CE-SECCION CUARTA-05001-23-33-000-2013-01824-01(23590)-2018

ACTOS DEMANDABLES ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO – Alcance / ACTO ADMINISTRATIVO SUBJETIVO O ACTO DEFINITIVO PARTICULAR – Noción / ACTOS SUSCEPTIBLES DE CONTROL DE LEGALIDAD – Reiteración de jurisprudencia De acuerdo con el artículo 43 del CPACA, los actos definitivos susceptibles de ser demandados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, son “los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”. Así pues, un acto administrativo subjetivo o acto definitivo particular, es una declaración de voluntad dirigida al ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos, es decir que crea, reconoce, modifica o extingue situaciones jurídicas, mientras que los actos de ejecución se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa, sin que pueda afirmarse que de ellos surjan situaciones jurídicas diferentes a las de la sentencia o acto ejecutado. De acuerdo con lo anterior, únicamente las decisiones de la Administración, producto de la conclusión de un procedimiento administrativo o los actos que hacen imposible la continuación de esa actuación o que decidan de fondo el asunto, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, lo que, dicho de otra manera, significa que los “actos preparatorios, de trámite y de ejecución que, como tales, se limitan a preparar, impulsar la actuación administrativa, o dar cumplimiento a la decisión no son demandables”.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 43

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO – Actos

demandables. Extensión del control de legalidad a actos que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas particulares diferentes a la ejecución de la obligación tributaria. Reiteración de jurisprudencia / CONTROL DE LEGALIDAD DE ACTO QUE NIEGA LA PRESCRIPCIÓN DE OBLIGACIÓN TRIBUTARIA – Procedencia. El acto es demandable así no sea expedido dentro del procedimiento administrativo de cobro coactivo, sino en forma paralela porque son actos definitivos respecto de la situación jurídica a del administrado. Reiteración de jurisprudencia Respecto de los actos proferidos en el procedimiento de cobro coactivo que son susceptibles de control judicial, debe tenerse en cuenta que el inciso primero del artículo 101 del CPACA dispone lo siguiente (…) Así pues, la simple lectura de la norma transcrita permite concluir que, en principio, sólo son demandables los actos que (i) deciden excepciones a favor del deudor, (ii) ordenan continuar con la ejecución y (iii) liquidan el crédito. La anterior norma se compagina con el artículo 835 del Estatuto Tributario, el cual dispone que en el procedimiento administrativo estudiado, en principio, sólo son susceptibles de control los actos que “(…) fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución”. Se dice que en principio, porque en los eventos en que dentro del procedimiento de cobro coactivo sea proferido un acto que crea, modifica o extingue una situación jurídica particular diferente a la ejecución de la obligación tributaria será posible estudiar su legalidad por el Juez. Así lo ha expresado la jurisprudencia de esta Sección al indicar que: “(…) dentro del procedimiento administrativo de cobro pueden expedirse actos

administrativos que no versen sobre la ejecución propiamente dicha de la obligación tributaria, pero que sí constituyen una verdadera decisión de la Administración, susceptible del control jurisdiccional, en tanto afectan derechos, intereses u obligaciones de los contribuyentes o responsables del impuesto. Por eso, en aras de la protección jurídica de controversias independientes a la ejecución de la obligación tributaria, son demandables ante esta jurisdicción los actos administrativos definitivos, expedidos por la Administración Tributaria de conformidad con lo estipulado en el artículo 43 de la Ley 1437, tesis que reitera la Sección en esta providencia”. En el caso bajo examen, la sociedad demandante pretende la nulidad de los oficios 18433 del 18 de junio de 2013 y 20510 del 9 de julio del mismo año, lo cuales negaron la petición de prescripción de las obligaciones contenidas en el Mandamiento de Pago 2977 del 24 de septiembre de 2002. Esta Sala ha indicado en otras ocasiones que los actos que niegan la prescripción de la obligación, así sean proferidos de forma paralela al procedimiento de cobro coactivo, son actos administrativos definitivos por cuanto que surten efectos jurídicos por definir la situación jurídica del administrado. Como consecuencia de lo anterior, los oficios objeto de controversia son actos susceptibles de control judicial, motivo por el que será revocada la providencia de primera instancia y se ordenará proveer sobre la admisión de la demanda teniendo en cuenta estas consideraciones.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 101 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 835

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá D.C., treinta y uno de mayo (31) de mayo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 05001-23-33-000-2013-01824-01(23590)

Actor: INMOBILIARIA MERCANTIL Y CIA LTDA EN LIQUIDACIÓN

Demandado: INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES EN LIQUIDACIÓN AUTO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto interlocutorio proferido por la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia el 12 de diciembre de 2013, mediante el cual fue rechazada la demanda.

