CE-SECCIÓN CUARTA-08001-23-33-000-2017-00386-01(23965)

Radicado: 08001-23-33-000-2017-00386-01 (23965)

Demandante: Bavaria S. A.

ACTO ADMINISTRATIVO DE CONTENIDO PARTICULAR – Definición / ACTO ADMINISTRATIVO DE CONTENIDO PARTICULAR – Elementos de existencia y validez / AFECTACIÓN DE LOS ELEMENTOS DE VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Efectos jurídicos / CADUCIDAD DEL MEDIO DE

CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Término /

CAUSAL DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO POR EXPEDICIÓN DEL

ACTO POR UN FUNCIONARIO INCOMPETENTE – Noción / CAUSAL DE

NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO POR EXPEDICIÓN IRREGULAR –

Noción / CAUSAL DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO POR FALSA MOTIVACIÓN – Noción / CAUSAL DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO POR DESVIACIÓN DE PODER – Noción / CAUSAL DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO POR INFRACCIÓN DE LAS NORMAS EN LAS QUE EL ACTO DEBIÓ FUNDARSE – Noción El acto administrativo de contenido particular es la manifestación unilateral de la voluntad de la Administración expresada por medio de un funcionario que ejerce la función administrativa, y que tiende a la producción de efectos jurídicos. Para que exista y sea válido deben concurrir elementos de índole externo como son la voluntad del sujeto activo competente, el sujeto pasivo y las formalidades, y elementos de índole interno como la finalidad, los motivos y el objeto. En caso de que alguno de los elementos de validez del acto administrativo se vea afectado, el

administrado podrá demandar su nulidad y solicitar el restablecimiento de sus derechos. Para el efecto, deberá sustentar alguna de las causales de nulidad de los actos administrativos contenidas en el artículo 84 del CCA, actual artículo 137 del CPACA, en un término de 4 meses siguientes a su notificación. Así pues, cada una de estas causales está directamente vinculada con uno de los elementos de validez del acto. Si la competencia del acto está viciada, se deberá alegar la nulidad derivada de la expedición del acto por un funcionario incompetente, si el vicio radica en las formalidades constitutivas del acto procederá la nulidad por expedición irregular. En cambio, si la motivación del acto está viciada, se deberá plantear la falsa motivación, si la nulidad afecta la finalidad del acto, se estará ante un escenario de desviación del poder y, por último, en caso de que el objeto del acto esté viciado, se estará ante la infracción de las normas en las que el acto debe fundarse.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 (CCA) – ARTÍCULO 84 / LEY 1437

DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 137

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO – Debe contener una obligación clara, expresa y exigible / RESOLUCIÓN SANCIÓN –

Definición / EJECUTORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS – Eventos /

PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO POR LA DESAPARICIÓN DE SUS FUNDAMENTOS DE DERECHO – Noción. Perdida de eficacia del acto administrativo / EXIGIBILIDAD DEL TÍTULO EJECUTIVO –

Posibilidad de afectación / PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DEL TÍTULO POR ANULACIÓN DE SUS FUNDAMENTOS DE DERECHO – Efectos jurídicos. En ese caso, más que ante la falta de ejecutoria del título ejecutivo (numeral 3.⁰ artículo 831 del ET) se estará ante una causal de inexistencia sobreviniente del título (numeral 7.⁰ artículo 831 del ET), pues la ejecutoria o firmeza del acto es diferente a su fuerza ejecutoria. La primera, alude a la imposibilidad jurídica de discutir la validez del acto, mientras que la segunda se refiere concretamente a la posibilidad de ejecutarlo o cobrarlo / MANDAMIENTO DE PAGO DE LA RESOLUCIÓN SANCIÓN POR NO DECLARAR LA ESTAMPILLA PRO HOSPITAL UNIVERSITARIO CARI – Pérdida de fuerza ejecutoria del título / EXCEPCIÓN DE FALTA DE TÍTULO EJECUTIVO – Declara probada Un acto administrativo válido puede servir de fundamento para un cobro coactivo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1

