CE-SECCION CUARTA-05001-23-31-000-2010-00289-02(21513)-2015

IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO – Hecho generador / ACTIVIDAD INDUSTRIAL EN EL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO – Definición /

ACTIVIDAD INDUSTRIAL EN EL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO –

Territorialidad / PRODUCCIÓN DE BIENES Y COMERCIALIZACIÓN DE LOS MISMOS COMO ACTIVIDAD INDUSTRIAL EN EL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO – Alcance. La producción de bienes, junto con la comercialización de estos constituye actividad industrial y es en el municipio de la sede fabril donde la actora debe pagar el impuesto de industria y comercio sobre la totalidad de los ingresos generados por la venta de los bienes producidos / ACTIVIDAD INDUSTRIAL EN EL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO – Reiteración de jurisprudencia El artículo 32 de la Ley 14 de 1983 prevé que el impuesto de industria y comercio recae, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicios que se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o sociedades de hecho, en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos. El artículo 34 de la misma ley dispone que son actividades industriales las dedicadas a la producción, extracción, fabricación, confección, preparación, transformación, reparación, manufactura y ensamblaje de cualquier clase de materiales o bienes. Por su parte, el artículo 77 de la Ley 49 de 1990 prescribe que el impuesto de industria y comercio por la actividad industrial debe satisfacerse en el

municipio de la sede fabril, teniendo como base imponible el total de los ingresos brutos generados por la comercialización de la producción, sea cual fuere el municipio donde esta se realice. La anterior previsión obedece, según criterio de la Sección, a que el hecho de producir mercancías para mantenerlas en inventario no permite la cuantificación de la base gravable ante la ausencia de ingresos y, además, a que todo industrial fabrica bienes principalmente con el fin de comercializarlos, pues la comercialización constituye una de las etapas del proceso industrial. Además, esta regulación impide que las empresas incurran en doble pago del impuesto de industria y comercio: por los ingresos que obtienen en el ejercicio de la actividad industrial y por los generados en la venta de los bienes que produce. En consecuencia, la producción de bienes, junto con la comercialización de estos constituye actividad industrial y es en el municipio de la sede fabril donde la actora debe pagar el impuesto de industria y comercio sobre la totalidad de los ingresos generados por la venta de los bienes producidos. Por lo anterior, precisa la Sala si el predio ubicado en la carrera 50 No 12 SUR149, identificado con la matrícula inmobiliaria 000119942, en el cual la FLA tiene su sede fabril, se encuentra en el municipio de Medellín o en Itagüí. Para el efecto, reitera el criterio expuesto en sentencia de 21 de mayo de 2015, en el cual se precisó que el inmueble en mención está ubicado en el municipio de Itagüí. En la referida providencia, la Sala precisó lo siguiente: (…) De acuerdo con la providencia parcialmente transcrita, el inmueble ubicado en la cra 50 No 12 Sur149 está en jurisdicción del municipio de Itagüí, cuyos límites se encuentran definidos incluso desde el siglo XIX y se ajustaron teniendo en cuenta los límites arcifinios naturales o demarcados por la misma naturaleza. Así se reconoció en la exposición de motivos de la Ordenanza 33 de 2006, parcialmente transcrita por la Sala. (…) [L]a Sala precisa que la citada resolución fue expedida también con fundamento en la Ley 14 de 1983 y en la Resolución 2555 de 1988 del IGAC y que goza de presunción de legalidad, motivo por el cual resulta de obligatorio cumplimiento. Por lo demás, si el municipio recurrente considera que la Resolución 626 de 1994 es nula, puede demandarla ante esta jurisdicción, así como solicitó su revocatoria directa ante el departamento de Antioquia. (…) [L]a Sala sostuvo que la delimitación a que se refiere la Ordenanza 33 de 2006 “se basó en documentos jurídicos que datan de los años 1831, 1832, 1853, 1903 y 1967, disponiéndose el ajuste de la línea demarcatoria a los referentes arcifinios naturales y culturales citados en el Decreto del 24 de diciembre del primero de dichos años”, pues en la exposición de motivos se deja en claro que “el Municipio de Itagüí contaba con límites definidos mediante los documentos jurídicos anteriormente referidos”. Por ello, concluyó que “la Ordenanza 33 de 2006 tiene un alcance exclusivamente ratificatorio respecto de los límites municipales concebidos desde antes de comenzar a transcurrir los años gravables, objeto del

