CE-SECCION CUARTA-08001-23-31-000-2008-00260-01(21533)B-2019

Radicado: 08001-23-31-000-2008-00260-01 (21533) Demandante: SALUD TOTAL S.A. EPS ARS ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDABLES - Reiteración de jurisprudencia /

ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDABLES – Normativa / ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDABLES – Alcance / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO – Noción / ACTO ADMINISTRATIVO DE EJECUCIÓN – Noción /

ACTO ADMINISTRATIVO DE EJECUCIÓN – Objeto / CONTROL DE

LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO DE EJECUCIÓN – Improcedencia /

SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO – Procedencia / SILENCIO

ADMINISTRATIVO POSITIVO – Efectos / ACTO ADMINISTRATIVO QUE NO

INDICA LOS RECURSOS PROCEDENTES – Efectos / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA – Procedencia. Porque los actos demandados no son pasibles de demandarse 2.- En relación con los actos administrativos que pueden ser objeto de control jurisdiccional, la Sala ha insistido en que, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 50 y 135 del CCA (vigentes para la época de la presentación de la demanda), son demandables aquellos actos que «deciden directa o indirectamente el fondo del asunto»; es decir, que, en principio, pueden demandarse los actos administrativos definitivos y no los de trámite, puesto que la decisión demandable será aquella que defina la situación jurídica que cree, modifique o extinga una obligación o un derecho del administrado. De allí que esta Sección ha expresado, en reiteradas ocasiones, que los actos administrativos definitivos constituyen una declaración de voluntad dirigida al ejercicio de la

función administrativa, que produce efectos jurídicos. Por su parte, los actos administrativos de ejecución no concluyen la actuación administrativa ni definen una situación jurídica, así que, en términos de esta corporación, «los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional se encuentran excluidos de dicho control [judicial], toda vez que a través de ellos no se decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a materializar o ejecutar esas decisiones» (auto del 15 de abril de 2010, exp. 1051-08, Sección Segunda, Subsección A, CP: Luis Rafael Vergara Quintero). No obstante, la jurisprudencia acepta el control jurisdiccional de los actos administrativos de ejecución cuando estos omiten o exceden, parcial o totalmente, el contenido de la decisión administrativa o judicial, evento en el que el acto de ejecución estará definiendo una situación jurídica que no fue contemplada en el acto primigenio (providencias del 31 de octubre de 2018, exp. 21486, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez; del 15 de noviembre de 1996, exp. 7875, CP: Consuelo Sarria Olcos, y del 30 de marzo de 2006, exp. 15784, CP: Ligia López Díaz). (…) Esta corporación considera que, a pesar de que la citada providencia precisó que la acción de cumplimiento no resultaba ser el medio judicial para obtener pagos de la Administración, a su vez aceptó la existencia del silencio administrativo positivo y, en consecuencia, ordenó al distrito de Barranquilla que declarara los efectos

jurídicos del acto ficto positivo. A juicio de la Sala, la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo, implícitamente, conllevaba a que el ente demandado efectuara la devolución de las sumas que, según la demandante, consistían en pagos de lo no debido, pues aceptó la existencia de un silencio administrativo cuyo efecto jurídico era la devolución de los dineros pedidos. Pese a los asuntos opuestos definidos en la anterior providencia, la Administración entendió que la decisión del tribunal se limitaba a declarar la existencia del silencio administrativo positivo, mas no la devolución de lo reclamado. (…) En criterio de la Sala, el citado acto definió una situación jurídica particular de la demandante en torno a negar la devolución del pago indebido por el ICA de los años gravables 1996 a 2003, sin que este acto haya sido demandado en el presente proceso. Agréguese que la Administración no indicó los recursos contra dicho acto, de manera que pudo demandarse directamente (arts. 62 y 63 del CCA). De igual manera, tal como lo Radicado: 08001-23-31-000-2008-00260-01 (21533) Demandante: SALUD TOTAL S.A. EPS ARS indicó el citado acto administrativo, la demandante pudo ejercitar los mecanismos judiciales procedentes para reclamar la devolución de lo pagado indebidamente, pero la acción de cumplimiento no era el medio jurisdiccional idóneo. Por el contrario, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Oficio nro. OAT-OF-1148-08, del 26 de febrero de 2008, que negó la devolución