Radicado: 08001-23-33-000-2017-00386-01 (23965) Demandante: Bavaria S. A. tributario siempre que en él conste una obligación clara, expresa y exigible, como es el caso de una resolución sanción, pues esta es un acto de la Administración de Impuestos, en el cual se fijan sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional (numeral 3.⁰ del artículo 828 del ET). Adicionalmente, debe estar

ejecutoriado o en firme. Esto significa que su validez se consolidó como resultado de la imposibilidad de discutir su contenido. De ahí que su ejecutoriedad se adquiera: (i) cuando no procede recurso alguno contra el acto; (ii) cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma; (iii) cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos; y, (iv) cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso (artículo 829 del ET). Lo normal es que un acto administrativo de contenido particular válido y ejecutoriado sea eficaz y, por consiguiente, pueda ser cobrado coactivamente por la Administración. Sin embargo, esta situación no necesariamente debe mantenerse en el tiempo, pues es posible que surjan alteraciones que provoquen su pérdida de fuerza ejecutoria, como, por ejemplo, la desaparición de sus fundamentos de derecho (artículo 66 del CCA y artículo 91 del CPACA). Valga resaltar que este fenómeno jurídico se circunscribe exclusivamente al ámbito de eficacia del acto administrativo, es decir, a su capacidad de producir efectos y la posibilidad de que la Administración exija directamente su cumplimiento. Lo anterior, en nada incide en su existencia y validez inicial, que tal como se explicó líneas atrás cuenta con precisas casuales que permiten llevar a su discusión vía nulidad y restablecimiento del derecho. Bajo ese contexto, la exigibilidad de un título ejecutivo en principio válido y ejecutoriado

puede verse comprometida por una circunstancia sobreviniente a su creación y firmeza, como lo es su pérdida de fuerza ejecutoria a causa de la anulación de sus fundamentos de derecho. En ese caso, más que ante la falta de ejecutoria del título ejecutivo (numeral 3.⁰ artículo 831 del ET) se estará ante una causal de inexistencia sobreviniente del título (numeral 7.⁰ artículo 831 del ET), pues la ejecutoria o firmeza del acto es diferente a su fuerza ejecutoria. La primera, alude a la imposibilidad jurídica de discutir la validez del acto, mientras que la segunda se refiere concretamente a la posibilidad de ejecutarlo o cobrarlo. (…) Considerados los hechos probados, se anota que antes de que se librara el mandamiento de pago de la resolución sanción por no declarar la Estampilla ProHospital Universitario CARI ESE por los bimestres 2.⁰ a 6.⁰ de 2009, esta Corporación anuló tanto la regulación del tributo, como de la sanción. En ese orden de ideas, la demandante probó que la exigibilidad del título se vio comprometida desde el inicio mismo del procedimiento de cobro coactivo, pues al anularse su fundamento jurídico perdió su exigibilidad. Por más de que la resolución sanción haya adquirido firmeza tras la declaratoria de caducidad de la acción contra la misma, le asiste razón a la demandante al afirmar que la materialización de esa situación jurídica no es óbice para que con posterioridad pierda su fuerza ejecutoria y con ello, la característica de exigible del título

ejecutivo. Lo anterior, dado que la anulación de sus fundamentos jurídicos es una circunstancia que no guarda ningún tipo de conexión con la validez inicial del acto, pero si elimina su capacidad de producir efectos jurídicos. En ese orden de ideas, la Sala concluye que está probada la excepción de falta de título ejecutivo susceptible de ser cobrado por medio del procedimiento coactivo para efectos tributarios, en la medida en que la resolución sanción por no declarar la Estampilla Pro-Hospital Universitario CARI ESE por los bimestres 2.⁰ a 6.⁰ de 2009 no es exigible. Por otra parte, si bien la caducidad de la acción contra la resolución sanción consolida su presunción de legalidad, no altera el hecho de que, a partir de la anulación de su fundamento jurídico, esta perdió su fuerza ejecutoria y exigibilidad. Es decir, que en el sentido amplio de la figura ocurrió una pérdida de fuerza ejecutoria del título (numeral 2.° del art. 91 CPACA) que si bien no encuadra en los supuestos del numeral 4.⁰ artículo 831 del ET, si conllevan a la falta sobrevenida de título ejecutivo. Por ende, la Sala accederá al recurso de apelación y procederá a revocar el fallo de primera instancia. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2

Radicado: 08001-23-33-000-2017-00386-01 (23965)

Demandante: Bavaria S. A.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 828 NUMERAL 3 /

ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 829 / DECRETO 01 DE 1984 (CCA) – ARTÍCULO 66 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 91 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 831 NUMERAL 3 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 831 NUMERAL 7 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 91

NUMERAL 2 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 831 NUMERAL 4

CONDENA EN COSTAS EN PRIMERA Y SEGUNDA INSTANCIA – Improcedencia. Por falta de prueba de su causación [E]n lo que respecta a la condena en costas en ambas instancias, la Sala se abstendrá de imponerlas, toda vez que no se encuentran acreditadas las exigencias que hace el ordinal 8.° del artículo 365 del CGP (norma aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA) para su procedencia.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188 / LEY 1564

DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 365 ORDINAL 8

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá D.C., diecinueve (19) agosto de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 08001-23-33-000-2017-00386-01 (23965)

Actor: BAVARIA S. A.

