CE-SECCION CUARTA-05001-23-33-000-2015-00734-01(23165)-2017

RECOBRO DE CUOTAS PARTES PENSIONALES – Objeto / RÉGIMEN DE

SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES – Objeto / CUOTAS PARTES PENSIONALES – Naturaleza jurídica / ACTO DE RECOBRO DE CUOTA PARTE PENSIONAL – Naturaleza jurídica. Es de carácter tributario, dada la naturaleza de contribución parafiscal que tienen las cuotas partes pensionales / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO CONTRA ACTOS DE RECOBRO DE CUOTA PARTE PENSIONAL – Competencia. Por ser un asunto tributario la regla de competencia es la del numeral 7 del artículo 156 del CPACA, según la cual la demanda se presenta en el lugar de expedición de los actos acusados, por ser el lugar en el que se practicó la liquidación, dado que para el recobro de cuotas partes pensionales no se requiere la presentación de una declaración tributaria Como lo ha expuesto la jurisprudencia constitucional, el régimen de seguridad social en pensiones ha permitido, desde la Ley 6 de 1945 y hasta la actualidad con la expedición de la Ley 100 de 1993, que el tiempo laborado en diferentes entidades públicas sea acumulado para obtener el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, para lo cual cada autoridad tiene la obligación de contribuir proporcionalmente al pago de las mesadas pensionales. Con este sistema, la última entidad o caja de previsión social en la que estuvo vinculado el trabajador tiene el deber de reconocer y pagar el 100% del valor de la mesada pensional y, una vez hecho el pago, tiene el derecho de recobrar lo pagado a las demás entidades obligadas de forma proporcional al tiempo laborado o a los aportes

efectuados (cuotas partes pensionales), sin que el particular pueda ser perjudicado por el no pago del recobro. Así las cosas, actualmente el ordenamiento jurídico colombiano prevé a las cuotas partes pensionales como el soporte financiero de este sistema en estos eventos. Sobre la naturaleza de estos asuntos, esta Sala ha indicado que los actos que versan sobre el recobro de cuotas partes pensionales son de carácter tributario por tratarse de una contribución parafiscal. Esta afirmación ha sido sustentada en que “(…) constituyen un aporte obligatorio del empleador, destinado al pago de las mesadas pensionales dentro del esquema de financiación del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones”. Así mismo lo ha considerado la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado al señalar que los recursos correspondientes al recobro de las cuotas partes pensionales tienen destinación específica y un manejo autónomo por no ser ingresos corrientes de la Nación, lo que necesariamente implica que tienen la naturaleza de contribuciones parafiscales. Además, en un caso idéntico al de la referencia, esa misma subsección indicó que esta clase de asuntos no son de carácter laboral por no estar en discusión el reconocimiento del derecho pensional. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que dio inicio al proceso de la referencia pretende la declaratoria de invalidez de las resoluciones 2266 del 14 de diciembre de 2012 y 3243 del 14 de marzo de 2013, mediante los cuales fueron liquidadas las cuotas partes pensionales a favor del Municipio de Medellín; y las resoluciones 3894 del 17 de abril de 2013 y 3368 del 20 de marzo del mismo año, mediante las

cuales fue declarada la compensación de obligaciones reciprocas entre CAJANAL en liquidación y esa misma entidad territorial; es decir que versan sobre el recobro de cuotas partes pensionales. En consecuencia, la regla de competencia territorial aplicable en el caso bajo examen es el numeral séptimo del artículo 156 de la Ley 1437 de 2011 por tratarse de un asunto tributario, según la cual el juez competente será (i) el del lugar donde se presentó o debió presentarse la declaración, si procede; y (ii) en los demás casos, en el lugar donde se practicó la liquidación. Teniendo en cuenta que para el recobro de las cuotas partes pensionales no se requiere la presentación de una declaración, la demanda en el caso concreto debe ser presentada en el lugar en que fueron proferidos los actos administrativos controvertidos, por ser donde fue definitivamente liquidada la obligación tributaria. Según consta en el expediente, las resoluciones objeto de controversia fueron proferidas por CAJANAL en liquidación en la ciudad de Bogotá DC, motivo por el que el competente para conocer del asunto de la referencia es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 156 NUMERAL 7

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza tributaria que tienen las controversias relacionadas con el recobro de cuotas partes pensionales se citan los autos de la Sección Cuarta del Consejo de Estado de 4 de diciembre de 2014, radicado 25000-23-27-000-2011-00220-01(19148) C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y 30 de octubre de 2014, radicado 25000-23-27-000-2012-00250-01(19567), C.P.