reclamada, resultaba ser procedente para que esta jurisdicción dirimiera de fondo sobre la legalidad del acto y, eventualmente, reconociera la devolución. Sin embargo, el medio de control que escogió la parte demandante fue la acción de cumplimiento que derivó en la sentencia del 08 de mayo de 2007, providencia que no ordenó la devolución a la actora y que, en todo caso, fue proferida en segunda instancia e hizo tránsito a cosa juzgada, de manera que existe una inmutabilidad jurídica frente a lo que allí fue definido. Adviértase que la providencia de la acción de cumplimiento no es objeto de revisión en este proceso. En ese orden de ideas, los actos de ejecución acusados no están extralimitando las órdenes de la sentencia judicial, como tampoco están definiendo una nueva situación jurídica, circunstancia que, de verificarse, habilitaría el control judicial de tales decisiones. De manera que la presente demanda carece de uno de los presupuestos procesales para que la Sala pueda emitir una decisión de fondo frente a las resoluciones nros. 0000000038-07 y 0000000039-07, del 31 de diciembre de 2007, por tratarse de actos de mera ejecución de una sentencia. Agréguese que la irregularidad del proceso consiste en una ineptitud sustantiva de la demanda y, a diferencia de lo decidido por el a quo, tal ineptitud no se causó por el hecho de que la demandante no agotara la vía gubernativa, sino porque los actos demandados no eran pasibles de demandarse. Vale decir que, contra los actos demandados, en tanto son de ejecución de una sentencia judicial, no procedían recursos, así que

no debía agotarse la vía gubernativa y, además, no eran demandables. En consecuencia, se modificará el ordinal primero de la sentencia apelada, en el sentido de declarar probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por tratarse de actos administrativos que no son susceptibles de control judicial.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 (CCA) – ARTÍCULO 50 / DECRETO 01 DE 1984 (CCA) – ARTÍCULO 135 / DECRETO 01 DE 1984 (CCA) – ARTÍCULO 62 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 63

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D. C., veinticinco (25) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 08001-23-31-000-2008-00260-01(21533)

Actor: SALUD TOTAL S. A. EPS ARS

Demandado: DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE

BARRANQUILLA FALLO Radicado: 08001-23-31-000-2008-00260-01 (21533) Demandante: SALUD TOTAL S.A. EPS ARS La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 31 de mayo de 2013, proferida por la Subsección de Descongestión del Tribunal Administrativo del Atlántico que decidió (f. 397 c 2): Primero: declárase probada la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa

dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la Sociedad Salud Total EPS contra el distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y en consecuencia se declara inhibida la Sala para fallar el fondo del asunto. (…) ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El 20 de febrero de 2004, Salud Total solicitó a la Secretaría de Hacienda Distrital de Barranquilla la devolución del pago de lo no debido en cuantía de $229.510.674, por concepto del ICA de los períodos 1996 a 2003 (ff. 32 a 57). Esta petición fue negada por el distrito, a través de la Resolución INDUCO-000804, del 13 de mayo de 2004 (ff. 74 a 78). El 22 de junio de 2004, la demandante recurrió, en reconsideración, el anterior acto administrativo (ff. 79 a 84), el cual fue admitido mediante el Auto del 02 de julio de 2004 (ff. 86 y 87); sin embargo, el recurso no fue resuelto por la Administración. Tras el vencimiento del término para decidirse el recurso de reconsideración, la actora solicitó ante la Administración la declaratoria del silencio administrativo positivo (ff. 88 a 92), la cual fue despachada desfavorablemente por medio del Oficio nro. OAT-OF-4218-06, del 07 de julio de 2006 (f. 93). La demandante en vez de demandar en nulidad y restablecimiento del derecho el acto que negó la solicitud de devolución, a fin de que se reconocieran los efectos del silencio administrativo positivo y poder obtener el reintegro de lo pagado, optó