Demandado: DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO

FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 11 de mayo del 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico que negó las pretensiones de la demanda, sin condena en costas (f. 472 cp1). ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA A través del Mandamiento de Pago nro. 67, del 28 de abril de 2016, la parte demandada ordenó a la demandante el pago de la sanción por no declarar la Estampilla Pro-Hospital Universitario CARI ESE en los periodos 2.⁰ a 6.⁰ del 2009, con fundamento en el artículo 281 del Estatuto Tributario Departamental (ff. 110 y 111 caa). Sin embargo, mediante las sentencias del 27 de marzo de 2014 (exp. 20211, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez) y del 05 de junio de 2014 (exp. 18907, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas), esta Corporación anuló tanto la regulación del tributo, como la sanción por no declararlo. Esta circunstancia fue puesta de presente a la Administración en el escrito de excepciones contra el Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3

Radicado: 08001-23-33-000-2017-00386-01 (23965) Demandante: Bavaria S. A. mandamiento de pago (ff. 115 a 123 caa). No obstante, mediante la Resolución

EC5 – 01006, del 06 de septiembre de 2016, la demandada negó las excepciones contra el mandamiento de pago y ordenó seguir adelante con la ejecución (ff. 168 a 175 caa). Tras reponer la decisión (ff. 187 a 195 caa), la Administración profirió la Resolución EC – 0042, del 03 de noviembre de 2016, por medio de la cual confirmó su decisión (ff. 201 a 220 caa). ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA, Ley 1437 de 2011), la parte actora formuló las siguientes pretensiones (f. 2 cp1):

A. Pretensiones 1) Que se declare la nulidad total de la actuación administrativa integrada por los

siguientes actos administrativos: a. La Resolución N⁰ EC5-01006 del 6 de septiembre de 2016 que declara no probadas las excepciones propuestas por Bavaria S.A. contra el Mandamiento de Pago N⁰ 000067 del 28 de abril de 2016, y ordena adelantar la ejecución y la investigación de los bienes del deudor para su posterior embargo y secuestro. b. La Resolución N⁰ EC-0042 del 3 de noviembre de 2016, que decide el recurso de reposición interpuesto por Bavaria S.A. contra la ya referida Resolución N⁰ EC5-01006, confirmándola en todas sus partes. 2) Que se declare probada la excepción de pérdida de ejecutoriedad por suspensión provisional y posterior nulidad de la Ordenanza 041 de 2002. Decreto Ordenanzal 823

de 2003, y la Ordenanza 018 de 2006. Por cuanto, como lo expresó mi representada, tanto en el escrito de excepciones como en el de reposición contra el Mandamiento de Pago N⁰ 000067 del 28 de abril de 2016, sobre la Resolución Sanción por no declarar el impuesto estampilla pro-hospital universitario CARI ESE N⁰3433 del 19 de septiembre de 2011, título ejecutivo objeto del referido mandamiento de pago, sobrevino el decaimiento del acto administrativo, por el desaparecimiento de su fundamento legal, cuya consecuencia trae la pérdida de la fuerza ejecutoria del acto administrativo. 3) De manera subsidiaria, se solicita que se declare la ocurrencia del silencio administrativo positivo, respecto del recurso de reconsideración presentado por Bavaria S.A. contra la Resolución Sanción N⁰ 3433 del 19 de septiembre de 2011, dado a que, a la fecha de expedición de la Resolución N⁰EC5-00779 del 22 de marzo de 2012, tanto el acto administrativo general que obligaba a pagar el impuesto estampilla pro-hospital universitario CARI ESE como la sanción por no declarar dicho impuesto, se encontraban suspendidos provisionalmente, se trata así de un acto administrativo inexistente, de conformidad con los fundamentos de derecho que serán expresados a continuación. 4) Que como consecuencia de las declaratorias antes solicitadas, se restablezca el derecho de Bavaria S.A., ordenando el levantamiento de las medidas preventivas y el archivo definitivo del proceso de cobro coactivo expediente N⁰ 0040-2016. 5) Que se condene en costas al demandado, cuya causación y cuantía se comprobarán

durante el presente proceso. A los anteriores efectos, la demandante invocó como disposiciones violadas los artículos 2.°, 4.°, 6.°, 29, 95 numeral 9.°, 83, 209 y 363 de la Constitución; 683,826, 829, 831 y 833 del Estatuto Tributario (ET, Decreto 624 de 1989); 9.° numeral 6.°, 87, 88, 91, 92 y 237 del CPACA; y 305, 441, 445, 448 y 450 del Estatuto Tributario del Departamento del Atlántico (ETD, Ordenanza 253 de 2015). El concepto de violación planteado se sintetiza así (ff. 9 a 27 cp1): Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4

