CE-SECCION CUARTA-08001-23-31-000-2011-00758-02(21105)-2015

CAPACIDAD PARA SER PARTE / GOBERNADOR COMO REPRESENTANTE

LEGAL DEL DEPARTAMENTO / SENTENCIA DE NULIDAD DE ACTO

GENERAL / COSA JUZGADA ABSOLUTA / COSA JUZGADA RELATIVA /

HECHO GENERADOR DE LA ESTAMPILLA PRO HOSPITAL UNIVERSITARIO

CARI E.S.E. / GRAVAMEN SOBRE OBJETOS O INDUSTRIAS GRAVADAS CON EL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTICULO 175 / LEY 645 DE 2001 / DECRETO LEY 1222 DE 1986 – ARTICULO 71 NUMERAL 5 / LEY 14 DE 1983 – ARTICULO 32 / LEY 14 DE 1983 – ARTICULO 33

NORMA DEMANDADA: ORDENANZA 18 DE 2006 ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL ATLANTICO – ARTICULO 2 (Cosa juzgada) (Anulado) / ORDENANZA 18 DE 2006 ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL ATLANTICO – ARTICULO 3 (Cosa juzgada) (Anulado) / ORDENANZA 18 DE 2006 ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL ATLANTICO – ARTICULO 4 (Cosa juzgada) (Anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil quince (2015) Radicación número: 08001-23-31-000-2011-00758-02(21105)

Actor: WILLIAM FLOREZ NORIEGA Y OTRO

Demandado: DEPARTAMENTO DEL ATLANTICO FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandado, contra la sentencia del 22 de noviembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que accedió a las pretensiones de la demanda.

La parte resolutiva del fallo apelado dispuso lo siguiente: «Primero.- DECLÁRASE (sic) NO PROBADAS las excepciones de ineptitud de la demanda y Falta legitimación por pasiva, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia, planteadas por el apoderado del Departamento del Atlántico. Segundo.- DECLÁRASE LA NULIDAD de los artículos 2º, 3º y 4º de la Ordenanza No. 000018 del 2006 proferida por la Asamblea del Departamento del Atlántico, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia. Tercero.- Sin condena en costas.» DEMANDA William Flórez Noriega y la Universidad Autónoma del Caribe, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicitaron la nulidad de los artículos 2, 3 y 4 de la Ordenanza 18 de 2006, expedida por la Asamblea del Departamento del Atlántico. El texto de las normas demandadas es el siguiente: «Ordenanza 18 Por medio del cual se modifica el Estatuto Tributario del Departamento del Atlántico (Decreto Ordenanzal 823 de 2003) […] ARTÍCULO SEGUNDO: El artículo 173 del Estatuto Tributario del Departamento del Atlántico, el cual quedará así:

“ARTÍCULO 173. SUJETO PASIVO. Son sujetos pasivos de la Estampilla Pro Hospital Universitario CARI E.S.E., las personas naturales o jurídicas y sus asimiladas de conformidad al Estatuto Tributario Nacional y sus normas reglamentarias, que expidan factura, documentos equivalentes a las facturas y en general cualquier documento que soporte ingresos obtenidos en desarrollo del ejercicio de actividades industriales, comerciales o de prestación de servicios en jurisdicción del Departamento del Atlántico.” ARTÍCULO TERCERO. El artículo 174 del Estatuto Tributario del Departamento del Atlántico, modificado por el artículo 5º de la Ordenanza No. 017 de 2004, el cual quedará así: “ARTÍCULO 174. Hecho generador. Constituyen el hecho generador de la Estampilla Pro Hospital Universitario CARI E.S.E., las facturas, los documentos equivalentes a las facturas y en general, cualquier documento que soporte ingresos, que expidan las personas naturales y jurídicas y sus asimiladas en desarrollo del ejercicio de actividades industriales, comerciales o de prestación de servicios en jurisdicción del Departamento del Atlántico. PARÁGRAFO PRIMERO. Los tratamientos preferenciales, tales como exclusiones, no sujeciones, exenciones, etc., contemplados en otros impuestos no son aplicables a la Estampilla Pro Hospital Universitario CARI E.S.E. PARÁGRAFO SEGUNDO. La no expedición de facturas, documentos equivalentes a las facturas y en general cualquier documento que soporte los ingresos del obligado en un periodo gravable determinado, no exime de la obligación de presentar la declaración de la Estampilla Pro Hospital