por promover acción de cumplimiento contra el distrito de Barranquilla para que se ordenara el reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo y la devolución de lo solicitado. Dicha acción fue desatada favorablemente en la sentencia de segunda instancia del 08 de mayo de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico (ff. 106 a 118), en la cual se ordenó al ente territorial que expidiera el acto administrativo que reconociera los efectos jurídicos del silencio administrativo positivo configurado, pero sin que se ordenara la devolución del impuesto de industria y comercio de los años 1996 a 2003. En cumplimiento de la anterior sentencia judicial, el distrito expidió las resoluciones nros. 0000000038-07 y 0000000039-07, ambas del 31 de diciembre de 2007, mediante las cuales simplemente «decretó» la existencia del silencio administrativo positivo, sin reconocer la devolución de las sumas pagadas por concepto del ICA. Estas resoluciones resultan ser el objeto de debate en el presente proceso (ff. 24 a 27 y 28 a 31). Debido a que los anteriores actos no ordenaron la devolución del pago indebido, el 14 de febrero de 2008, Salud Total S. A. presentó escrito de petición para que la Administración emitiera un acto administrativo que ordenara la devolución de las Radicado: 08001-23-31-000-2008-00260-01 (21533) Demandante: SALUD TOTAL S.A. EPS ARS sumas solicitadas (ff. 124 a 130); no obstante, la autoridad tributaria negó la

petición en el Oficio nro. OAT-OF-1148-08, del 26 de febrero de 2008 (ff. 133 a 141). ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del CCA, Salud Total S. A. EPS ARS formuló las siguientes pretensiones (ff. 2 a 4): Primera: que se decrete la nulidad en su integridad de los siguientes actos administrativos: a) Se decrete la nulidad de la Resolución nro. 0000000038-07 de diciembre 31 de 2007, proferida por el Jefe de la Oficina de Administración TributariaSecretaría de Hacienda Distrital de BarranquillaDistrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, por la cual se resuelve: “decrétese el silencio administrativo positivo de acuerdo con lo ordenado por el Honorable Tribunal Administrativo del Atlántico en sentencia del 8 de mayo de 2007 radicación número 08001-23-31-005-2007-00036-01-LM, el cual en su parte resolutiva ordenó: 1. Revocase el fallo de primera instancia del 9 de febrero de 2007, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo de Barranquilla, y en su lugar: 2. Declárese que se configuró el silencio administrativo positivo respecto del recurso de reconsideración interpuesto por la entidad Salud Total EPS ARS Contra la Resolución: INDUCO-008-04 del 13 de mayo de 2004, proferida por la Secretaría de Hacienda Pública DistritalDepartamento de Impuestos DistritalesDivisión de Impuestos Distritales de Industria y Comercio del Distrito de Barranquilla. En consecuencia, ordénase a la Secretaría de Hacienda Pública DistritalDepartamento de Impuestos DistritalesDivisión de Impuestos Distritales de Industria y Comercio del Distrito de Barranquilla, que dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia declare a través de acto administrativo, los efectos del silencio administrativo positivo configurado a favor de la entidad Salud Total EPS ARS de conformidad con lo dispuesto en los artículo 318 y 319 del Estatuto Tributario de Barranquilla, en el entendido que la anterior decisión no implica per se la obligación de desembolso de gastos, situación para la cual resulta improcedente esta acción constitucional de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997, puesto que se está atendiendo la pretensión del accionante, en el sentido de declarar los efectos del silencio administrativo positivo configurado por el incumplimiento de las normas tributarias al no resolver el recurso de reconsideración plurimencionado, dentro de los plazos establecidos por la ley”. b) Se decrete la nulidad de la Resolución nro. 0000000039-07 de diciembre 31 de 2007, proferida por el Jefe de la Oficina de Administración TributariaSecretaría de Hacienda Distrital de BarranquillaDistrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, por la cual se resuelve: “ acátese lo resuelto por el Honorable Tribunal Administrativo del Atlántico en

