CE-SECCION CUARTA-08001-23-33-000-2015-00443-01(22509)-2018

CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Configuración. Por cuanto la demanda fue presentada vencido el término de ley / RECHAZO DE LA DEMANDA POR CADUCIDAD – Procedente. Por cuanto el acto acusado no es un acto administrativo, ya que con él lo que se pretende es revivir el término de caducidad / ACTO QUE SE LIMITA A CITAR LAS RESOLUCIONES CON LAS QUE SE RESOLVIÓ EL ASUNTO – Alcance. No tiene las características de un acto administrativo / ACTOS DEMANDABLES ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – Noción. Son los que deciden de fondo el asunto, esto es, lo que son producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o, siento de trámite ponen fin al proceso, haciendo imposible continuar la actuación / ACTOS DEFINITIVOS, DE TRÁMITE Y EJECUCIÓN – Elementos / SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN POR PAGO DE LO NO DEBIDO CON BASE EN SENTENCIA DE NULIDAD DEL CONSEJO DE ESTADO – Improcedente. Si se demuestra que la situación jurídica particular se encuentra consolidada / ACTO QUE EN RESPUESTA DE PETICIÓN SE LIMITA A COMUNICAR AL CONTRIBUYENTE QUE LA SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN YA FUE RESUELTA – Naturaleza jurídica. No es un acto definitivo ni de trámite, susceptible del control de legalidad La Sala considera que le asiste razón al a quo frente al rechazo de la demanda respecto de las Resoluciones Nos. 000332 del 13 de marzo de 2012, 000333 del 14

de marzo de 2012, 000334 del 14 de marzo de 2012, 000335 del 15 de marzo de 2012, 000336 del 15 de marzo de 2012 y 000338 del 15 de marzo de 2012, al haber operado la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Lo anterior, teniendo en cuenta que las citadas resoluciones fueron notificadas a la parte actora el 16 de abril de 2012, y la demanda contra las mismas fue presentada el 29 de septiembre de 2015, por lo cual es evidente que se encuentra vencido el término de cuatro (4) meses señalado en el literal d) del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Por tanto, la Sala confirmará el rechazo de la demanda respecto de las Resoluciones Nos. 000332 del 13 de marzo de 2012, 000333 del 14 de marzo de 2012, 000334 del 14 de marzo de 2012, 000335 del 15 de marzo de 2012, 000336 del 15 de marzo de 2012 y 000338 del 15 de marzo de 2012, proferidas por la Subsecretaria de Rentas del Departamento del Atlántico. En relación con el Oficio No. 20150710032231 de 29 de mayo de 2015, el a quo consideró que no tiene las características de un acto administrativo, ya que en el mismo la Administración se limitó a señalar que en las citadas resoluciones ya se había resuelto el asunto y que a través de la petición la intención de la parte actora fue revivir el término de caducidad. En relación con los actos demandables ante esta jurisdicción, la

Corporación ha señalado lo siguiente: “4.3.- Actos objeto de control de legalidad por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Son actos definitivos, susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 43 de la Ley 1437, “los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”. Así pues, un acto administrativo o acto definitivo es una declaración de voluntad, dirigida al ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos, es decir, que crea, reconoce, modifica o extingue situaciones jurídicas. Por su parte, los actos de trámite son los que impulsan un procedimiento administrativo sin que de ellos se desprenda una situación jurídica y, los actos de ejecución se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa, sin que pueda afirmarse que de ellos surjan situaciones jurídicas diferentes a las de la sentencia o acto ejecutado. De acuerdo con lo anterior, únicamente las decisiones de la Administración, producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos que hacen imposible la continuación de esa actuación, siempre que afecten derechos o intereses, impongan cargas, obligaciones o sanciones o incidan en situaciones jurídicas, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo que, dicho de otra manera, significa que los actos de trámite y de ejecución se encuentran excluidos de dicho control, toda vez que estos no deciden definitivamente una actuación. En ese orden de ideas, para proceder a admitir una demanda contra un acto de la Administración,