Radicado: 08001-23-33-000-2017-00386-01 (23965)

Demandante: Bavaria S. A.

Alegó que se materializó la excepción de pérdida de fuerza ejecutoria del título ejecutivo prevista en el artículo 831 numeral 4.º del ET, debido a que el fundamento jurídico de la resolución sanción por no declarar la Estampilla prohospital universitario CARI ESE y del mismo tributo, se suspendió y posteriormente se anuló. Manifestó que, en estos casos, el artículo 91 del CPACA establece como consecuencia el decaimiento del acto administrativo que funge como título ejecutivo. Sostuvo que si bien al momento de expedirse la resolución sanción, estaba vigente el fundamento jurídico de la estampilla citada y de la

sanción por no declarar, su situación jurídica no estaba consolidada, porque dicho fundamento se suspendió antes de que se resolviera el recurso de reconsideración contra la resolución sanción. Alegó una valoración parcializada y sesgada de los hechos por parte de la demandada, pues la sanción se fundamentó en la Ordenanza 18 de 2006 pese a que esta solo regula el tributo, y que el verdadero fundamento era la Ordenanza 41 de 2002, compilada en el Decreto Ordenanzal 823 de 2003 al regular la sanción por no declarar, normas que insistió, fueron suspendidas y anuladas. Resaltó que la Administración ignoró ese último hecho, omisión que vulneró, genéricamente, las normas de rango superior. Argumentó que la desaparición de los fundamentos de derecho de la sanción por no declarar acarreó la inexistencia del título ejecutivo. Planteó que los actos mediante los cuales se impuso dicha sanción no podían prestar mérito ejecutivo, ya que antes de quedar en firme, la norma que daba sustento a los mismos dejó de producir efectos, primero temporal y luego definitivamente. Por otra parte, planteó que la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de los actos por medio de los cuales se impuso la sanción por no declarar la Estampilla Pro-Hospital Universitario, no impide cuestionar su idoneidad como título ejecutivo en el marco del análisis de legalidad de los actos administrativos del cobro coactivo, ya que la primera es una cuestión procesal, mientras que la segunda es una cuestión relativa a la capacidad de los actos de

ser ejecutados. Reiteró que, como consecuencia de la suspensión de los fundamentos jurídicos de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, este acto dejó de existir. Planteó que la inexistencia de dicho acto conllevó la configuración del silencio administrativo positivo, pues la demandada no se habría pronunciado sobre el recurso de reconsideración dentro de la oportunidad legal en forma válida. En subsidio, sostuvo que prescribió la acción de cobro pues transcurrieron 7 años desde el año en que debió declarar la estampilla y el año en que se profirió el mandamiento de pago. Contestación de la Demanda La demandada se opuso a las pretensiones de la demanda (ff. 325 a 348 cp1). Sostuvo que el acto acusado goza de presunción de legalidad, al haber sido expedido teniendo en cuenta que la resolución mediante la cual se impuso la sanción por no declarar fue demandada por la actora, y en dicho proceso se declaró la caducidad de la acción. Manifestó que al no poder la demandante desvirtuar la realidad jurídica a la que se vio sometida por dejar vencer los términos para debatir en sede judicial los actos que impusieron la sanción por no declarar, aquella no puede tratar de revivir términos, mediante el proceso de cobro coactivo, para reiniciar un debate jurídico ya concluido. Planteó que en el momento en que se causó la obligación de pagar la estampilla, la Ordenanza 18 de 2006, su fundamento legal, estaba vigente. De ahí que para el

momento en que esta se suspendió, la situación jurídica de la actora se había consolidado; por lo tanto, la posterior anulación de la Ordenanza no la alteró. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5

Radicado: 08001-23-33-000-2017-00386-01 (23965)

Demandante: Bavaria S. A.