impuesto predial determinado en las resoluciones acusadas”. Así pues, la Ordenanza 33 de 2006 no fijó unos nuevos límites entre los municipios de Itagüí y Medellín sino que corroboró los existentes desde mucho tiempo atrás. En consecuencia, si bien la Ordenanza 33 de 2006 no estaba vigente para el año gravable 2004, respecto del cual el municipio de Medellín sancionó a la actora por no declarar y le determinó el impuesto de industria y comercio por el ejercicio de actividad industrial, para dicho año el predio ubicado en la cra 50 número 12 Sur149 hacía parte del municipio de Itagüí, con fundamento en la Resolución 626 de 1994 y los demás documentos jurídicos a que se refirió la Sala en la sentencia de 21 de mayo de 2015. Por lo mismo, es irrelevante analizar los argumentos en el sentido de que dicha ordenanza es nula, por lo cual fue demandada ante esta jurisdicción, y que para su expedición no se cumplieron los trámites del artículo 14 de la Ley 136 de 1994. Comoquiera que para el año gravable 2004 la FLA tenía su sede fabril en el municipio de Itagüí y no en el de Medellín, es en el primero de dichos municipios en donde debía pagar el impuesto de industria y comercio por el ejercicio de la actividad industrial, como, en efecto, lo hizo.

FUENTE FORMAL: LEY 14 DE 1983 – ARTICULO 32 / LEY 14 DE 1983 – ARTICULO 34 / LEY 49 DE 1990 – ARTICULO 77 / ORDENANZA 33 DE 2006

DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA / LEY 136 DE 1994 – ARTÍCULO 14

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá D. C., doce (12) de noviembre de dos mil quince (2015) Radicación número: 05001-23-31-000-2010-00289-02 (21513)

Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA – FABRICA DE LICORES Y

ALCOHOLES DE ANTIOQUIA

Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLIN FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia de 27 de mayo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió a las súplicas de la demanda.

El fallo apelado dispuso lo siguiente: “PRIMERO. DECLARAR la nulidad de la Liquidación de Aforo No 3743 de 7 de octubre de 2008, proferida por la Subsecretaría de Rentas Municipales de Medellín contra la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia y la Resolución No SH 17318 de 2009 que la confirmó. SEGUNDO. Como restablecimiento del derecho se DECLARA que el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA-FÁBRICA DE LICORES DE ANTIOQUIA no está obligado a pagar suma alguna por los conceptos contenidos en las resoluciones anuladas. […]” ANTECEDENTES El departamento de Antioquia - Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia, en adelante FLA, es propietario del predio ubicado en la carrera 50 Nº 12 sur-149. Previo emplazamiento para declarar, por Resolución 3743 de 7 de octubre de

2008, el municipio de Medellín impuso a la FLA una sanción de $540.592.399 por no declarar el impuesto de industria y comercio por el año gravable 2004. Además, le practicó liquidación de aforo en la que determinó un impuesto a cargo de $900.987.3311. Lo anterior, porque la FLA ejerce actividad industrial en Medellín, debido a que para el referido periodo gravable en dicho municipio funcionaba la fábrica donde produce los licores que comercializa en varios municipios y solo a partir de la Ordenanza 33 de 2006 se determinó que el predio donde funciona la fábrica pertenece al municipio de Itagüí. Por Resolución SH 17318 de 2009, el Municipio confirmó en reconsideración la decisión anterior. DEMANDA El Departamento de Antioquia, como propietario de la FLA, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, formuló las siguientes pretensiones: “PRETENSIÓN PRINCIPAL Que se declare la nulidad íntegra de la Liquidación Oficial de Aforo No 3743 del 7 de octubre de 2008, notificada el 14 de octubre de 2008 y de la Resolución que resuelve el recurso de reconsideración NO SH 17 -318 de 2009, notificada el 1 de septiembre de 2009, en las cuales se liquidó oficialmente el impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros vigencia 2004 y se impuso sanción por no declarar y se confirmó tal actuación respectivamente. 1 Folio 852 c.1.