debe analizarse, por el respectivo Juez, si se trata de un verdadero acto administrativo, en tanto decide de fondo el asunto, o, si siendo de trámite pone fin al proceso, haciendo imposible continuar la actuación.” Ahora bien, se advierte que la solicitud de devolución por pago de lo no debido de la suma de $874.005.195 elevada por la parte actora, se fundamenta en la aplicación del artículo 102 del CPACA, para que se extiendan los efectos de la sentencia de nulidad proferida por esta Corporación el 9 de octubre de 2014 en el expediente No. 08001-23-31-0042008-00528-01 (19122). En el Oficio No. 20150710032231 de 29 de mayo de 2015, la entidad demandada informó a la parte actora que la solicitud de devolución fue resuelta mediante las Resoluciones Nos. 000332 del 13 de marzo de 2012, 000333 del 14 de marzo de 2012, 000334 del 14 de marzo de 2012, 000335 del 15 de marzo de 2012, 000336 del 15 de marzo de 2012 y 000338 del 15 de marzo de

2012. Revisado el texto del oficio demandado, la Sala observa que no es un acto administrativo susceptible de ser demandado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto que no se trata de una manifestación de voluntad de la Administración que decida de forma directa o indirecta el asunto, pues se limita a comunicar al contribuyente que la solicitud de devolución ya fue resuelta mediante las resoluciones allí señaladas, las cuales

fueron notificadas mediante el servicio de correos, con acuse de recibido el 16 de abril de 2012. La Sala precisa que el mencionado oficio no crea, reconoce, modifica o extingue una situación jurídica del contribuyente, ni se trata de un acto de trámite que haga imposible continuar la actuación o, del cual surjan situaciones diversas a las anteriormente determinadas en las resoluciones que allí se citan, por lo cual debe rechazarse la demanda, tal como lo resolvió el a quo. En este orden de ideas, se confirmará la providencia de 25 de febrero de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que rechazó la demanda presentada por el Consorcio Ambiental 2005 en contra del Departamento del Atlántico.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 LITERAL D / LEY 1437

DE 2011 – ARTÍCULO 43 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 102

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los actos demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en vigencia de la Ley 1437 de 2011 se cita la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 24 de octubre de 2013, Exp. 25000-2337-000-2013-00264-01(20247), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez NOTA DE RELATORÍA: Sobre la anulación parcial de las ordenanzas que regulan la estampilla pro desarrollo departamental del Asamblea Departamental del Atlántico se cita la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 9 de octubre de 2014, Exp. 08001-23-31-004-2008-00528-01(19122), C.P. Hugo

Fernando Bastidas Bárcenas

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá D.C., siete (7) de marzo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 08001-23-33-000-2015-00443-01(22509)

Actor: CONSORCIO AMBIENTAL 2005

Demandado: DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO AUTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 25 de febrero de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral – Sección B, que rechazó la demanda interpuesta por las sociedades Construcciones NAMUS S.A. y la sociedad D y S S.A., como integrantes del Consorcio Ambiental 2005 contra el Departamento del Atlántico.

ANTECEDENTES El 29 de septiembre de 2015, las sociedades Construcciones NAMUS S.A. y D y S S.A., integrantes del Consorcio Ambiental 2005, a través de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentaron demanda contra el Departamento del Atlántico en la que solicitaron se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos:  Oficio No. 20150710032231 de 29 de mayo de 2015, proferido por la Subsecretaria de Rentas del Departamento del Atlántico, mediante el cual se da respuesta a la solicitud de devolución por concepto de Estampilla, radicada el 26 de diciembre de 2014 con el No. 20140500690622.

 Resoluciones Nos. 000332 del 13 de marzo de 2012, 000333 del 14 de marzo de 2012, 000334 del 14 de marzo de 2012, 000335 del 15 de marzo de 2012, 000336 del 15 de marzo de 2012 y 000338 del 15 de marzo de 2012, proferidas por la Subsecretaria de Rentas del Departamento del Atlántico. A título de restablecimiento del derecho, solicitó se ordenara al Departamento del Atlántico el reintegro de la suma de $874.005.198 o la que resulte demostrada, correspondiente al pago efectuado por los demandantes por concepto del gravamen de Estampilla Pro-Desarrollo y Pro-Ciudadela en el contrato de obra pública No. 00098 de 2005. El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral, Sección B, mediante providencia del 25 de febrero de 2016, rechazó la demanda en los términos que se trascriben a continuación: “Se observa que antes de que se expidiera el Oficio No. 20150710032231 del 29 de mayo de 2015, proferido por la Subsecretaría de Rentas del Departamento del Atlántico, ya había sido resuelta la solicitud de devolución mediante las siguientes resoluciones: Resolución No. 000332 proferida por la Subsecretaría de rentas de la Secretaria de Hacienda Departamental, mediante la cual se dio respuesta a la solicitud de devolución presentada por el Consorcio Ambiental (2005), por concepto de Estampillas, la cual fue notificada el 16 de abril de 2012 (Folio 68). Resolución No. 000333 proferida por la Subsecretaría de rentas de la