Indicó que la resolución sanción fue un efecto de la situación jurídica que se consolidó con la causación del tributo, más no creo una nueva situación jurídica y que la acción contra esta caducó, decisión que se confirmó en sede de tutela. Con base en lo anterior, argumentó que la demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad de la sanción y que esta, en calidad de título ejecutivo cobró firmeza. En ese orden de ideas, no operó su decaimiento con la anulación de la Ordenanza 18 de 2006. Respecto a los actos administrativos demandados, alegó que su legalidad se mantuvo incólume pues, como se expuso en líneas anteriores, el título ejecutivo es producto de una situación jurídica consolidada y cobró firmeza debido a que la demandante dejó caducar su acción. Alegó que el contribuyente no puede solicitar la aplicación del silencio administrativo positivo pues omitió primero solicitárselo en sede administrativa conforme lo exige el artículo 734 del ET. Adicionalmente, la resolución que resolvió el recurso de reconsideración se expidió y notificó dentro del término legal previsto para el efecto. Por otra parte, manifestó que la demandante solo sustentó

genéricamente el cargo de violación de la Constitución, más no desarrolló los motivos por los cuales consideró que los actos administrativos demandados vulneraron el ET, el CPACA y el ETD. Finalmente propuso la excepción de cosa juzgada derivada de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la resolución sanción, la excepción de inexistencia de la obligación, pues actuó conforme a derecho y la demandante no desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados, la excepción de carencia del derecho debido a que el título ejecutivo se encuentra en firme y una excepción genérica. Sentencia apelada Mediante la sentencia del 11 de mayo de 2018, el Tribunal Administrativo del Atlántico, negó las pretensiones de la demanda, sin condenar en costas (ff. 451 a 472 cp1). Consideró que la caducidad de la acción contra la resolución sanción que fungió de título ejecutivo objeto de cobro en los actos administrativos demandados, acarreó la consolidación de su situación jurídica, ya que los actos que sirvieron de fundamento al cobro coactivo habrían quedado ejecutoriados bajo el artículo 829 numeral 4.º del ET. Por ende, la anulación del fundamento jurídico de la sanción no alteró la ejecutabilidad de la resolución sanción. Añadió que ese mismo hecho impidió la configuración de la excepción de pérdida de fuerza ejecutora del título ejecutivo, en la medida en que la caducidad de la acción impidió probar la suspensión o revocatoria del acto administrativo que sirvió de título ejecutivo, y que, de conformidad con el numeral 4.⁰ del artículo 831 del ET, es un requisito

indispensable para la procedencia de dicha excepción. Negó el cargo de inexistencia del título ejecutivo y la configuración del silencio administrativo positivo de la resolución sanción debido a que consideró que la intención de la parte actora al demandar la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales se cobró la sanción fue la de revivir términos procesales. En ese sentido, sostuvo que el debate judicial sobre la legalidad de los actos administrativos de cobro coactivo no es sede para cuestionar la validez del título ejecutivo, pues para eso es el debate administrativo y judicial de los actos administrativos por medio de los cuales se impone la sanción. Concluyó que la suspensión de los actos administrativos de contenido general que regulan la estampilla no conlleva la suspensión automática de los actos administrativos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6

Radicado: 08001-23-33-000-2017-00386-01 (23965) Demandante: Bavaria S. A. contentivos de la sanción por no declarar la estampilla.

También negó el cargo de prescripción de la acción de cobro pues, contrario a lo que sostuvo la parte actora, según la versión del artículo 817 del ET contenida en el artículo 86 de la Ley 788 de 2002, este se cuenta desde la fecha de ejecutoria del acto de discusión. En ese orden de ideas, resaltó que la resolución que resolvió el recurso de reconsideración contra la resolución sanción adquirió

firmeza el 13 de julio de 2012, día en que se notificó, de modo que la Administración tenía hasta el 14 de julio de 2017 para notificar el mandamiento de pago. Como lo notificó el 19 de julio de 2016, este, en efecto, interrumpió válidamente el término de prescripción de la acción de cobro. Recurso de apelación La demandante apeló el fallo de primera instancia (ff. 480 a 493 cp1). Indicó que el fallo impugnado desconoció los efectos de la suspensión provisional, y posterior anulación, del fundamento jurídico del título ejecutivo que conlleva su pérdida de fuerza ejecutoria y la ineficacia del procedimiento de cobro coactivo. En ese sentido, sostuvo que el a quo confundió las categorías de «validez» del acto y de «decaimiento por pérdida de fuerza ejecutoria», pues por la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo, este pierde fuerza ejecutoria y decae. Si bien el acto puede ser válido, es ineficaz porque no puede ser materializado. En el caso bajo estudio, la Ordenanza 18 de 2006 fue suspendida provisionalmente antes de que la demandada expidiera el acto que confirmó la resolución sanción, por lo que este acto no podía producir efecto alguno, ni sustentar un acto particular de determinación del tributo y de sanción por no declarar. Planteó que para lo anterior no era necesario cuestionar los elementos de validez del acto conforme los artículos 84 del CCA y 137 del CPACA. Manifestó que en el proceso no se busca discutir la validez de la Ordenanza 18 de