sentencia del 8 de mayo de 2007 radicación número 08001-23-31-005-2007-00036-01-LM, el cual en su parte resolutiva ordenó: 1. Revocase el fallo de primera instancia del 9 de febrero de 2007, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo de Barranquilla, y en su lugar: 2. Declárese que se configuró el silencio administrativo positivo respecto del recurso de reconsideración interpuesto por la entidad Salud Total EPS ARS Contra la Resolución: INDUCO-008-04 del 13 de mayo de 2004, proferida por la Secretaría de Hacienda Pública DistritalDepartamento de Impuestos DistritalesDivisión de Impuestos Distritales de Industria y Comercio del Distrito de Barranquilla. En consecuencia, ordénase a la Secretaría de Hacienda Pública DistritalDepartamento de Impuestos DistritalesDivisión de Impuestos Distritales de Industria y Comercio del Distrito de Barranquilla, que dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia declara a través de acto administrativo, los efectos del silencio administrativo positivo configurado a favor de la entidad Salud Total EPS ARS de conformidad con lo dispuesto en los artículo 318 y 319 del Estatuto Tributario de Barranquilla, en el entendido que la anterior decisión no implica per se la obligación de desembolso de gastos, situación para al cual resulta improcedentes esta acción constitucional de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 9 de la Ley 393

Radicado: 08001-23-31-000-2008-00260-01 (21533)

Demandante: SALUD TOTAL S.A. EPS ARS de 1997, puesto que se está atendiendo la pretensión del accionante, en el sentido de declarar los efectos del silencio administrativo positivo configurado por el incumplimiento de las normas tributarias al no resolver el recurso de reconsideración plurimencionado, dentro de los plazos establecidos por la ley”.

Segunda: que como consecuencia de las anteriores declaraciones de nulidad, a título de restablecimiento del derecho se ordene al Distrito Especial, Industrial y Portuario de BarranquillaSecretaría de Hacienda Distrital de BarranquillaJefe de la Oficina de Administración Tributaria declare mediante Acto Administrativo sustitutivo que comprenda y señale expresamente los efectos de la declaratoria del silencio administrativo positivo que corresponden a entenderse resuelto de manera favorable el recurso de reconsideración presentado por Salud Total S. A. ESPdel régimen contributivo y del régimen subsidiado-, el día 22 de junio de 2004, contra la Resolución: INDUCO-008-04 del 13 de mayo de 2004, proferida por la Secretaría de Hacienda Pública DistritalDepartamento de Impuestos DistritalesDivisión de Impuestos Distritales de Industria y Comercio del Distrito de Barranquilla, ordenando a las demandadas el pago y/o reembolso a favor de Salud Total S.

A. EPS -del régimen contributivo y del régimen subsidiado-, de la suma de doscientos veintinueve millones quinientos diez mil seiscientos setenta y cuatro pesos moneda legal cte. ($229.510.674), correspondiente al pago de parte del impuesto de industria y comercio de

los años de 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002 y 2003; o de la suma de dinero que determine el Honorable Despacho, correspondientes a los dineros de la salud que no se encuentran gravados con el impuesto de industria y comercio.

Tercera: que a consecuencia de la anterior o similar declaración se condene al Distrito Especial, Industrial y Portuario de BarranquillaSecretaría de Hacienda Distrital de BarranquillaJefe de Departamento de Impuestos Distritales de Barranquilla, al reconocimiento y pago tanto de los intereses corrientes desde el momento en que se realizaron los respectivos pagos hasta la fecha en que transcurrió el año siguiente a la presentación del recurso de reconsideración contra la Resolución: INDUCO-008-04 del 13 de mayo de 2004, proferida por la Secretaría de Hacienda Pública DistritalDepartamento de Impuestos DistritalesDivisión de Impuestos Distritales de Industria y Comercio del Distrito de Barranquilla, esto es, hasta el día 22 de junio de 2005; así como también se ordene condenar a las demandadas a título de indemnización de perjuicios, al pago de los intereses moratorios causados a favor de Salud Total S. A. EPSdel régimen contributivo y del régimen subsidiado-, desde el momento en que se encuentra en mora de efectuar la devolución de la suma indicada en la pretensión segunda y hasta que se verifique su pago conforme a la ley.