ANTECEDENTES

1. Inmobiliaria Mercantil y Cía. Ltda. en Liquidación no realizó el pago de las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social durante los años 2000 a 2002.

2. El Instituto de Seguros Sociales en Liquidación inició proceso coactivo en su contra, por lo que expidió el Mandamiento de Pago 2977 del 24 de septiembre de 2002 por el valor de $25.466.885.

3. La sociedad contribuyente solicitó al Instituto de Seguros Sociales en liquidación, mediante escrito del 10 de mayo de 2013 y dentro del trámite del cobro coactivo, la declaración de prescripción de las obligaciones que constan tan en el Mandamiento de Pago 2977 del 24 de septiembre de 2002, así como de los intereses y sanciones causados.

4. El Instituto de Seguros Sociales en Liquidación negó la petición mediante el Oficio 18433 del 18 de junio de 2013, el cual fue confirmado por el Oficio 20510

del 9 de julio del mismo año que resolvió el recurso de reconsideración.

5. Inmobiliaria Mercantil y Cía. Ltda. presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Instituto de Seguros Sociales en Liquidación el 7 de noviembre de 2013, en la que pretende la declaratoria de nulidad de los oficios 18433 del 18 de junio de 2013 y 20510 del 9 de julio del mismo año y, como consecuencia de lo anterior, que se restablezca el derecho correspondiente1.

PROVIDENCIA APELADA La Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto proferido el 12 de diciembre de 2013, rechazó la demanda. Señaló que el artículo 101 del CPACA establece que, de los actos administrativos proferidos dentro del proceso de cobro coactivo, sólo serán susceptibles de control judicial los que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquidan el crédito. Comoquiera que los oficios objeto de controversia fueron proferidos dentro de un proceso de cobro coactivo, pero no hacen parte del listado taxativo previsto en el artículo analizado, son actos administrativos que no son susceptibles de control judicial, por lo que procede el rechazo con base en la causal tercera del artículo 169 de la Ley 1437 de 2011. RECURSO DE APELACIÓN En el recurso de apelación del 13 de enero de 2014, la sociedad demandante afirmó que el tribunal cometió un error porque la norma aplicable al caso bajo examen no es el artículo 101 del CPACA sino el artículo 835 del Estatuto Tributario porque el proceso versa sobre un asunto de contribuciones parafiscales.

1 Folio 2 del Cuaderno 2. Si bien es cierto que ese artículo del Estatuto Tributario también contiene un listado de los actos administrativos proferidos en el proceso de cobro coactivo susceptibles de control judicial, también lo es que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado posible adelantar procesos judiciales respecto de otros actos administrativos que no se encuentren en el listado cuando existe una manifestación de voluntad por parte de la administración2. Los oficios acusados son susceptibles de control judicial porque son actos administrativos definitivos porque niegan de fondo la petición de prescripción de las obligaciones que constan en el Mandamiento de Pago 2977 del 24 de septiembre de 2002. Está demostrado que operó la prescripción de dichas obligaciones porque se cumplen los requisitos de los artículos 817 y 818 del Estatuto Tributario al transcurrir más de cinco (5) años desde la notificación del mandamiento de pago. La sociedad actora presentó una demanda de tutela contra el Instituto de Seguros Sociales en Liquidación, la cual fue declarada improcedente por el Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado de Medellín con Funciones de Conocimiento porque existía otro medio de defensa, consistente en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

CONSIDERACIONES

1. Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si los oficios 18433 del 18 de junio de 2013 y 20510 del 9 de julio del mismo año son actos administrativos susceptibles de control judicial.

2. Análisis del caso 2.1. De acuerdo con el artículo 43 del CPACA, los actos definitivos susceptibles

de ser demandados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, son “los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”. 2 Al respecto hace referencia a las siguientes providencias: (i) del 15 de abril de 2010, radicado interno 17105, y (ii) del 7 de mayo de 2009, radicado interno 16149. Así pues, un acto administrativo subjetivo o acto definitivo particular, es una declaración de voluntad dirigida al ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos, es decir que crea, reconoce, modifica o extingue situaciones jurídicas, mientras que los actos de ejecución se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa3, sin que pueda afirmarse que de ellos surjan situaciones jurídicas diferentes a las de la sentencia o acto ejecutado. De acuerdo con lo anterior, únicamente las decisiones de la Administración, producto de la conclusión de un procedimiento administrativo o los actos que hacen imposible la continuación de esa actuación o que decidan de fondo el asunto, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, lo que, dicho de otra manera, significa que los “actos preparatorios, de trámite y de ejecución que, como tales, se limitan a preparar, impulsar la actuación administrativa, o dar cumplimiento a la decisión no son demandables”4. 2.2. Respecto de los actos proferidos en el procedimiento de cobro coactivo que son susceptibles de control judicial, debe tenerse en cuenta que el inciso primero del artículo 101 del CPACA dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 101. CONTROL JURISDICCIONAL. Sólo serán

demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos de la parte segunda de este código, los actos administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito”. Así pues, la simple lectura de la norma transcrita permite concluir que, en principio, sólo son demandables los actos que (i) deciden excepciones a favor del deudor, (ii) ordenan continuar con la ejecución y (iii) liquidan el crédito. La anterior norma se compagina con el artículo 835 del Estatuto Tributario, el cual dispone que en el procedimiento administrativo estudiado, en principio, sólo son susceptibles de control los actos que “(…) fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución”. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente: Ligia López Díaz, providencia del 30 de marzo de 2006, Radicación número: 25000-23-27-000-2005-01131-01(15784). Ver también sentencias del 15 de noviembre de 1996, exp. 7875, C.P. Consuelo Sarriá Olcos, del 9 de agosto de 1991, exp. 5934 C.P. Julio Cesar Uribe Acosta y del 14 de septiembre de 2000, exp. 6314 C.P. Juan Alberto Polo. 4 Sentencia del 29 de noviembre de 2012 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Radicado número: 08001 23 31 000 2006 00107 01 (17274). Actor: Industrias Yidi S.A. Consejero Ponente: Hugo Fernando

Bastidas Bárcenas. Se dice que en principio, porque en los eventos en que dentro del procedimiento de cobro coactivo sea proferido un acto que crea, modifica o extingue una situación jurídica particular diferente a la ejecución de la obligación tributaria será posible estudiar su legalidad por el Juez. Así lo ha expresado la jurisprudencia de esta Sección al indicar que: “(…) dentro del procedimiento administrativo de cobro pueden expedirse actos administrativos que no versen sobre la ejecución propiamente dicha de la obligación tributaria, pero que sí constituyen una verdadera decisión de la Administración, susceptible del control jurisdiccional, en tanto afectan derechos, intereses u obligaciones de los contribuyentes o responsables del impuesto. Por eso, en aras de la protección jurídica de controversias independientes a la ejecución de la obligación tributaria, son demandables ante esta jurisdicción los actos administrativos definitivos, expedidos por la Administración Tributaria de conformidad con lo estipulado en el artículo 43 de la Ley 1437, tesis que reitera la Sección en esta providencia”5. 2.3. En el caso bajo examen, la sociedad demandante pretende la nulidad de los oficios 18433 del 18 de junio de 2013 y 20510 del 9 de julio del mismo año, lo cuales negaron la petición de prescripción de las obligaciones contenidas en el Mandamiento de Pago 2977 del 24 de septiembre de 2002. Esta Sala ha indicado en otras ocasiones que los actos que niegan la prescripción de la obligación, así sean proferidos de forma paralela al procedimiento de cobro coactivo, son actos administrativos definitivos por cuanto que surten efectos

jurídicos por definir la situación jurídica del administrado6. 5 Auto del 24 de octubre de 2013 proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Radicado número: 25000 23 37 000 2013 00352 01 (20277).

Actora: María Nieves Cañón Castiblanco. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. En esta decisión, el Consejo de Estado revocó el auto que rechazó la demanda proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander por considerar que la decisión de la DIAN de negar la solicitud de prescripción de la obligación tributaria dentro del procedimiento de cobro coactivo es un acto administrativo definitivo susceptible de control judicial. 6 En este sentido ver el auto del 24 de octubre de 2013 Ibídem. Así mismo, ver el auto del 10 de julio de 2014 proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Radicado número: 25000-23-31-000-2013-00353-01 (20248). Actor:

Héctor Julio Figueroa Cañón. Consejera Ponente: Carmen Teresa Ortiz Rodríguez. Como consecuencia de lo anterior, los oficios objeto de controversia son actos susceptibles de control judicial, motivo por el que será revocada la providencia de primera instancia y se ordenará proveer sobre la admisión de la demanda teniendo en cuenta estas consideraciones. 2.4. En consecuencia el Tribunal deberá proceder a estudiar la demanda, para que defina si es del caso admitirla. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE PRIMERO: REVOCAR el auto interlocutorio proferido el 12 de diciembre de 2013 por la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia.

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para que provea sobre la admisión de la demanda teniendo en cuenta las consideraciones de ésta providencia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Este auto se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha MILTON CHAVES GARCÍA STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección Ausente con permiso

JULIO ROBERTO PIZA JORGE OCTAVIO RAMÍREZ

RODRÍGUEZ RAMÍREZ