CE-SECCION CUARTA-05001-23-33-000-2017-00611-01(24011)-2019

Radicado: 05001-23-33-000-2017-00611-01(24011) Demandante: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN ESP (EPM) MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD - Actos contra los que procede / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Actos contra los que procede / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL - Oportunidad. Se debe formular dentro de los cuatro meses siguientes a la publicación del acto / ACTO ADMINISTRATIVO DE

CARÁCTER GENERAL - Contenido / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL - Alcance / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL – Efectos frente a derechos subjetivos. No los afecta, per se, pero sí condiciona su ejercicio cuando la administración aplica el acto general a una situación concreta / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO - Alcance y efectos 2De acuerdo con el artículo 137 del CPACA, el medio de control de nulidad simple, por regla general, procede contra los actos administrativos de carácter general y, excepcionalmente, contra los actos administrativos de contenido particular y concreto cuando: (i) con su eventual nulidad no se obtenga el restablecimiento automático del derecho; (ii) se trate de recuperar bienes de uso público; (iii) se afecte gravemente el orden público, político, económico, social o ecológico, o (iv) cuando la ley lo autorice expresamente. A su turno, el artículo 138 del CPACA establece que el medio de control de nulidad y restablecimiento del

derecho procede contra los actos de contenido particular y contra los actos de contenido general. Que, en caso de pretender la nulidad de un acto general, la demanda deberá promoverse dentro de los cuatro meses siguientes a su publicación. Como se sabe, los actos administrativos de carácter general contienen normas jurídicas enunciadas de manera impersonal y abstracta, para ser luego materializadas en actos administrativos particulares. El acto general, per se, no afecta derechos subjetivos, pero sí condiciona su ejercicio, cuando la administración lo aplica a una situación concreta. Por su parte, el acto administrativo particular y concreto define situaciones jurídicas individuales, en el sentido de crear, modificar o extinguir un derecho subjetivo.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 137 / LEY 1437

DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 138

ACTO QUE FIJA O LIQUIDA LA TASA DE VIGILANCIA O AUDITAJE DEL AÑO 2015 A CARGO DE LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DEL ORDEN MUNICIPAL DEL MUNICIPIO DE MEDELLÍN - Naturaleza jurídica. Es un acto administrativo de carácter particular y concreto demandable a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / ACTO QUE FIJA LA TARIFA, LOS SUJETOS PASIVOS Y LAS BASES GRAVABLES PARA LA LIQUIDACIÓN DE LA CUOTA DE FISCALIZACIÓN O AUDITAJE DEL AÑO 2015 A CARGO DE LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DEL ORDEN MUNICIPAL DEL MUNICIPIO DE MEDELLÍN - Naturaleza jurídica. Es un acto

administrativo de carácter general dirigido a todos los sujetos pasivos de la cuota de fiscalización del periodo 2015 / CONTROL DE LEGALIDAD DE ACTO QUE FIJA LA TARIFA, LOS SUJETOS PASIVOS Y LAS BASES

GRAVABLES PARA LA LIQUIDACIÓN DE LA CUOTA DE FISCALIZACIÓN O

AUDITAJE DEL AÑO 2015 A CARGO DE LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DEL ORDEN MUNICIPAL DEL MUNICIPIO DE MEDELLÍN - Efectos. La eventual anulación de ese acto no tiene la entidad ni el alcance de generar un restablecimiento automático del derecho a favor de la entidad demandante / CONTROL DE LEGALIDAD DE ACTO QUE FIJA LA TARIFA, LOS SUJETOS PASIVOS Y LAS BASES GRAVABLES PARA LA Radicado: 05001-23-33-000-2017-00611-01(24011)

Demandante: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN ESP (EPM)

LIQUIDACIÓN DE LA CUOTA DE FISCALIZACIÓN O AUDITAJE DEL AÑO 2015 A CARGO DE LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DEL ORDEN MUNICIPAL DEL MUNICIPIO DE MEDELLÍN – Medio de control procedente. Es el de nulidad que se puede promover en cualquier tiempo / CADUCIDAD DE MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD CONTRA ACTO QUE FIJA LA TARIFA,

LOS SUJETOS PASIVOS Y LAS BASES GRAVABLES PARA LA

LIQUIDACIÓN DE LA CUOTA DE FISCALIZACIÓN O AUDITAJE DEL AÑO

2015 A CARGO DE LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DEL ORDEN

MUNICIPAL DEL MUNICIPIO DE MEDELLÍN - Improcedencia / ACUMULACIÓN

DE PRETENSIONES DE NULIDAD Y NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Procedencia. Es viable acumular en el mismo proceso las pretensiones de nulidad contra el acto administrativo de carácter general que fija la tarifa, los sujetos pasivos y la base gravable de la cuota de auditaje del año 2015 a favor de la Contraloría General del municipio de Medellín, con la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos liquidatorios de la tasa de vigilancia a cargo de las entidades descentralizadas del orden municipal de Medellín por el año 2015 /

RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO PROFERIDO POR TRIBUNAL

ADMINISTRATIVO EN PRIMERA INSTANCIA QUE RECHAZA REFORMA DE

LA DEMANDA - Procedencia / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO

PROFERIDO POR TRIBUNAL ADMINISTRATIVO EN PRIMERA INSTANCIA

QUE RECHAZA, POR CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL, REFORMA DE

LA DEMANDA PARA INCLUIR PRETENSIÓN DE NULIDAD PARCIAL DE ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL - Prosperidad. Se revoca el auto apelado y, en su lugar, se admite la adición de la pretensión de nulidad parcial de la Resolución 037 de 30 de junio de 2015, expedida por el municipio de Medellín [E]l despacho constata que la Resolución 037 de 2015, expedida por el COMFIS, determinó la tarifa de la cuota de fiscalización del año 2015. En efecto, se indicó que la tarifa máxima de la cuota sería del 0.4 % sobre el monto de los «ingresos»

ejecutados en la vigencia presupuestal anterior. Asimismo, se identificaron las entidades obligadas a pagar dicho tributo, la base gravable correspondiente y la liquidación respectiva de la cuota de fiscalización de cada una de esas entidades. Del referido acto se extrae que su objetivo era fijar la tarifa aplicable y la base gravable a partir de la cual se calcularía la cuota de auditaje a favor de la Contraloría General de Medellín. Con base en dicho acto, y a la luz del numeral segundo del artículo 5.º de la Resolución 883 de 2011, el COMFIS expidió actos administrativos particulares, como fue el caso de la Resolución 23 del 5 de octubre de 2015, que liquidó la tasa de vigilancia del período 2015 a cargo de la demandante. En el escrito de demanda inicial, la actora pretende la nulidad de los actos particulares que fijaron la tasa de vigilancia del año gravable 2015 (resoluciones nros. 23 del 5 de octubre de 2015 y SH 17-0555 del 25 de octubre de 2016) y son estos los actos que definieron de manera concreta la situación jurídica de EPM frente a dicho tributo. Esto es, son actos de contenido particular y concreto, susceptibles de ser demandados mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En cambio, la Resolución 037 de 2015 constituye un acto administrativo general, dirigido a todos los sujetos pasivos de la cuota de fiscalización del período 2015, entre estos EMP, de manera que dicha resolución no es un acto de contenido particular. En este orden de ideas, la Sala Unitaria considera que los actos administrativos inicialmente demandados por la actora son

los que, eventualmente, conllevarán al restablecimiento del derecho, en la medida en que son de contenido particular. La eventual nulidad parcial contra la Resolución 037 de 2015 no tendrá la entidad de generar un restablecimiento Radicado: 05001-23-33-000-2017-00611-01(24011) Demandante: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN ESP (EPM) automático del derecho, de manera que es procedente el análisis de mera legalidad, como lo suplica la demandante, respecto de dicho acto, pues, se insiste, la situación particular y concreta de la demandante quedó finalmente decidida por las resoluciones 23 del 5 de octubre de 2015 y SH 17-0555 del 25 de octubre de 2016, actos que justamente se profirieron en la actuación que inició el municipio de Medellín para determinar el tributo a cargo de EPM. De conformidad con el artículo 164 [num. 1, letra a)] del CPACA, la pretensión de nulidad puede promoverse en cualquier tiempo sin que opere la caducidad, al paso que puede acumularse en el presente proceso para que el tribunal examine tanto la legalidad del acto general como la de los actos particulares relacionados con la cuota de fiscalización del período 2015. Por último, el despacho aclara que no se trata del supuesto a que alude el inciso final del artículo 138 ib. (demanda de nulidad y restablecimiento contra el acto general), pues, se repite, la autoridad demandada expidió actos de contenido particular y concreto para aplicar el acto general a la situación individual de EPM. Se impone, entonces, revocar el numeral 3.º de la

decisión de primer grado y, en su lugar, admitir la adición de la pretensión de nulidad parcial contra la Resolución 037 de 2015.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1018 DE 2013 - ARTÍCULO 1 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 164