Cuarta: que en tal virtud se condene al Distrito Especial, Industrial y Portuario de BarranquillaSecretaría de Hacienda Distrital de Barranquilla a pagar los perjuicios de todo

orden a favor de la sociedad demandante, de acuerdo con la determinación que el Honorable despacho señale, o que se determine por peritos dentro de ese juicio, por virtud de la temeridad y omisión de la entidad demandada a través de sus funcionarios en dar cumplimiento a la ley atender los efectos del silencio administrativo positivo que se derivan de la solicitud de devolución de las sumas pagadas por Salud Total S. A. EPS sin que existiera obligación a ello por tratarse de recursos públicos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Condena que deberá comprender tanto el daño emergente como el lucro cesante, y la cual deberá realizarse con la respectiva corrección monetaria e intereses que para tal efecto señale el Honorable Despacho.

Quinta: que el Distrito Especial, Industrial y Portuario de BarranquillaSecretaría de Hacienda Distrital de Barranquilla deberá pagar todos los gastos y costas de este proceso.

Sexta: que dentro del término de que trata el artículo 176 del CCA y en las condiciones previstas por los artículos 177 y 178 del mismo código, deberá ajustarse y cumplirse la sentencia.

A tales efectos, la demandante invocó como normas violadas los artículos 23 y 29 de la Constitución; 31 del CCA, y 330 del ET de Barranquilla. El concepto de la violación planteado se resume así (ff. 8 a 21): Sostuvo que los actos acusados fueron expedidos en cumplimiento de la sentencia del 08 de mayo de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo del Radicado: 08001-23-31-000-2008-00260-01 (21533)

Demandante: SALUD TOTAL S.A. EPS ARS

Atlántico, por la cual se ordenó que la Administración, a través de acto administrativo, declarara los efectos jurídicos del silencio administrativo positivo que se configuró por no desatarse el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución nro. INDUCO-0008-04, del 13 de mayo de 2004, que negó la solicitud de devolución por pago indebido del ICA de los años gravables 1996 a 2003. Los actos demandados incumplieron el término de 10 días que confirió la sentencia del tribunal para que se expidiera el acto administrativo que declarara los efectos jurídicos del acto ficto positivo, de manera que fueron extemporáneos. Además, tales actos desatendieron la orden judicial para que la Administración reconociera el efecto jurídico del silencio administrativo positivo, lo cual consistía en la devolución de $229.510.674, por concepto del pago indebido del ICA de los años gravables 1996 a 2003. Advirtió que la sentencia del 08 de mayo de 2007 también declaró el silencio administrativo positivo que originó la falta de resolución del recurso de reconsideración interpuesto por la contribuyente contra el acto que negó la devolución del pago de lo no debido. Como resultado de esa decisión judicial, el distrito debió, al momento de expedir la resolución de ejecución del fallo, reconocer que el recurso de reconsideración se fallaba a favor de la recurrente, de acuerdo con el artículo 330 del ET de Barranquilla. Igualmente, consideró que el silencio administrativo positivo declarado en vía judicial materializó un derecho a favor de la demandante que no puede ser