PRETENSIÓN SUBSIDIARIA

a. En forma subsidiaria se solicita restablecer el derecho de la demandante declarando que no es sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio y avisos y tableros en la jurisdicción del municipio de Medellín, teniendo en cuenta que el acto administrativo No 626 del 27 de septiembre del año 1994 proferido por la División de Asesoría Catastral del Departamento de Antioquia dentro del proceso de formación catastral inscribió el predio de la Fábrica de Licores de Antioquia de su propiedad, en jurisdicción de Itagüí, confirmando la sujeción pasiva de los impuestos de industria y comercio, avisos y tableros e impuesto predial unificado en el Municipio de Itagüí. b. Que se declare que el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIAFÁBRICA DE LICORES DE ANTIOQUIA no está obligado a pagar al Municipio de Medellín suma alguna por concepto de industria y comercio avisos y tableros y/o sanción por no declarar. PRETENSIÓN COMPLEMENTARIA DE LA PRINCIPAL Que en consecuencia a la desatención, se condene en costas y agencias a la entidad demandada por haber generado inmerecida e innecesariamente un desgaste del recurso técnico, económico y de talento humano que de suyo era improcedente por no estar conjugados plenamente los presupuestos para ello. PRETENSIÓN CONSECUENCIAL DE LA PRINCIPAL Que mientras el Honorable Tribunal Administrativo de Antioquia resuelva de fondo sobre la pretensión principal, se disponga de manera preventiva a ordenar la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados […]”

El actor invocó como normas violadas las siguientes: Artículo 83 de la Constitución Política. Artículos 32, 33 y 34 de la Ley 14 de 1983. Ordenanza 33 de 2006 de la Asamblea Departamental de Antioquia. Resolución 626 de 1994. Las razones de la violación se sintetizan así:

1. Falta de competencia y falsa motivación El municipio de Medellín desconoció la Resolución 626 de 1994, expedida por la División de Asesoría Catastral del departamento de Antioquia, que inscribió el predio donde funciona la FLA en el municipio de Itagüí. Este acto es válido y se presume legal, pues se expidió con base en la Ley 14 de 1983, la Resolución 2555 de 1988 del IGAC y los Acuerdos 01 de 1944, 24 de 1987 y 6 de 1988 de la Junta Metropolitana del Valle de

Aburrá. También es válida la Resolución 780 de 1994, expedida por la misma autoridad, que revisó los avalúos y fijó nuevas medidas y valores al predio ubicado en la Cra 50 No 12 Sur149 de Itagüí, de propiedad del actor. Igualmente se presume legal la Ordenanza 33 de 2006, de la Asamblea del Departamento de Antioquia, que ratificó los límites entre Itagüí y Medellín, pues en 1990 ya se había efectuado el proceso de formación catastral en cumplimiento de lo ordenado por la Ley 14 de 1983 y la inscripción del predio de la FLA con la Resolución 626 de 1994. Por ello, desde la inscripción del predio en el municipio de Itagüí, el actor liquida los impuestos

predial y de industria y comercio en este municipio. Sin embargo, el demandado desconoció tales actos, al igual que los principios de legalidad y buena fe, porque no tuvo en cuenta que la FLA ejerce su actividad industrial en Itagüí.

2. Violación de la territorialidad del impuesto de industria y comercio La FLA es una unidad administrativa adscrita a la Secretaría de Hacienda del departamento de Antioquia. Su finalidad es la producción de licores, alcoholes y productos afines, desde su sede fabril, ubicada en Itagüí. Por ello, declara y paga este impuesto en el citado municipio, con base en los artículos 32 de la Ley 14 de 1983 y 195 del Decreto 1333 de 1986.

El hecho de que venda sus productos a comercializadoras que los distribuyen en todo el departamento de Antioquia no significa que deba declarar en todo el territorio colombiano, pues en Itagüí paga el impuesto de industria y comercio por el total de la comercialización de la producción. Además, en dicho municipio declara y paga el impuesto predial, lo que ratifica que el predio está en jurisdicción del municipio de Itagüí. Por lo tanto, el municipio de Medellín violó las normas en mención, pues el demandante ejerció la actividad industrial en el municipio de Itagüí.