NUMERAL 1 LITERAL A NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 037 DE 2015 (30 de junio) MUNICIPIO DE MEDELLÍN (CONSEJO MUNICIPAL DE POLÍTICA FISCAL DE MEDELLÍN COMFIS) (PARCIAL) (Admitida)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá D.C., trece de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 05001-23-33-000-2017-00611-01(24011)

Actor: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN ESP (EPM)

Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN AUTO La Sala Unitaria decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN ESP (en adelante EPM) contra el numeral 3.º del auto del 18 de mayo de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, a través del cual se admitió la adición de la demanda

(en cuanto a nuevos hechos y medios probatorios), pero se rechazó la reforma de

la demanda frente a la pretensión de nulidad parcial de la Resolución 037 del 30 de junio de 2015 (f. 281).

Radicado: 05001-23-33-000-2017-00611-01(24011)

Demandante: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN ESP (EPM) ANTECEDENTES En la demanda inicial se solicitó la nulidad de las resoluciones 23 del 5 de octubre de 2016 y SH 17-0555 del 25 de octubre de 2016, mediante las cuales el Consejo Municipal de Política Fiscal de Medellín (COMFIS) liquidó a la actora la cuota de fiscalización del año gravable 2015 y desató el recurso de reconsideración, respectivamente (ff. 1 a 10).

El 9 de febrero de 2018, EMP presentó reforma de la demanda, en la cual, entre otros aspectos, solicitó la nulidad parcial de la Resolución 037, del 30 de junio de 2015, expedida por el COMFIS, por medio de la cual se fijó la tarifa de la cuota de auditaje del año 2015, se identificaron a los sujetos pasivos de este tributo, se indicaron las bases gravables respectivas y, a continuación, liquidó la cuota de fiscalización de las entidades allí enunciadas (entre estas EPM). Al efecto, explicó que, en los términos del artículo 165 del CPACA, es procedente la acumulación de pretensiones de nulidad simple con aquellas que reclaman la nulidad y restablecimiento del derecho (ff. 172 a 174). Para justificar esa pretensión, la parte demandante adujo que el artículo 216 del

Acuerdo 066 de 2017 (norma posterior a los hechos que dan lugar a los actos acusados), expedido por el Concejo Municipal de Medellín, modificó la base gravable para calcular la cuota de auditaje, en el sentido de excluir el rubro de disponibilidad inicial. Auto del tribunal Por auto del 18 de mayo de 2017, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, admitió la adición de nuevos hechos y medios probatorio, pero, en el numeral 3.º, rechazó la adición de la pretensión de nulidad parcial de la Resolución 037, del 30 de junio de 2015, debido a que operó la caducidad del medio de control, teniendo en cuenta que el estudio de la legalidad de ese acto podría conllevar un restablecimiento automático del derecho de la demandante (ff. 279 a 281). Recurso de apelación EPM interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión del tribunal (ff. 284 a 286). Manifestó que la resolución objeto de discusión es de carácter general y que se demandó por el medio de control de nulidad simple, de tal forma que no se aplican términos de caducidad para su ejercicio. Precisó que, a pesar de que la Resolución 037 del 30 de junio de 2015 establece la cuota de fiscalización a cargo de la actora, dicho acto conserva su naturaleza de acto de carácter general. Explica que la confusión la genera la Administración y que, de todos modos, los actos particulares sí están demandados y de su nulidad se generará el restablecimiento del derecho.

Radicado: 05001-23-33-000-2017-00611-01(24011)

Demandante: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN ESP (EPM)

CONSIDERACIONES

1De conformidad con el artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los autos «susceptibles de apelación». Corresponde establecer la naturaleza de la Resolución 037 del 30 de junio de 2015 y definir si procede la verificación de la caducidad del medio de control ejercido contra ese acto administrativo, que emitió el COMFIS para fijar los elementos que permitían liquidar la cuota de auditaje del período 2015 a las entidades descentralizadas del orden municipal. 2De acuerdo con el artículo 137 del CPACA1, el medio de control de nulidad simple, por regla general, procede contra los actos administrativos de carácter general y, excepcionalmente, contra los actos administrativos de contenido particular y concreto cuando: (i) con su eventual nulidad no se obtenga el restablecimiento automático del derecho; (ii) se trate de recuperar bienes de uso público; (iii) se afecte gravemente el orden público, político, económico, social o ecológico, o (iv) cuando la ley lo autorice expresamente. A su turno, el artículo 138 del CPACA establece que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho procede contra los actos de contenido particular y contra los actos de contenido general. Que, en caso de pretender la nulidad de un acto general, la demanda deberá promoverse dentro de los cuatro meses siguientes a su publicación. Como se sabe, los actos administrativos de carácter general contienen normas jurídicas enunciadas de manera impersonal y abstracta, para ser luego