desconocido por el distrito de Barranquilla. Al hilo de lo anterior, formuló como cargos de nulidad: (i) la violación directa de la ley y de los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en la medida en que el distrito no solo desatendió las normas tributarias locales que rigen los efectos del silencio administrativo positivo, sino que, además, incumplió la sentencia del 08 de mayo de 2007 que hizo tránsito a cosa juzgada, y (ii) la falsa motivación de los actos, debido a que las razones que fundamentaron las resoluciones acusadas no son consonantes con las situaciones fácticas; concretamente, los actos enjuiciados se limitaron a declarar el silencio administrativo positivo, mas no ordenaron la devolución de lo solicitado por pago indebido, conforme al recurso interpuesto. Contestación de la demanda El distrito de Barranquilla contestó la demanda y se opuso a las pretensiones de la parte actora (ff. 158 a 164), en los siguientes términos: En criterio del distrito, la demandante incurrió en ineptitud sustantiva de la demanda, debido a que los actos acusados, al ser de ejecución, no eran susceptibles de recursos en vía gubernativa (art. 49 CCA), como tampoco eran pasibles de control judicial (art. 135 ibidem). Al efecto, sostuvo que en la medida en que no procedían recursos contra los actos administrativos de ejecución y que, además, no eran demandables, la actora incumplió con el requisito del agotamiento de la vía gubernativa.

Por otra parte, advirtió que la sentencia proferida en el marco de la acción de cumplimiento hizo tránsito a cosa juzgada, con lo cual no era posible que Radicado: 08001-23-31-000-2008-00260-01 (21533) Demandante: SALUD TOTAL S.A. EPS ARS existieran dos providencias que juzgaran los mismos hechos, siendo que los actos demandados cumplieron una orden judicial. Sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Atlántico declaró probada la excepción previa de falta de agotamiento de la vía gubernativa y, en consecuencia, se inhibió para pronunciarse sobre el fondo de asunto (ff. 388 a 397), así: Que, de acuerdo con lo establecido en los artículos 50 y 51 del CCA, el recurso de apelación es obligatorio a efectos de agotar la vía gubernativa, con lo cual, en el sub examine, la demandante debió, previo a la presentación de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, recurrir los actos de ejecución demandados ante el superior jerárquico del funcionario que los expidió, esto es, ante el alcalde distrital. Como no lo hizo, incumplió el agotamiento de la vía gubernativa. Recurso de apelación La demandante apeló la sentencia del tribunal (ff. 399 a 406), en los siguientes términos: Expresó que el a quo no tuvo en cuenta toda la actuación administrativa surtida ante la demandada, toda vez que los actos administrativos previos hacían innecesario la interposición de recurso alguno contra los actos demandados, a más de que fue promovida la acción de cumplimiento. De igual manera, precisó

que, con posterioridad a los actos demandados, presentó escrito de petición en el que solicitó, nuevamente, la devolución del pago de lo no debido como consecuencia jurídica del silencio administrativo positivo. Alegatos de conclusión La actora reiteró los argumentos de su apelación (ff. 418 a 437), mientras que la demandada guardó silencio. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no rindió concepto en esta oportunidad. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Atendiendo a los cargos de apelación formulados por la demandante contra la sentencia de primera instancia, mediante la cual se declaró probada la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa y, como resultado de ello, se inhibió para pronunciarse sobre el fondo del asunto, la Sala debe establecer si la demanda promovida cumplió con los presupuestos procesales para emitir una decisión de fondo. En primer lugar, se evaluará si los actos administrativos de ejecución que fueron demandados eran pasibles de control judicial. Superado este asunto, se analizará la procedencia de la excepción previa declarada por el tribunal de primera instancia, consistente en la ineptitud sustantiva de la demanda por falta de Radicado: 08001-23-31-000-2008-00260-01 (21533) Demandante: SALUD TOTAL S.A. EPS ARS agotamiento de la vía gubernativa. 2.- En relación con los actos administrativos que pueden ser objeto de control jurisdiccional, la Sala ha insistido en que, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 50 y 135 del CCA (vigentes para la época de la presentación de la demanda), son demandables aquellos actos que «deciden directa o