3. Indebida determinación de la base gravable Aunque el actor no es sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio en Medellín, operó la prescripción por las vigencias anteriores al año 2002. Ello, porque si el aforo por el año gravable 2004 se practicó por $900.987.331, no tiene sentido que el impuesto y la

sanción por no declarar por las vigencias 2002 y anteriores ascienda a $98.905.666.741. Adicionalmente, la sanción por no declarar no fue debidamente motivada, pues el Municipio se limitó a poner las cifras sin justificación alguna.

4. El demandado incurrió en el fenómeno de doble tributación De acuerdo con los artículos 34 de la Ley 14 de 1983 y 77 de la Ley 49 de 1990, el impuesto de industria y comercio por la actividad industrial se declara y paga en el territorio donde se ejerce dicha actividad, para lo cual se toma como base el total de los ingresos provenientes de la comercialización de la producción, independientemente de que dicha comercialización se realice en diferentes municipios.

A pesar de que el actor liquida y paga el ICA en el municipio de Itagüí, el demandado le expidió facturas por $98.905.666.741, por concepto del mismo impuesto, lo que genera para el demandante una doble tributación. Adicionalmente, se genera el desdoblamiento de la actividad industrial, pues esa actividad no puede ser gravada como comercial en otros municipios. Así lo precisó el Consejo de Estado en sentencia de 25 de septiembre de 1989 y en numerosas providencias. Por auto de 2 de diciembre de 2010, la Sala revocó la decisión de primera instancia y negó la suspensión provisional de los efectos de los actos demandados. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Municipio de Medellín se opuso a las pretensiones de la demanda por las razones que se resumen así: Debido al conflicto limítrofe que existe entre los municipios de Medellín e Itagüí, la Asamblea del Departamento de Antioquia expidió la Ordenanza 33 de 2006, publicada el

29 de noviembre de 2006, en la que fijó los límites territoriales de los dos municipios. Dicha ordenanza es nula por falsa motivación y expedición irregular, motivo por el cual se demandó en acción de nulidad. En la exposición de motivos de la ordenanza se lee que los predios donde funciona la FLA fueron inscritos en el municipio de Itagüí, mediante Resolución 626 de 1994. Sin embargo, esa resolución no tiene validez y está soportada en varios acuerdos de la Junta Metropolitana del Valle de Aburrá, que no tiene competencia para definir los límites entre los municipios. Asimismo, para expedir la Ordenanza 33 de 2006, la Asamblea no siguió el trámite previsto en el artículo 14 de la Ley 136 de 1994, en concordancia con el artículo 24 del Decreto 1333 de 1986, por tratarse de un conflicto limítrofe y no de una diligencia de deslinde y amojonamiento. Por ello, no tuvo en cuenta la participación de la comunidad afectada, ni pidió el concepto de la oficina de planeación departamental, que es el trámite pertinente, como lo precisó la Sala de Consulta y Servicio Civil en concepto de 7 de diciembre de 2005. Por lo anterior, con fundamento en los artículos 24 y 70 del Decreto 1222 de 1986 es nula la Ordenanza 33 de 2006. En relación con la liquidación de aforo, precisó lo siguiente: Las normas aplicables para el año gravable 2004 son las Leyes 383 de 1997 y 788 de 2002, el Acuerdo 57 de 2003 y el Decreto Municipal 11 de 2004. Para el año gravable