materializadas en actos administrativos particulares. El acto general, per se, no afecta derechos subjetivos, pero sí condiciona su ejercicio, cuando la administración lo aplica a una situación concreta. Por su parte, el acto administrativo particular y concreto define situaciones jurídicas individuales, en el sentido de crear, modificar o extinguir un derecho subjetivo. 3En el sub lite, el despacho constata que la Resolución 037 de 2015, expedida por el COMFIS, determinó la tarifa de la cuota de fiscalización del año 2015. En efecto, se indicó que la tarifa máxima de la cuota sería del 0.4 % sobre el monto de los «ingresos» ejecutados en la vigencia presupuestal anterior. Asimismo, se identificaron las entidades obligadas a pagar dicho tributo, la base gravable correspondiente y la liquidación respectiva de la cuota de fiscalización de cada una de esas entidades. Del referido acto se extrae que su objetivo era fijar la tarifa aplicable y la base gravable a partir de la cual se calcularía la cuota de auditaje a favor de la Contraloría General de Medellín. Con base en dicho acto, y a la luz del numeral segundo del artículo 5.º de la Resolución 883 de 2011, el COMFIS expidió actos administrativos particulares, como fue el caso de la Resolución 23 del 5 de octubre 1 Artículo 137. Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. (…) Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes

casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.

Radicado: 05001-23-33-000-2017-00611-01(24011) Demandante: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN ESP (EPM) de 2015, que liquidó la tasa de vigilancia del período 2015 a cargo de la demandante2.

En el escrito de demanda inicial, la actora pretende la nulidad de los actos particulares que fijaron la tasa de vigilancia del año gravable 2015 (resoluciones nros. 23 del 5 de octubre de 2015 y SH 17-0555 del 25 de octubre de 2016) y son estos los actos que definieron de manera concreta la situación jurídica de EPM frente a dicho tributo. Esto es, son actos de contenido particular y concreto, susceptibles de ser demandados mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En cambio, la Resolución 037 de 2015 constituye un acto administrativo general, dirigido a todos los sujetos pasivos de la cuota de fiscalización del período 2015, entre estos EMP, de manera que dicha resolución no es un acto de contenido particular. En este orden de ideas, la Sala Unitaria considera que los actos administrativos inicialmente demandados por la actora son los que, eventualmente, conllevarán al restablecimiento del derecho, en la medida en que son de contenido particular. La eventual nulidad parcial contra la Resolución 037 de 2015 no tendrá la entidad de generar un restablecimiento automático del derecho, de manera que es

procedente el análisis de mera legalidad, como lo suplica la demandante, respecto de dicho acto, pues, se insiste, la situación particular y concreta de la demandante quedó finalmente decidida por las resoluciones 23 del 5 de octubre de 2015 y SH 17-0555 del 25 de octubre de 2016, actos que justamente se profirieron en la actuación que inició el municipio de Medellín para determinar el tributo a cargo de EPM. De conformidad con el artículo 164 [num. 1, letra a)] del CPACA, la pretensión de nulidad puede promoverse en cualquier tiempo sin que opere la caducidad, al paso que puede acumularse en el presente proceso para que el tribunal examine tanto la legalidad del acto general como la de los actos particulares relacionados con la cuota de fiscalización del período 2015. Por último, el despacho aclara que no se trata del supuesto a que alude el inciso final del artículo 138 ib. (demanda de nulidad y restablecimiento contra el acto general), pues, se repite, la autoridad demandada expidió actos de contenido particular y concreto para aplicar el acto general a la situación individual de EPM. Se impone, entonces, revocar el numeral 3.º de la decisión de primer grado y, en su lugar, admitir la adición de la pretensión de nulidad parcial contra la Resolución 037 de 2015. Por consiguiente, el despacho RESUELVE: 1Revocar el numeral tercero del auto del 18 de mayo de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, conforme a lo expuesto. En su lugar: 2 Esta resolución fue demandada en este proceso, desde el escrito inicial de demanda. El acto lo expidió la

Secretaría de Hacienda de Medellín, según el artículo 1.º del Decreto 1018 de 2013, Radicado: 05001-23-33-000-2017-00611-01(24011)

Demandante: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN ESP (EPM)

3. Admitir la reforma de la demanda en cuanto a la pretensión de nulidad parcial de la Resolución 037 de 2015, acto administrativo general expedido por el Confis.

2Ejecutoriada esta providencia, por secretaría, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase.

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