indirectamente el fondo del asunto»; es decir, que, en principio, pueden demandarse los actos administrativos definitivos y no los de trámite, puesto que la decisión demandable será aquella que defina la situación jurídica que cree, modifique o extinga una obligación o un derecho del administrado. De allí que esta Sección ha expresado, en reiteradas ocasiones, que los actos administrativos definitivos constituyen una declaración de voluntad dirigida al ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos1. Por su parte, los actos administrativos de ejecución no concluyen la actuación administrativa ni definen una situación jurídica, así que, en términos de esta corporación, «los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional se encuentran excluidos de dicho control [judicial], toda vez que a través de ellos no se decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a materializar o ejecutar esas decisiones» (auto del 15 de abril de 2010, exp. 1051-08, Sección Segunda, Subsección A, CP: Luis Rafael Vergara Quintero). No obstante, la jurisprudencia acepta el control jurisdiccional de los actos administrativos de ejecución cuando estos omiten o exceden, parcial o totalmente, el contenido de la decisión administrativa o judicial, evento en el que el acto de ejecución estará definiendo una situación jurídica que no fue contemplada en el acto primigenio (providencias del 31 de octubre de 2018, exp. 21486, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez; del 15 de noviembre de 1996, exp. 7875, CP: Consuelo Sarria Olcos, y del 30 de marzo de 2006, exp. 15784, CP: Ligia López

Díaz). 3.- Como se precisó desde la relación de los antecedentes administrativos, la demandante solicitó la devolución del pago indebido del ICA de los años gravables 1996 a 2003, pero el distrito de Barranquilla, a través de la Resolución INDUCO0008-04, del 13 de mayo de 2004, denegó la petición (ff. 74 a 78). Este acto fue recurrido en reconsideración por la actora, el 22 de junio de 2004 (ff. 79 a 84); no obstante, el distrito no desató el recurso interpuesto. Seguidamente, Salud Total, en vez de demandar en nulidad y restablecimiento del derecho la anterior resolución que negó la devolución y de solicitar a la jurisdicción que declarara los efectos del silencio administrativo positivo, promovió acción de cumplimiento que se surtió en primera instancia ante el Juzgado Segundo Administrativo de Barranquilla (f. 25) y la segunda instancia fue dirimida por el Tribunal Administrativo del Atlántico2, quien, el 08 de mayo de 2007, expidió sentencia en la que revocó el fallo del a quo y, a cambio de ello, decidió (f. 118): [O]rdénase a la Secretaría de Hacienda Pública DistritalDepartamento de Impuestos DistritalesDivisión de Impuestos Distritales Impuesto Industria y Comercio del Distrito de 1Sentencias del 31 de octubre del 2018, 30 de marzo del 2006, 14 de septiembre del 2000, 15 de noviembre de 1996 y 9 de agosto de 1991, exp. 21486, 15784, 6314, 7875 y 5934, CP Jorge Octavio Ramírez Ramírez,

Ligia López Díaz, Juan Alberto Polo, Consuelo Sarria Olcos y Julio Cesar Uribe Acosta, respectivamente. 2 Proceso identificado con radicación 08001-33-31-002-2007-00008-01 (08001-23-31-005-2007-00036-00), MP: Luis Carlos Martelo Maldonado.

Radicado: 08001-23-31-000-2008-00260-01 (21533) Demandante: SALUD TOTAL S.A. EPS ARS Barranquilla, que dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, declare a través de acto administrativo, los efectos del silencio administrativo positivo configurado a favor de la entidad Salud Total EPS ARS, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 318 y 319 del Acuerdo No. 022 del Estatuto Tributario de Barranquilla.

Asimismo, en la parte considerativa de la providencia, el tribunal expuso lo siguiente (f. 116): (…) [F]inalmente, es pertinente aclarar que la anterior decisión [declaratoria del silencio administrativo positivo] no implica per se la ordenación de desembolso de gastos, situación para la cual resulta improcedente esta acción constitucional de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 9.º de la Ley 393 de 1997, puesto que se está atendiendo la pretensión de la accionante, en el sentido de declarar los efectos del silencio administrativo positivo configurado por el incumplimiento de las normas tributarias al no resolver el recurso de reconsideración plurimencionado, dentro de los plazos establecidos por la ley.