Universitario CARI E.S.E.” ARTÍCULO CUARTO. El artículo 175 del Estatuto Tributario del Departamento del Atlántico, el cual quedará así: “ARTÍCULO 175. BASE GRAVABLE. Constituye base gravable de la Estampilla Pro Hospital Universitario CARI E.S.E., el monto total, antes del IVA, de la facturación o de los documentos equivalentes a las facturas y en general la sumatoria de los valores de los documentos que soporten los ingresos generados en desarrollo del ejercicio de actividades industriales, comerciales y de prestación de servicios en jurisdicción del Departamento del Atlántico. Para los obligados a la utilización de la Estampilla Pro Hospital Universitario CARI E.S.E, que simultáneamente sean contribuyentes del impuesto de industria y comercio, se presume como base gravable mínima para efectos de la declaración y pago el valor que corresponda a los ingresos netos gravables declarados en dicho impuesto. Para los demás obligados se aplicará la regla general contemplada en el inciso anterior.”» Los demandantes citaron como normas violadas las siguientes:  Artículos 1, 2, 6, 121, 123 inciso 2º y 124 de la Constitución Política.  Artículos 3 y 5 de la Ley 645 de 2001.  Artículo 158 del Código Contencioso Administrativo. El concepto de la violación se sintetiza así: Los artículos demandados infringen el artículo 158 del Código Contencioso Administrativo porque reproducen los artículos 4, 5 y 6 de la Ordenanza 27 de 2001, declarados nulos por el Consejo de Estado en sentencia de 4 de junio de 20091. También violan los artículos 3 y 5 de la Ley 645 de 2001, porque establecieron un

sujeto pasivo, un hecho generador y una base gravable distintos a los autorizados por dicha ley. En efecto, de acuerdo con lo precisado en la ley y en la sentencia citada, la estampilla pro hospital universitario exige para su realización que en los actos gravados intervengan funcionarios departamentales o municipales y es evidente que en el hecho generador establecido por la ordenanza, esto es, la expedición de facturas por parte de quienes desarrollan actividades industriales, comerciales o de servicios en el departamento del Atlántico, no intervienen funcionarios públicos, pues las facturas son documentos de carácter privado que no requieren de autorización de funcionario público para su validez. 1 Exp. 16086, C.P. William Giraldo Giraldo Según lo precisado por la sentencia C-227/02, la estampilla tiene como elemento objetivo un “acto” documental que instrumente “actividades y operaciones” que impliquen la circulación de riqueza o la obtención de un servicio a cargo del Estado. El elemento subjetivo del tributo exige la intervención de funcionarios departamentales o municipales y que el sujeto pasivo se relacione con los actos documentales señalados como hecho generador, requisitos que no cumplen los artículos demandados. Los actores solicitaron la suspensión provisional de los efectos de los artículos demandados. Mediante auto de 30 de octubre de 2011, el Tribunal decretó la suspensión provisional de los artículos 3 y 4 y negó la del artículo 2 de la Ordenanza 18 de 20062. Por auto de 7 de junio de 2012, la Sala modificó el auto en mención, y, en su lugar, en relación con los artículos 3 y 4 de la citada ordenanza, dispuso estarse a