Secretaria de Hacienda Departamental, mediante la cual se dio respuesta a la solicitud de devolución presentada por el Consorcio Ambiental (2005), por concepto de Estampillas, la cual fue notificada el 16 de abril de 2012 (Folio 71). Resolución No. 000334 proferida por la Subsecretaría de rentas de la Secretaria de Hacienda Departamental, mediante la cual se dio respuesta a la solicitud de devolución presentada por el Consorcio Ambiental (2005), por concepto de Estampillas, la cual fue notificada el 16 de abril de 2012 (Folio 74). Resolución No. 000335 proferida por la Subsecretaría de rentas de la Secretaria de Hacienda Departamental, mediante la cual se dio respuesta a la solicitud de devolución presentada por el Consorcio Ambiental (2005), por concepto de Estampillas, la cual fue notificada el 16 de abril de 2012 (Folio 77). Resolución No. 000336 proferida por la Subsecretaría de rentas de la Secretaria de Hacienda Departamental, mediante la cual se dio respuesta a la solicitud de devolución presentada por el Consorcio Ambiental (2005), por concepto de Estampillas, la cual fue notificada el 16 de abril de 2012 (Folio 80). Resolución No. 000338 proferida por la Subsecretaría de rentas de la Secretaria de Hacienda Departamental, mediante la cual se dio respuesta a la solicitud de devolución presentada por el Consorcio Ambiental (2005), por concepto de Estampillas, la cual fue notificada el 16 de abril de 2012 (Folio 83). Así las cosas, los 4 meses establecidos por la ley para presentar la demanda

en relación con las resoluciones notificadas el 16 de abril de 2012 vencieron el 17 de agosto del 2012. Por otra parte, el Oficio No. 20150710032231 de fecha 29 de mayo de 2015 (folio 121), por medio del cual se da respuesta a la petición de devolución por concepto de Estampilla, no cuenta con las características de un acto administrativo, pues se limitó a señalar que mediante las Resoluciones No. 000332, 000333, 000334, 000335, 000336 y 000338, proferidas por la Subsecretaría de rentas ya se había resuelto el asunto, por lo que entiende el tribunal que la intención de la parte actora fue revivir los términos de caducidad, puesto que los actos que efectivamente resolvieron la situación no fueron demandados dentro del término de caducidad de 4 meses previsto en el artículo 138 del C.P.A.C.A. Es decir que a partir del día siguiente en que fueron notificados los actos que supuestamente vulneraron los derechos de la parte accionante (el 16 de abril de 2012), deben contarse los 4 meses para presentar la demanda, los cuales vencían el 17 de agosto de 2012. A folio 1 del expediente obra manuscrito de la oficina de servicios de Barranquilla en el que se indicó como fecha de presentación de la demanda el día 29 de septiembre de 2015. A su vez, el artículo 169 del C.P.A.C.A., mediante el cual se establecen 1 causales de rechazo de la demanda, dispone: "Artículo 169. Rechazo de la demanda. Se rechazará la demanda y ordenará

la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1. Cuando hubiere operado la caducidad. (...)" Por consiguiente, se ha configurado el fenómeno de la caducidad de la acción, razón por la cual deberá rechazarse la demanda presentada por el Consorcio Ambiental 2005, en contra del Departamento del Atlántico.”

II. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con esta decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación en el que expresó que la solicitud de devolución fue presentada el 26 de diciembre de 2014, la cual se funda en hechos nuevos acaecidos con posterioridad a la expedición de las resoluciones Nos. 000332 del 13 de marzo de 2012, 000333 del 14 de marzo de 2012, 000334 del 14 de marzo de 2012, 000335 del 15 de marzo de 2012, 000336 del 15 de marzo de 2012 y 000338 del 15 de marzo de 2012, proferidas por la Subsecretaria de Rentas del Departamento del Atlántico, por lo cual no se puede señalar que se trata de revivir términos.