2004 no regía la Ordenanza 33 de 2006, que determinó que el predio de la FLA está en Itagüí. Como la FLA estaba obligada a declarar ICA por el año gravable 2004 y no cumplió su deber (artículos 16, 30 y 31 del Decreto Municipal 11 de 2004), fue emplazada para que declarara (artículos 63 y 64 ib). Y como no presentó la declaración, se le practicó liquidación de aforo en la que se le determinó el tributo a cargo (art 65 ib). El trámite anterior es concordante con el previsto en los artículos 715 a 717 del Estatuto Tributario Nacional. En el mismo acto del aforo se impuso a la demandante sanción por no declarar con fundamento en el artículo 64 del Decreto Municipal 11 de 2004, en concordancia con los artículos 164 del mismo decreto y 638 del Estatuto Tributario Nacional, pues las sanciones pueden imponerse en la liquidación oficial o en acto independiente. No existió prescripción puesto que el plazo para declarar ICA por el año gravable 2004 vencía el último día hábil de abril de 2005 y la liquidación de aforo se practicó el 7 de octubre de 2008, es decir, dentro de los cinco años a que se refieren los artículos 65 del Decreto Municipal 11 de 2004 y 717 del Estatuto Tributario. Por lo demás, la prescripción se aplica respecto de liquidaciones de deuda, no de actos de determinación oficial del impuesto, como el aforo. No existe doble tributación porque de acuerdo con los artículos 32 de la Ley 14 de 1983 y 23 del Acuerdo 57 de 2003, la obligación tributaria se genera por la realización de

actividades gravadas en el municipio de Medellín. Y en este caso, la FLA ejerció actividad industrial en Medellín, pues en dicho municipio se encuentra ubicada la fábrica en donde produce los licores. Por ello, debe tributar en Medellín sobre el total de la comercialización de la producción en otros municipios. TERCERO INTERVINIENTE El Municipio de Itagüí intervino como tercero en los siguientes términos: El aparente conflicto limítrofe entre los municipios de Medellín e Itagüí se deriva del desconocimiento de las normas vigentes sobre la materia, pues por Acuerdo 6 de 1988 del Área Metropolitana del Valle de Aburrá se estableció el perímetro urbano del municipio de Itagüí y por Resolución 626 de 1994, la División de Asesoría Catastral del departamento de Antioquia ordenó la inscripción del predio de la FLA en el municipio de Itagüí. La inscripción del predio en la jurisdicción del municipio de Itagüí trajo como consecuencia que la FLA tributara en dicho municipio. Los límites del Municipio de Itagüí se encuentran determinados por el decreto de erección como distrito parroquial de 1831 y mediante resoluciones y ordenanzas posteriores. Por lo tanto, la norma aplicable es la Ley 962 de 2005, que simplifica los procesos de deslinde y amojonamiento, por lo que corresponde a la asamblea departamental la adopción y aprobación de los límites ya definidos. No debe aplicarse el artículo 14 de la Ley 136 de 1994, pues dicha norma se aplica cuando existe disputa territorial porque no existen límites definidos.

Por lo anterior, mediante la Ordenanza 33 de 2006, la Asamblea del Departamento de Antioquia acogió los límites establecidos con antelación. No se acogió el concepto del IGAC porque ya existían límites definidos para el municipio de Itagüí. Los actos demandados son nulos por las siguientes razones: El municipio de Medellín no puede gravar a la FLA con el impuesto de industria y comercio, porque esta ejerce su actividad industrial en el municipio de Itagüí, dado que allí está la sede industrial. Por lo anterior, el demandado desconoció el artículo 195 del Decreto 1333 de 1986. El demandado también violó la prohibición de doble tributación por cuanto desconoció que la FLA siempre ha estado en Itagüí y es allí donde ejerce su actividad industrial y, por lo mismo, donde debe tributar. Tanto la FLA como el municipio de Itagüí han actuado de buena fe y en cumplimiento de la Constitución y la ley. SENTENCIA APELADA El Tribunal accedió a las pretensiones de la demanda por las razones que se resumen así: De acuerdo con el artículo 77 de la Ley 49 de 1990 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, el ICA por actividades industriales debe pagarse en el municipio de la sede fabril y la base gravable es el total de los ingresos brutos generados por la comercialización de la producción en los municipios donde esta se realice. El hecho generador del impuesto de industria y comercio debe realizarse en la respectiva jurisdicción municipal, por lo cual un municipio no puede gravar con ICA las actividades realizadas en otro. No puede haber doble tributación pues los