lo resuelto por la Sección en el auto de 13 de diciembre de 2011, exp. 18399, en el que se decretó la suspensión provisional de los efectos de los artículos 2 a 8 de la Ordenanza 18 de 20063. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El demandado propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva porque el órgano que expidió la ordenanza demandada no fue la Gobernación sino la Asamblea Departamental del Atlántico, quien debió ser la demandada y de ineptitud sustantiva de la demanda porque esta no cumple los requisitos del artículo 137 numeral 4 del Código Contencioso Administrativo, en razón a que no explica el concepto de la violación de las normas que supuestamente vulnera la Ordenanza. En lo de fondo, se opuso a las pretensiones de la demanda así4: 2 Folios 81 a 89 3 Folios 118 a 129 4 Folios 108 a 115 cuaderno 2 La Ley 645 de 2001 concedió a las asambleas departamentales un amplio margen para la configuración de la estampilla pro hospital universitario y no estableció restricciones para la definición del hecho generador o la base gravable. El único límite que estableció, es que debía tratarse de actividades y operaciones realizadas en los departamentos y sus respectivos municipios, por lo que es válido establecer como hecho generador la expedición de facturas o la presentación de la declaración del impuesto de industria y comercio. Además, dicha ley estableció como hecho generador de la estampilla las actividades y operaciones que se realicen en los respectivos departamentos. Es decir, que comprende las actividades contempladas en el Código de Comercio,

esto es, actividades industriales, comerciales y de servicios. Por lo anterior, la estampilla pro Hospital Universitario CARI E.S.E., adoptada por la Ordenanza 18 de 2006, tiene como base gravable los ingresos brutos u operacionales, o los que se declaren para el impuesto de industria y comercio, a los que aplica una tarifa estándar. Además, la Corte Constitucional precisó que los elementos esenciales de la estampilla, definidos en la Ley 645 de 2001, eran suficientes para garantizar el principio de legalidad. Así pues, la Asamblea Departamental del Atlántico actuó en derecho al establecer los elementos del tributo, pues lo hizo conforme a dicha ley y en ejercicio de las facultades que le confiere la Constitución Política. No es cierto que las normas demandadas reproduzcan actos administrativos declarados nulos, porque dichas normas fueron expedidas con anterioridad a la sentencia del Consejo de Estado que declaró nulo el Acuerdo 27 de 2001. Lo que hacen dichos artículos es ajustar los elementos del tributo a la nueva realidad del departamento. SENTENCIA APELADA El Tribunal declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el demandado pues, conforme con lo precisado por el Consejo de Estado5, las asambleas departamentales carecen de personería jurídica, lo que les impide comparecer a juicio, por lo cual la acción debía dirigirse contra el Departamento, que está representado legalmente por el Gobernador. Tampoco prospera la excepción de inepta demanda porque en esta se citaron las normas violadas y se desarrolló el correspondiente concepto de la violación en el

que se hizo alusión a los aspectos de fondo que se deben resolver en la sentencia. En lo de fondo, se pronunció en los siguientes términos: Según los artículos 287, 300 numeral 4 y 313 numeral 4 de la Constitución Política, la facultad impositiva de las entidades territoriales debe ser ejercida conforme con la ley. Por su parte, la Corte Constitucional6 y el Consejo de Estado7 han precisado que las asambleas departamentales pueden fijar directamente los elementos esenciales de los tributos locales, siempre que dichos tributos hayan sido creados o autorizados por el legislador. La Ley 645 de 2001 autorizó a las asambleas departamentales para que ordenaran la emisión de la estampilla pro hospital universitario. Conforme con los artículos 3 y 5 de la citada ley, el hecho generador de ese tributo lo constituyen las actividades y operaciones que se realicen en la jurisdicción de cada departamento, que impliquen la circulación de riqueza o la obtención de un servicio a cargo del Estado, siempre que en estas intervengan funcionarios departamentales o municipales, y el artículo 6 de esa ley estableció que la base gravable de la estampilla es el valor de dichas actividades y operaciones. 5 Sentencia de 10 de febrero de 2011, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, exp. 1213-10 6 C-504/02 7 Sentencias de 9 julio de 2009, exp. 16544 y de 15 de abril de 2010, exp. 17681, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia Además, las asambleas departamentales deben someterse a lo previsto en los artículos 62 numeral 1 y 71 numeral 5 del Decreto Extraordinario 1222 de 1986,