Jorge Octavio Ramírez Ramírez

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá D.C., trece (13) de diciembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 05001-23-33-000-2015-00734-01(23165)

Actor: MUNICIPIO DE MEDELLÍN

Demandado: CONSORCIO FOPEP, FIDUAGRARIA SA, UNIDAD

ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES

PARAFISCALES, MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL AUTO Decide la Sala1 el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Tribunal Administrativo de Antioquia.

ANTECEDENTES

1. El Municipio de Medellín, mediante apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y establecimiento del derecho contra la Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación (en adelante CAJANAL en liquidación), el Ministerio del Trabajo, la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección (en adelante UGPP), el Consorcio del Fondo de Pensiones Públicas 1 Según el artículo 158 de la Ley 1437 de 2011 del Nivel Nacional (en adelante Consorcio FOPEP) y Fiduagraria SA Patrimonios Autónomos, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en donde pretende lo siguiente: “En mérito de los hechos antes expuestos y de las razones jurídicas esgrimidas,

solicito que se acceda a las siguientes peticiones: PRIMERA. Que se declare la nulidad de la RESOLUCIÓN No 2266 del 14 de diciembre de 2012, anexo 11 y de RESOLUCIÓN 3243 del 14 de marzo de 2013, anexo 11, ambas expedidas por CAJANAL E.I.C.E. EN LIQUIDACIÓN, en tanto que vulneran las normatividad (sic) relativa al recobro de cuotas partes pensionales e incurren en falsa motivación al liquidar las cuotas partes a reconocer en favor del MUNICIPIO DE MEDELLÍN e imponer los códigos de rechazo que ya han sido cuestionados en el concepto de violación. SEGUNDA. Que se declare la nulidad de RESOLUCIÓN nor. 3368 del 20 de marzo de 2013 y de la RESOLUCIÓN nro. 3894 del 17 de abril de 2013, ambas proferidas por CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN, por medio de las cuales se declara la compensación de obligaciones reciprocas por cuotas partes pensionales entre ésta entidad y el MUNICIPIO DE MEDELLÍN, comoquiera que vulneran las normatividad (sic) relativa al recobro de cuotas partes pensionales de (sic) incurren en falsa motivación al liquidar las cuotas partes a tanto en su favor como a su cargo en claro detrimento del patrimonio público del MUNICIPIO DE

MEDELLÍN.

TERCERA. Que como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos referidos, se ordene a CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN y/o a las demás ENTIDADES DEMANDADAS conforme a su competencia, a título de restablecimiento del derecho del MUNICIPIO DE MEDELLÍN, lo siguiente:

3.1 Se reconozca y pague al MUNICIPIO DE MEDELLÍN la suma de DIECISÉIS MIL NOVECIENTOS SETENTA Y SIETE MILLONES CUATROCIENTOS VEINTIOCHO MIL QUINIENTOS TREINTA UN PESOS ($16.977.428.531), por concepto de cuotas partes pensionales causadas en su favor desde el inicio de las pensiones a su cargo, en donde es concurrente CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN, y hasta el 31 de enero de 2013. 3.2 Se reconozca y pague al MUNICIPIO DE MEDELLÍN la suma de VEINTICUATRO MILLONES TRESCIENTOS CUARENTA Y CUATRO MIL NOVECIENTOS CINCUENTA PESOS ($24.344.950), por concepto de la cuota parte derivada de gastos de entierro de los pensionados en los que concurre CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN. 3.3 En subsidio de lo anterior, esto es, de no ser procedente, en el evento de que la Judicatura acepte la prescripción extintiva que aplica CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN, se pide que se reconozca y pague el MUNICIPIO DE MEDELLÍN la suma de CUATRO MIL OCHOCIENTOS NOVENTA Y SIETE MILLONES CIENTO CUARENTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS NOVENTA PESOS ($4.897.149.390) por concepto de cuotas partes pensionales causadas en su favor durante el periodo que va del 1° de Junio de 2006 al 31 de Enero de 2013. 3.4 Se reconozca y pague al MUNICIPIO DE MEDELLÍN, por las entidades