mismos ingresos no pueden estar gravados por distintos municipios. Por lo anterior, es necesario determinar en dónde estaba la sede fabril de la FLA para el año gravable 2004, pues solo así se determina cuál es el municipio competente para gravar con ICA a la FLA. La sede fabril de la FLA está ubicada en la Cra 50 No 12 sur149. El proceso de formación catastral se llevó a cabo desde 1990 y mediante la Resolución 626 de 1994 se ordenó nuevamente la inscripción del predio con el código catastral 64032-001. En efecto, por Resolución 626 de 1994, de la División de Asesoría Catastral del departamento de Antioquia, se ordenó la cancelación en el municipio de Medellín del predio ubicado entre la calle 89, la cra 46 A, la calle 12 sur y su inscripción en el municipio de Itagüí. A su vez, por Resolución 780 de 1994 de la División de Asesoría Catastral de Antioquia se precisó que el predio de propiedad de la FLA está ubicado en la Cra 50 No 12 sur149 del municipio de Itagüí y que está compuesto de varios inmuebles. Adicionalmente, por Ordenanza 33 de 2006, la Asamblea del Departamento de Antioquia fijó los límites entre Medellín e Itagüí y ratificó que los predios donde está ubicada la FLA fueron inscritos en el municipio de Itagüí. Aunque el demandado alega que la Resolución 626 de 1994 no tiene validez, no aporta ninguna prueba de que haya sido anulada o suspendida. Por tanto, la Ordenanza 33 de 2006 y la Resolución 626 de 1994 gozan de presunción de

legalidad y son de obligatorio cumplimiento. Conforme con las pruebas allegadas al proceso, para el año 2004 el predio donde está ubicada la sede fabril de la FLA pertenece a la jurisdicción del municipio de Itagüí. En consecuencia, es este y no el municipio de Medellín el competente para gravar con ICA a la actora por el ejercicio de la actividad industrial, motivo por el cual los actos demandados son nulos, pues el demandado gravó con ICA una actividad que se ejerció fuera de su jurisdicción. RECURSO DE APELACIÓN El municipio de Medellín apeló la sentencia por las siguientes razones: No se discute que de acuerdo con el artículo 32 de la Ley 14 de 1983, el competente para gravar con ICA el ejercicio de la actividad industrial es el municipio donde esté situada la planta o fábrica, caso en el cual, la base gravable es el total de los ingresos generados por la comercialización de la producción. Sin embargo, en este caso, el predio donde está ubicada la sede fabril de la FLA no hace parte del municipio de Itagüí sino de Medellín. En efecto, la Ordenanza 33 de 2006, que determinó que el predio de la FLA pertenece a la jurisdicción de Itagüí, es nula porque fue falsamente motivada y expedida de manera irregular. Por ese motivo fue demandada en acción de nulidad. De otra parte, si bien el concepto del IGAC de agosto de 2006, que da la razón al municipio de Medellín, no es obligatorio, pone de presente que no existe seguridad jurídica respecto de los límites entre Medellín e Itagüí en relación con la

jurisdicción donde está ubicada la planta de la FLA. Para el año gravable 2004, la Ordenanza 33 de 2006 no estaba vigente, motivo por el cual hizo bien el municipio de Medellín al no tenerla en cuenta. Por ello, aunque se aceptara que la citada ordenanza definió el litigio limítrofe entre Medellín e Itagüí no se afecta la legalidad de los actos demandados porque deben respetarse los derechos adquiridos. La Resolución 626 de 1994, que ordenó la cancelación del predio de la FLA en el municipio de Medellín y su inscripción en el municipio de Itagüí, no tiene validez. Ello, porque fue expedida con fundamento en los Acuerdos 24 de 1987, 006 de 1988 y 001 de 1944 de la Junta Metropolitana del Valle de Aburrá, que no tiene competencia para definir límites entre municipios. En el último de los acuerdos se modifica el perímetro urbano del municipio de Medellín, no sus límites. De otra parte, para expedir la Ordenanza 33 de 2006 la Asamblea del Departamento de Antioquia no siguió el trámite previsto en el artículo 14 de la Ley 136 de 1994, en concordancia con el artículo 24 del Decreto 1333 de 1986, por tratarse de un conflicto limítrofe y no de una diligencia de deslinde y amojonamiento. Por ello, no tuvo en cuenta la participación de la comunidad afectada, ni solicitó el concepto de planeación departamental, que es el trámite pertinente, como lo precisó la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en concepto de 7 de diciembre de 2005.