que establecen que tales entidades no pueden gravar hechos que están gravados con otros impuestos. No obstante, las normas demandadas establecen como hecho generador la expedición de facturas, para cuya validez no es necesaria la intervención de funcionarios del departamento. En consecuencia, violan el hecho generador previsto en la ley. Lo anterior pone de presente una evidente vulneración de las normas en que debían fundarse, porque se desconoció el hecho generador del tributo y, por ende, los sujetos pasivos y la base gravable también están mal determinados, por lo que procede la nulidad de las normas demandadas. Asimismo, los artículos demandados desconocen el artículo 32 de la Ley 14 de 1983, porque gravan la realización de actividades industriales, comerciales o de servicios en la jurisdicción de todos los municipios del departamento del Atlántico, pues, a su vez, tales actividades están gravadas con ICA por dicha ley. Igualmente, se desconoce la prohibición de imponer gravámenes sobre objetos o industrias gravados por la ley, establecida en el artículo 71 numeral 5 del Decreto Extraordinario 1222 de 1986. RECURSO DE APELACIÓN El demandado insistió en la excepción de falta de legitimación por pasiva porque el acto demandado fue proferido por la asamblea departamental del Atlántico y no por el departamento del Atlántico. Por lo anterior, es a la asamblea departamental, como órgano autónomo y con presupuesto propio, a quien corresponde comparecer a juicio porque el hecho de que no tenga personería jurídica, no quiere decir que no deba responder por las obligaciones a su cargo. La intervención del Departamento solo es para efectos de representación judicial.

Asimismo, reiteró la excepción de inepta demanda porque los actores no explicaron detalladamente el concepto de la violación de las normas que supuestamente vulnera la Ordenanza 18 de 2006. En lo de fondo, expuso lo siguiente8: La emisión de la estampilla pro Hospital Universitario CARI E.S.E. está soportada en la Ley 645 de 2001, que otorgó a las asambleas departamentales un amplio margen para su configuración. Dicha ley no estableció restricciones para la definición del hecho generador o la base gravable del tributo, razón por la cual no existe vulneración de los artículos 71 del Decreto 1222 de 1986, y 195 y 196 del Decreto 1333 de 1986. Además, la Corte Constitucional precisó que los elementos esenciales de la estampilla, definidos en la Ley 645 de 2001, son suficientes para garantizar el principio de legalidad. Así pues, al establecer los elementos del tributo, la Asamblea Departamental del Atlántico actuó en derecho. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El demandante no alegó de conclusión. El demandado alegó de conclusión en los siguientes términos9: 8 Folios 150 a 153 9 Folios 103 a 106 La sentencia apelada hace caso omiso de los argumentos de la contestación de la demanda y las excepciones propuestas, por lo cual estas se reiteran. El departamento del Atlántico debe ser convocado al proceso solo para efectos de representación judicial, y no debe responder por las obligaciones a cargo de la asamblea departamental del Atlántico, pues para ello dicha entidad cuenta con

autonomía administrativa y presupuesto propio, conforme con el artículo 299 de la Constitución Política. De otra parte, la Ordenanza 18 de 2006 fue proferida por la asamblea departamental del Atlántico con fundamento en la Ley 645 de 2001. En dicha ordenanza no se advierte falta de competencia, desviación de poder, vicios de forma, violación de norma superior ni falta de motivación, por lo que se debe declarar su legalidad. El Ministerio Público solicitó estarse a lo resuelto por el Consejo Estado en sentencia de 27 de marzo de 2014, que declaró la nulidad de los artículos 2, 3, 4 y 6 de la Ordenanza 18 de 2006, dentro del proceso 080001-23-31-000-201000990-02 (20211)10. CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso de apelación del demandado, la Sala decide sobre la legalidad de los artículos 2, 3 y 4 de la Ordenanza 18 de 2006, por los cuales, en su orden, la Asamblea del Departamento del Atlántico estableció el sujeto pasivo, el hecho generador y la base gravable de la estampilla pro Hospital Universitario

CARI E.S.P.