competentes, los valores que por concepto de cuotas partes pensionales se sigan causando en su favor después del 31 de enero de 2013, en donde fuera concurrente CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN, y hasta la extinción de la concurrencia. CUARTO. Que se condene en costas a las entidades demandadas”2.

2. La Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 18 de febrero de 2015, remitió el expediente por competencia territorial al Tribunal Administrativo de Antioquia, con base en el numeral tercero del artículo 156 de la Ley 1437 de 2011, según la cual los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral serán tramitados ante el juez del lugar en el cual se prestaron o debieron prestarse los servicios.

3. El Tribunal Administrativo de Antioquia asumió conocimiento del proceso y admitió la demanda mediante auto del 7 de septiembre de 2015.

4. Fiduagraria SA propuso la excepción de falta de competencia territorial en su contestación de la demanda, en donde expuso que el proceso debe ser tramitado en Bogotá por ser el domicilio de CAJANAL en Liquidación. 2 Folios 93 reverso a 94 del cuaderno 1.

5. El Tribunal Administrativo de Antioquia declaró probada la excepción de falta de competencia por el factor territorial al considerar que el recobro de cuotas partes pensionales no es un asunto de carácter laboral sino tributario, según la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado3, de modo que el proceso debe ser conocido en el lugar donde fueron proferidos los

actos acusados. Por esto, remitió el proceso a esta Corporación provocando el conflicto negativo de competencias. TRASLADO Este Despacho corrió traslado a las partes e intervinientes mediante auto del 3 de octubre de 2017.

1. El Ministerio del Trabajo manifestó que el Tribunal Administrativo de Antioquia no tiene competencia para conocer del asunto por no ser de carácter laboral ya que versa sobre el recobro de cuotas partes pensionales, es decir un derecho crediticio de carácter parafiscal por cuanto se discute el derecho de quien asumió el reconocimiento y pago de una pensión de recobrar los recursos destinados a cubrir la obligación pensional.

Así las cosas, la regla de competencia aplicable es el numeral séptimo del artículo 156 del CPACA que establece que en aquellos procesos que versen sobre asuntos tributarios, la competencia será del juez del lugar donde se realizó la liquidación, lo cual ocurrió en el Distrito de Bogotá. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que al momento en que fueron proferidos los actos acusados, CAJANAL no tenía oficinas en el Municipio de Medellín.

2. Los demás intervinientes no se pronunciaron al respecto.

CONSIDERACIONES 3 Al respecto, el tribunal citó la providencia del 17 de marzo de 2016 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Radicado: 05001-23-33-000-2014-00969-01 (4244-14). Actor: Departamento de Antioquia. Consejero Ponente: William Hernández Gómez.

1. Como lo ha expuesto la jurisprudencia constitucional4, el régimen de

seguridad social en pensiones ha permitido, desde la Ley 6 de 1945 y hasta la actualidad con la expedición de la Ley 100 de 1993, que el tiempo laborado en diferentes entidades públicas sea acumulado para obtener el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, para lo cual cada autoridad tiene la obligación de contribuir proporcionalmente al pago de las mesadas pensionales. Con este sistema, la última entidad o caja de previsión social en la que estuvo vinculado el trabajador tiene el deber de reconocer y pagar el 100% del valor de la mesada pensional y, una vez hecho el pago, tiene el derecho de recobrar lo pagado a las demás entidades obligadas de forma proporcional al tiempo laborado o a los aportes efectuados (cuotas partes pensionales), sin que el particular pueda ser perjudicado por el no pago del recobro. Así las cosas, actualmente el ordenamiento jurídico colombiano prevé a las cuotas partes pensionales como el soporte financiero de este sistema en estos eventos5. Sobre la naturaleza de estos asuntos, esta Sala ha indicado que los actos que versan sobre el recobro de cuotas partes pensionales son de carácter tributario por tratarse de una contribución parafiscal6. Esta afirmación ha sido sustentada en que “(…) constituyen un aporte obligatorio del empleador, destinado al pago de las mesadas pensionales dentro del esquema de financiación del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones”7. Así mismo lo ha considerado la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado al señalar que los recursos correspondientes al recobro de las cuotas partes pensionales tienen destinación específica y un manejo autónomo por no ser ingresos corrientes de la Nación, lo que necesariamente implica que tienen la