Indicó que la solicitud de devolución presentada ante la Secretaría de Hacienda del Departamento del Atlántico el 26 de diciembre de 2014, se fundó en un hecho nuevo, consistente en que el Consejo de Estado confirmó la sentencia de 30 de junio de 2011, proferida en primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico en el expediente No. 08001-23-31-000-2008-00528-00, en la que declaró la nulidad de los literales a.2. del artículo 135 de la Ordenanza 000041 de

31 de diciembre de 2002, así como las referencias que del mismo se hacen en los demás artículos, literales y numerales de la misma ordenanza y el literal a.2. del artículo 135 del Decreto Ordenanzal No. 000823 del 28 de noviembre de 2003. Manifestó que en la citada petición de devolución, conforme con el artículo 102 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se solicitó al Departamento del Atlántico la extensión de los efectos de la sentencia del Consejo de Estado, en la que se advirtió que la entidad no podía extender el tributo a la contratación en el ámbito nacional, lo cual confirma la desaparición del sustrato jurídico que sustentó la imposición del gravamen. Señaló que el a quo incurrió en el mismo error de la administración departamental, al no considerar las nuevas circunstancias derivadas de la sentencia del Consejo de Estado y, por ende, negar el derecho de acción de las sociedades demandantes. Adujo que el Tribunal efectuó un pronunciamiento prematuro, sin surtir las etapas procesales correspondientes, al concluir que el Oficio No. 20150710032231 de 29 de mayo de 2015 no cumple con los requisitos de ley para constituir un acto administrativo. Por lo tanto, solicita se revoque el auto que rechazó la demanda y, en su lugar, se ordene su admisión. CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso de apelación, la Sala debe determinar si es procedente el rechazo de la demanda efectuado por el Tribunal Administrativo del

Atlántico. La inconformidad del recurrente se concreta en que la solicitud de devolución presentada el 26 de diciembre de 2014 se funda en hechos nuevos acaecidos con posterioridad a la expedición de las Resoluciones Nos. 000332 del 13 de marzo de 2012, 000333 del 14 de marzo de 2012, 000334 del 14 de marzo de 2012, 000335 del 15 de marzo de 2012, 000336 del 15 de marzo de 2012 y 000338 del 15 de marzo de 2012, en tanto que el Consejo de Estado confirmó la sentencia de 30 de junio de 2011, proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Atlántico en el expediente No. 08001-23-31-004-2008-00528-00. La Sala observa que en la demanda se pretende la nulidad de las Resoluciones Nos. 000332 del 13 de marzo de 2012, 000333 del 14 de marzo de 2012, 000334 del 14 de marzo de 2012, 000335 del 15 de marzo de 2012, 000336 del 15 de marzo de 2012 y 000338 del 15 de marzo de 2012, proferidas por la Subsecretaria de Rentas del Departamento del Atlántico, mediante las cuales dio respuesta a la solicitud de devolución presentada por el Consorcio Ambiental 2005, por el pago de lo no debido de las Estampillas Pro-Desarrollo y Pro-Ciudadela. Asimismo, pretende la nulidad del Oficio No. 20150710032231 de 29 de mayo de 2015, expedido por esa misma entidad, el cual dice lo siguiente:

“En relación con la petición de la referencia, me permito informarle qua su solicitud de devolución fue resuelta mediante resoluciones No. 000332 de 13/03/2012, 000333 de 14/03/2012, 000334 de 14/03/2012, 000335 de 15/03/2012, 000336 de 15/03/2012, 000338 de 15/03/2012, la cual se envió mediante servicio de correo certificado de la empresa Enlace Service mediante la guía No. 7720547730, con acuso de recibido 26 de abril de 2012, la cual anexamos a este escrito.” La Sala considera que le asiste razón al a quo frente al rechazo de la demanda respecto de las Resoluciones Nos. 000332 del 13 de marzo de 2012, 000333 del 14 de marzo de 2012, 000334 del 14 de marzo de 2012, 000335 del 15 de marzo de 2012, 000336 del 15 de marzo de 2012 y 000338 del 15 de marzo de 2012, al haber operado la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Lo anterior, teniendo en cuenta que las citadas resoluciones fueron notificadas a la parte actora el 16 de abril de 2012, y la demanda contra las mismas fue presentada el 29 de septiembre de 2015, por lo cual es evidente que se encuentra vencido el término de cuatro (4) meses señalado en el literal d) del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Por tanto, la Sala confirmará el rechazo de la demanda respecto de las Resoluciones Nos. 000332 del 13 de marzo de 2012, 000333 del 14 de marzo de