Previo a resolver el asunto de fondo, la Sala se refiere a las excepciones de falta de legitimación por pasiva y de ineptitud sustantiva de la demanda. 10 Folios 169 a 173 Frente a la excepción de falta de legitimación por pasiva, la Sala precisa que, como lo estableció el a quo, aun cuando conforme con el artículo 299 de la Constitución Política las asambleas departamentales gozan de autonomía administrativa y tienen presupuesto propio, carecen de personería jurídica y por

ende, no pueden comparecer directamente al proceso. En efecto, el artículo 44 del Código de Procedimiento Civil establece que tienen capacidad para ser parte y comparecer por sí mismas a los procesos judiciales, las personas naturales y jurídicas que puedan disponer de sus derechos. Quienes no tengan esa capacidad, deberán comparecer por intermedio de sus representantes11. Bajo ese entendido, conforme con el artículo 303 de la Constitución Política, es a los gobernadores, como representantes legales de los departamentos, a quienes corresponde ejercer la defensa judicial de las asambleas departamentales12. Por lo anterior, no prospera la excepción propuesta por el demandado en atención a que la demanda estuvo dirigida contra el departamento del Atlántico, representado por el Gobernador. 11 ARTÍCULO 44. CAPACIDAD PARA SER PARTE Y PARA COMPARECER AL PROCESO. Toda persona natural o jurídica puede ser parte en un proceso. Tienen capacidad para comparecer por sí al proceso, las personas que pueden disponer de sus derechos. Las demás deberán comparecer por intermedio de sus representantes, o debidamente autorizadas por éstos con sujeción a las normas sustanciales. Las personas jurídicas comparecerán al proceso por medio de sus representantes, con arreglo a lo que disponga la constitución, la ley o los estatutos. […] 12 ARTICULO 303. En cada uno de los departamentos habrá un Gobernador que será jefe de la administración seccional y representante legal del departamento; el gobernador será agente del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público y para la ejecución de la política económica general, así como para aquellos asuntos que mediante convenios la Nación acuerde con el departamento. Los gobernadores serán elegidos

popularmente para períodos institucionales de cuatro (4) años y no podrán ser reelegidos para el período siguiente. […] Así mismo, la Sala confirma la decisión del a quo de declarar no probada la excepción de inepta demanda porque en esta los actores citaron los artículos que consideraron vulnerados por la Ordenanza 18 de 2006 y desarrollaron el correspondiente concepto de la violación en el que se hizo alusión a los aspectos de fondo que se deben resolver en la sentencia y que justifican la solicitud de nulidad de las normas demandadas. En relación con el asunto de fondo, la Sala precisa lo siguiente: En sentencia de 27 de marzo de 2014 la Sala declaró la nulidad de los artículos 2, 3, 4 y 6 de la Ordenanza 18 de 200613. Es decir, de los mismos que ahora se demandan, con exclusión del artículo 6. En consecuencia, frente a lo decidido por la Sección respecto de esos artículos opera la cosa juzgada, conforme con el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo, que dispone lo siguiente: «ARTÍCULO 175. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero sólo en relación con la causa petendi juzgada. La sentencia dictada en procesos relativos a contratos y de reparación directa y cumplimiento, producirá cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes; la proferida en procesos de restablecimiento del

derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en el proceso y obtenido esta declaración a su favor. Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo intendencial, comisarial, distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente los decretos reglamentarios». (Subraya la Sala) De acuerdo con el precepto normativo transcrito, si una sentencia anula un acto administrativo, tiene fuerza de cosa juzgada frente a todo el mundo. Y si no lo anula, también produce efectos de cosa juzgada, pero únicamente frente a la causa petendi juzgada. Esto último admite que en el futuro, se formulen nuevos 13 Exp. 20211, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez cargos contra la norma que ha sido objeto de examen, distintos a los analizados en la sentencia, lo que se traduce en una cosa juzgada relativa, según lo precisado por la Corte Constitucional14. También ha dicho la Corte Constitucional, que la cosa juzgada es una cualidad inherente a las sentencias ejecutoriadas, por la cual estas resultan inmutables, inimpugnables y obligatorias, lo que hace que el asunto sobre el que ellas deciden no pueda debatirse después dentro del mismo proceso ni dentro de otro, entre las mismas partes y que persiga igual objeto15. Por su parte, la Sala ha precisado que la cosa juzgada, como atributo de las sentencias judiciales, tiene como finalidad conferir estabilidad y firmeza a tales decisiones y evitar que un asunto pueda ser sometido o debatido