naturaleza de contribuciones parafiscales8. 4 Sentencia C-895 de 2009 proferida por la Corte Constitucional. 5 Ibídem. 6 Al respecto ver el auto del 4 de diciembre de 2014 proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Radicado: 25000-23-27-000-2011-00220-01 (19148). Actor. Dirección Territorial de Salud de Caldas. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 Auto del 30 de octubre de 2014 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

Radicado: 25000-23-27-000-2012-00250-01 (19567). Actor: Banco Popular SA. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 8 Sentencia del 22 de agosto de 2013 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Radicado: 73001-23-31-000-2010-00632-01 (0349-12). Actor: Municipio de

Venadillo. Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

Además, en un caso idéntico al de la referencia, esa misma subsección indicó que esta clase de asuntos no son de carácter laboral por no estar en discusión el reconocimiento del derecho pensional9.

2. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que dio inicio al proceso de la referencia pretende la declaratoria de invalidez de las resoluciones 2266 del 14 de diciembre de 2012 y 3243 del 14 de marzo de 2013, mediante los cuales fueron liquidadas las cuotas partes pensionales a favor del Municipio de

Medellín; y las resoluciones 3894 del 17 de abril de 2013 y 3368 del 20 de marzo del mismo año, mediante las cuales fue declarada la compensación de obligaciones reciprocas entre CAJANAL en liquidación y esa misma entidad territorial; es decir que versan sobre el recobro de cuotas partes pensionales. En consecuencia, la regla de competencia territorial aplicable en el caso bajo examen es el numeral séptimo del artículo 156 de la Ley 1437 de 2011 por tratarse de un asunto tributario, según la cual el juez competente será (i) el del lugar donde se presentó o debió presentarse la declaración, si procede; y (ii) en los demás casos, en el lugar donde se practicó la liquidación10. Teniendo en cuenta que para el recobro de las cuotas partes pensionales no se requiere la presentación de una declaración, la demanda en el caso concreto debe ser presentada en el lugar en que fueron proferidos los actos administrativos controvertidos, por ser donde fue definitivamente liquidada la obligación tributaria. Según consta en el expediente, las resoluciones objeto de controversia fueron proferidas por CAJANAL en liquidación en la ciudad de Bogotá DC11, motivo por el que el competente para conocer del asunto de la referencia es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, 9 Auto del 17 de marzo de 2016 proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Radicado: 05001-23-33-000-2014-00969-01 (4244-2014). Actor: Departamento de

Antioquia. Consejero Ponente: William Hernández Gómez. 10 “ARTÍCULO 156. COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas:

(…)

7. En los que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, tasas y contribuciones nacionales, departamentales, municipales o distritales, se determinará por el lugar donde se presentó o debió presentarse la declaración, en los casos en que esta proceda; en los demás casos, en el lugar donde se practicó la liquidación”. 11 Folios 144 reverso, 198, 211 y 241 del Cuaderno 1.

RESUELVE PRIMERO: DECLARAR que la autoridad judicial competente para conocer del proceso de la referencia es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección

Cuarta, Subsección A.

SEGUNDO: REMITIR el expediente al Tribunal Administrativo de CundinamarcaSección Cuarta, Subsección A, para que continúe con el trámite correspondiente.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Este auto se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.

STELLA JEANNETTE CARVAJAL MILTON CHAVES GARCÍA

BASTO Presidenta de la Sección

JULIO ROBERTO PIZA JORGE OCTAVIO RAMÍREZ

RODRÍGUEZ RAMÍREZ