo.4 Cuando se demanda un acto administrativo definitivo como lo es la liquidación oficial de revisión, se deben demandar ésta y el acto que la confirma, y sólo cuando la resolución que resuelve el recurso la revoca, se debe demandar este último acto. Debe demandarse el acto definitivo que tiene consecuencias jurídicas, así como el que lo modifica o confirma, porque de otra manera, como ha advertido la jurisprudencia,5 de anular sólo el acto definitivo, los actos que resuelven los recursos se mantendrán vigentes, y de accederse a la nulidad solamente de los actos expedidos en vía gubernativa, el acto que creó, modificó o extinguió una relación jurídica seguirá siendo obligatorio. Lo anterior en virtud del principio de congruencia de la sentencia, contenido en los artículos 170 del Código Contencioso Administrativo, y 304 y 305 del Código de Procedimiento Civil; que supone la concordancia entre la decisión

judicial con las pretensiones de la demanda. En el presente caso, la demanda se dirigió contra la Resolución No. SH 15-250 de 21 de julio de 2005, mediante la cual se resolvió el recurso de reconsideración y la Resolución No. 3272 de 3 de diciembre de 2004, que corresponde al requerimiento especial. Como lo advirtió el Tribunal, no se demandó, ni se anexó el acto administrativo definitivo que contiene la liquidación oficial de revisión No. 3272 de febrero 25 de 2004 (sic). En tales condiciones, es evidente que la demanda no identificó ni se dirigió contra el acto que modificó la declaración del impuesto de industria y comercio presentada por la actora y por tanto, en virtud del principio de congruencia, no puede ser anulada por el juzgador. La imposibilidad de pronunciarse respecto de la legalidad de la liquidación oficial, implica que este acto mantenga su vigencia y obligatoriedad. Si bien es cierto, la liquidación oficial fue fechada por la Administración con el año 2004, siendo lo correcto el 2005, ello no impedía al demandante individualizar dicho acto administrativo, como tardíamente lo hizo en la apelación. Así mismo, es claro que se trata de una falencia que debió ser advertida por el Tribunal antes de admitir la demanda, pero este hecho, que también merece el reproche de la Sala, no releva al actor de la carga procesal de solicitar la nulidad del acto administrativo que lo perjudica, dado el carácter rogado de esta jurisdicción. 4 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 12 de noviembre de 2003, exp. 13294, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié.

5 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 28 de octubre de 1999, exp. 5502, M.P. Juan Alberto Polo Figueroa. Sección Cuarta, Sentencia del 11 de diciembre de 2008, exp. 16380, M.P. Ligia López Díaz. La decisión del Tribunal de inhibirse de resolver, no se basó en un mero formalismo, toda vez que no le era posible, de manera oficiosa, ni con base en una pretendida interpretación de la demanda, variar los términos en que ésta se formuló, para reemplazar las pretensiones y así cobijar otros actos cuya nulidad no fue demandada expresamente, porque la sentencia no puede ir más allá ni fuera de las peticiones de la demanda.6 Toda vez que no es posible un fallo de fondo, sin vulnerar el principio de congruencia de la sentencia, se impone confirmar la sentencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. F A L L A CONFÍRMASE la Sentencia del 1º de marzo de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. Devuélvase al Tribunal de origen. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

PRESIDENTE DE LA SECCIÓN

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS WILLIAM GIRALDO GIRALDO HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ 6 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 13 de abril de 2005, exp. 14140, M.P. Ligia López Díaz.