indefinidamente ante la jurisdicción16. Como se precisó, en la sentencia de 27 de marzo de 2014 la Sala declaró la nulidad de los artículos 2, 3, 4 y 6 de la Ordenanza 18 de 2006. Lo anterior, por cuanto la asamblea departamental del Atlántico se extralimitó en sus facultades porque al fijar el hecho generador de la Estampilla Pro Hospital Universitario CARI E.S.E. lo hizo por fuera de los límites fijados en la Ley 645 de 2001, a la vez que incurrió en la prohibición del artículo 71 numeral 5 del Decreto 1222 de 1986, toda vez que impuso un gravamen sobre objetos o industrias gravados con el impuesto de industria y comercio (arts. 32 y 33 de la Ley 14 de 1983). Sobre el particular, la Sala consideró lo siguiente: «[…] 1.1 De la confrontación de los artículos 2, 3, 4 y 6 de la ordenanza demandada con los artículos 3 y 5 de la Ley 645 de 2001, que en su orden señalan el objeto de la Estampilla Pro Hospitales Universitarios Públicos y los encargados de adherir y anular las estampillas, es claro que la Asamblea 14 C-220/11. 15 C-552/09 16 Sentencia de 26 de marzo de 2015, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, exp. 20655 Departamental del Atlántico desconoció los límites fijados por el legislador. 1.1.1 Mientras la Ley 645 determinó que el hecho generador de la estampilla son las “actividades y operaciones” que se determinen como gravadas, siempre que (i) impliquen la realización de actos en los cuales

intervengan funcionarios departamentales y municipales y (ii) se realicen en las respectivas jurisdicciones, en la ordenanza acusada la asamblea departamental estableció que el hecho generador del tributo lo constituye la expedición de “las facturas, los documentos equivalentes a las facturas y en general, cualquier documento que soporte ingresos, que expidan las personas naturales y jurídicas y sus asimiladas en desarrollo del ejercicio de actividades industriales, comerciales o de prestación de servicios en jurisdicción del Departamento del Atlántico”. 1.1.1.1 Es decir, de los condicionamientos señalados en la ley en la que debía fundarse la ordenanza acusada para fijar el hecho imponible de este tributo, tan solo se atendió el de carácter espacial. 1.1.1.2 Obsérvese que en la ordenanza demandada se prevé que el hecho que causa la estampilla es la expedición de la factura que soporte ingresos en desarrollo de actividades industriales, comerciales o de servicios. Expedición que no requiere de la intervención de funcionarios del orden departamental o municipal, toda vez que se trata de un título valor que el vendedor o prestador del servicio podrá librar y entregar o remitir al comprador o beneficiario del servicio, conforme lo señala el artículo 772 del Código de Comercio, modificado por el artículo 1 de la Ley 1231 de 2008. Entonces, se trata de un documento elaborado por particulares en ejercicio de sus actividades, en los que no interviene el funcionario público. 1.1.1.3 Igual razonamiento se hace respecto del documento soporte que reemplaza a la factura en las operaciones económicas realizadas con no obligados a facturar –documento equivalentey en general en lo que tiene