2012, 000334 del 14 de marzo de 2012, 000335 del 15 de marzo de 2012, 000336 del 15 de marzo de 2012 y 000338 del 15 de marzo de 2012, proferidas por la Subsecretaria de Rentas del Departamento del Atlántico. En relación con el Oficio No. 20150710032231 de 29 de mayo de 2015, el a quo consideró que no tiene las características de un acto administrativo, ya que en el mismo la Administración se limitó a señalar que en las citadas resoluciones ya se había resuelto el asunto y que a través de la petición la intención de la parte actora fue revivir el término de caducidad. En relación con los actos demandables ante esta jurisdicción, la Corporación ha señalado lo siguiente1: “4.3.- Actos objeto de control de legalidad por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Son actos definitivos, susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 43 de la Ley 1437, “los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”. Así pues, un acto administrativo o acto definitivo es una declaración de voluntad, dirigida al ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos, es decir, que crea, reconoce, modifica o extingue situaciones jurídicas. Por su parte, los actos de trámite son los que impulsan un procedimiento administrativo sin que de ellos se desprenda una situación jurídica y, los actos de ejecución se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa, sin que pueda afirmarse que de ellos surjan situaciones

jurídicas diferentes a las de la sentencia o acto ejecutado. De acuerdo con lo anterior, únicamente las decisiones de la Administración, producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos que hacen imposible la continuación de esa actuación, siempre que afecten derechos o intereses, impongan cargas, obligaciones o sanciones o incidan en situaciones jurídicas, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo que, dicho de otra manera, significa que los actos de trámite y de ejecución se encuentran excluidos de dicho control, toda vez que estos no deciden definitivamente una actuación. En ese orden de ideas, para proceder a admitir una demanda contra un acto de la Administración, debe analizarse, por el respectivo Juez, si se trata de un verdadero acto administrativo, en tanto decide de fondo el asunto, o, si siendo de trámite pone fin al proceso, haciendo imposible continuar la actuación.” Ahora bien, se advierte que la solicitud de devolución por pago de lo no debido de la suma de $874.005.195 elevada por la parte actora, se fundamenta en la aplicación del artículo 102 del CPACA, para que se extiendan los efectos de la sentencia de nulidad proferida por esta Corporación el 9 de octubre de 2014 en el expediente No. 08001-23-31-004-2008-00528-01 (19122). 1 Consejo de Estado, Sección Cuarta, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, sentencia de 24 de octubre de 2013. Rad. 25000-23-37-000-2013-00264-01(20247).

En el Oficio No. 20150710032231 de 29 de mayo de 2015, la entidad demandada informó a la parte actora que la solicitud de devolución fue resuelta mediante las Resoluciones Nos. 000332 del 13 de marzo de 2012, 000333 del 14 de marzo de 2012, 000334 del 14 de marzo de 2012, 000335 del 15 de marzo de 2012, 000336 del 15 de marzo de 2012 y 000338 del 15 de marzo de 2012. Revisado el texto del oficio demandado, la Sala observa que no es un acto administrativo susceptible de ser demandado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto que no se trata de una manifestación de voluntad de la Administración que decida de forma directa o indirecta el asunto, pues se limita a comunicar al contribuyente que la solicitud de devolución ya fue resuelta mediante las resoluciones allí señaladas, las cuales fueron notificadas mediante el servicio de correos, con acuse de recibido el 16 de abril de 2012. La Sala precisa que el mencionado oficio no crea, reconoce, modifica o extingue una situación jurídica del contribuyente, ni se trata de un acto de trámite que haga imposible continuar la actuación o, del cual surjan situaciones diversas a las anteriormente determinadas en las resoluciones que allí se citan, por lo cual debe rechazarse la demanda, tal como lo resolvió el a quo. En este orden de ideas, se confirmará la providencia de 25 de febrero de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que rechazó la demanda presentada por el Consorcio Ambiental 2005 en contra del Departamento del

Atlántico. En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE CONFÍRMASE la providencia de 25 de febrero de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que rechazó la demanda presentada por el Consorcio Ambiental 2005 en contra del Departamento del Atlántico. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

MILTON CHAVES GARCÍA STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Ausente