Por lo anterior, con fundamento en los artículos 24 y 70 del Decreto 1222 de 1986 es nula la Ordenanza 33 de 2006. Lo que existe entre los dos municipios es una pugna por una porción de territorio que tiene implicaciones en los recursos del impuesto de industria y comercio, pues de acuerdo con el artículo 362 de la Constitución Política, los bienes de los municipios son de su propiedad y gozan de las mismas garantías que las que tienen los particulares sobre la propiedad privada. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El demandante insistió en que el predio de su propiedad está ubicado en el municipio de Itagüí, como lo corroboran la Resolución 626 de 1994 y la Ordenanza 33 de 2006, actos que son de obligatorio cumplimiento. El demandado no alegó de conclusión. El municipio de Itagüí reiteró lo expuesto en el escrito de intervención como tercero y pidió tener en cuenta la sentencia de la Sala de 21 de mayo de 20152. El Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia apelada por las siguientes razones: La inscripción del predio donde funciona la FLA en el municipio de Itagüí y la cancelación del mismo predio en el municipio de Medellín obedece a la Resolución 626 de 1994 y no a la Ordenanza 33 de 2006, por lo cual la nulidad de esta no afecta la legalidad de los actos acusados. 2 Expediente 20370. C.P Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez El demandado se limita a sostener que la Resolución 626 de 1994 no tiene ninguna validez pero no logra probarlo. Este acto no ha sido derogado y la jurisdicción contencioso administrativa no lo ha suspendido ni anulado.

Además, solicitó la revocatoria de dicha resolución y le fue negada mediante Resolución 1126 de 1998. EL municipio de Medellín tampoco desvirtuó la legalidad de la Resolución 2555 de 1988 del IGAC, que fue el fundamento de la Resolución 626 de 1994. Como el predio donde funciona la sede fabril de la FLA se encuentra en el municipio de Itagüí, el municipio de Medellín no podía gravar a la actora con ICA por el ejercicio de su actividad industrial, pues, además, está probado que la FLA ha venido pagando sus impuestos predial y de ICA en Itagüí. CONSIDERACIONES En los términos del recurso de apelación interpuesto por el municipio de Medellín, la Sala decide si se ajustan a derecho los actos administrativos por los que este determinó oficialmente al departamento de AntioquiaFLA, el impuesto de industria y comercio por el año gravable 2004, por el ejercicio de actividad industrial. En concreto y teniendo en cuenta que el municipio donde se ejerce la actividad industrial es el sujeto activo del impuesto de industria y comercio, precisa la Sala en qué municipio ejerce la FLA su actividad industrial, para lo cual define si el inmueble en el que esta tiene su planta o sede fabril está ubicado en el municipio de Medellín o en el de Itagüí. El artículo 32 de la Ley 14 de 1983 prevé que el impuesto de industria y comercio recae, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicios que se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o sociedades de hecho, en

forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos. El artículo 34 de la misma ley dispone que son actividades industriales las dedicadas a la producción, extracción, fabricación, confección, preparación, transformación, reparación, manufactura y ensamblaje de cualquier clase de materiales o bienes. Por su parte, el artículo 77 de la Ley 49 de 1990 prescribe que el impuesto de industria y comercio por la actividad industrial debe satisfacerse en el municipio de la sede fabril, teniendo como base imponible el total de los ingresos brutos generados por la comercialización de la producción, sea cual fuere el municipio donde esta se realice3. La anterior previsión obedece, según criterio de la Sección, a que el hecho de producir mercancías para mantenerlas en inventario no permite la cuantificación de la base gravable ante la ausencia de ingresos4 y, además, a que todo industrial fabrica bienes principalmente con el fin de comercializarlos, pues la comercialización constituye una de las etapas del proceso industrial5. Además, esta regulación impide que las empresas incurran en doble pago del impuesto de industria y comercio: por los ingresos que obtienen en el ejercicio de l