que ver con cualquier documento de carácter privado que al tenor de la norma demandada “soporte ingresos” de las personas naturales y jurídicas y sus asimiladas en desarrollo del ejercicio de actividades industriales, comerciales o de prestación de servicios en jurisdicción del Departamento del Atlántico. […] 1.1.1.5 Adicionalmente, se incurrió en la prohibición señalada en el artículo 71 numeral 5 del Decreto Ley 1222 de 1986, toda vez que impuso el gravamen sobre objetos o industrias gravados por la ley, en este caso, gravados con el impuesto de industria y comercio (arts. 32 y 33 de la Ley 14 de 1983). Obsérvese que el hecho generador de la estampilla previsto en el artículo 3 de la ordenanza demandada lo constituye, en general, cualquier documento que soporte ingresos, que expidan las personas naturales o jurídicas y sus asimiladas en “desarrollo del ejercicio de actividades industriales, comerciales o de prestación de servicios” (se destaca) en la jurisdicción del departamento. Hecho imponible que guarda identidad con el previsto en el artículo 32 de la Ley 14 de 1983 para el impuesto de industria y comercio, toda vez que éste recae “sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos.” (Negrillas de la Sala). Igual razonamiento se hace en relación con la base gravable, toda vez que en el impuesto de industria y comercio se gravan los ingresos propios del

contribuyente17 derivados de la realización directa o indirecta de actividades industriales, comerciales o de servicios en la respectiva jurisdicción (art. 33 Ley 14 de 1983)18; ingresos que también constituyen la base gravable de la Estampilla Pro Hospital Universitario CARI E.S.E, conforme con el artículo 4 de la ordenanza demandada. […] 1.1.3 En el caso concreto, es claro que el sujeto pasivo de la estampilla tendrá que estar relacionado con las actividades y operaciones señaladas como hecho gravable, la base gravable será el valor de los hechos a gravar, es decir, las actividades y operaciones que se deban realizar en los departamentos y municipios, que impliquen la realización de actos en los cuales intervengan funcionarios departamentales y municipales y la causación del tributo se surtirá con la realización del hecho generador. 1.1.4 Por lo tanto, si es ilegal establecer como hecho generador de la Estampilla Pro Hospital Universitario CARI E.S.E. la expedición de facturas, documentos equivalentes y en general, cualquier documento que soporte ingresos, que expidan las personas naturales y jurídicas y sus asimiladas en desarrollo del ejercicio de actividades industriales, comerciales o de prestación de servicios en jurisdicción del Departamento del Atlántico (art. 3), la misma suerte deben correr los demás elementos del tributo señalados en los artículos 2 (sujeto pasivo), 4 (base gravable) y 6 (causación) de la ordenanza demandada. […]» (Subraya la Sala) Teniendo en cuenta que la Sala anuló los artículos 2, 3, 4 y 6 de la Ordenanza 18

de 2006 por las razones que anteceden y que el fallo ejecutoriado de esta hace tránsito a cosa juzgada, la Sala modifica el numeral segundo de la sentencia apelada que anuló las mismas normas demandadas, para estarse a lo resuelto en la sentencia citada. En los demás, confirma la sentencia recurrida. 17 Ver sentencia del 7 de junio de 2012, expediente No. 2006-03068-02 (17682), C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia, en la que se cita la sentencia del 25 de abril de 1997, expediente No. 7829, C.P. Dr. Germán Ayala Mantilla. 18 “El Impuesto de Industria y Comercio se liquidará sobre el promedio mensual de ingresos brutos del año inmediatamente anterior, expresados en moneda nacional y obtenidos por las personas y sociedades de hecho indicadas en el artículo anterior, con exclusión de: Devoluciones ingresos proveniente de venta de activos fijos y de exportaciones, recaudo de impuestos de aquellos productos cuyo precio esté regulado por el Estado y percepción de subsidios.” En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A MODIFÍCASE el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia apelada, que queda así: SEGUNDO: ESTÉSE A LO RESUELTO por la Sala en sentencia de 27 de marzo de 2014, dentro del proceso 080001-23-31-000-2010-00990-02 (20211), que

declaró la nulidad de los artículos 2, 3, 4 y 6 de la Ordenanza 18 de 2006. En lo demás, CONFÍRMASE la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA HUGO FERNANDO BASTIDAS

BÁRCENAS

Presidente

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ CARMEN TERESA ORTIZ DE

RODRÍGUEZ