2006, ni de las resoluciones que impusieron la sanción por no declarar, pues aquella fue válida hasta que esta Corporación decretó su nulidad, y estas conservaron su validez. Argumentó que lo ocurrido fue la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos, por lo que cualquier actuación que se derivara de ellos carece de eficacia. Sostuvo que los títulos ejecutivos que adquieren fuerza ejecutoria en los términos del artículo 829 del ET, también pueden perderla en virtud de su decaimiento por las causales previstas en el artículo 66 del CCA, retomado por el artículo 91 del CPACA. Por ese motivo, la falta de ejecutoria del título es una de las excepciones contra el mandamiento de pago previstas en el artículo 831 del ET. Por otra parte, alegó que el precedente que utilizó el a quo para sustentar sus consideraciones no es aplicable al caso, en la medida en que en esos fallos no se suspendieron provisionalmente los actos administrativos demandados. Insistió en que no se consolidó su situación jurídica porque el fundamento jurídico de la resolución sanción se suspendió antes de que se resolviera el recurso de reconsideración contra la misma. En consecuencia, procedía la revocatoria del acto por su decaimiento, en lugar de su confirmación. Alegó que la Ordenanza 18 de 2006 había sido suspendida cuando se expidió el acto que confirmó la resolución sanción, por lo que no producía efectos jurídicos y, por tanto, los actos particulares decayeron o, lo que es igual, no se consolidó la situación jurídica de la apelante. Planteó que los pronunciamientos en sede judicial sobre la oportunidad para

demandar los actos decaídos en nada modifican su ineficacia. Manifestó que la caducidad de la acción contra el título ejecutivo impedía discutir su validez, más no cuestionar su fuerza ejecutoria, pues, reiteró, la validez de un acto es diferente a Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7

Radicado: 08001-23-33-000-2017-00386-01 (23965) Demandante: Bavaria S. A. su eficacia. Añadió que los pronunciamientos sobre la caducidad de la acción no impiden que en el procedimiento de cobro coactivo se excepcione la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos que sirven de título ejecutivo. Adicionalmente, solicitó aplicar el precedente de la Sala en el que falló a su favor por una discusión jurídicamente idéntica a la presente, pero por diferentes periodos gravables

(Sentencia del 5 de junio de 2014, exp. 19429, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas). Sobre la excepción de prescripción de la acción de cobro, manifestó que como los actos que sirven de título ejecutivo perdieron fuerza ejecutoria por desaparición de su fundamento de derecho (Ordenanza 18 de 2006), no puede existir el cobro coactivo al configurarse lo dispuesto en el numeral 3.⁰ de artículo 831 del ET. Alegatos de conclusión La demandante hizo un relato detallado de los aspectos fácticos y jurídicos del presente litigio (ff. 11 a 19 cp2). La demandada presentó los alegatos fuera del término legal, por este motivo no

serán estudiados por la Sala. El Ministerio Público solicitó revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarar probada la excepción de perdida de fuerza ejecutoria y la consecuente anulación de los actos administrativos demandados. Lo anterior, dado que la situación jurídica de la actora no estaba consolidada y, esta probó que se configuró la excepción de falta de ejecutoria del título ejecutivo, derivada del decaimiento de sus fundamentos jurídicos por suspensión provisional y posterior anulación (ff. 51 a 54 cp1).

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1Corresponde a la Sala determinar la legalidad de los actos demandados, atendiendo los precisos cargos de apelación formulados por la demandante, apelante única, contra la sentencia de primera instancia. En ese orden de ideas, la Sala ha de determinar si la anulación de la regulación de la Estampilla Pro-Hospital Universitario CARI ESE y de la sanción por no declarar dicho tributo, imposibilita el cobro coactivo de la sanción por no declarar dicha estampilla en los bimestres 2.⁰ a 6.⁰ del 2009, y establecer si la caducidad de la acción contra la resolución sanción altera los efectos jurídicos derivados de la anulación del fundamento jurídico de dicho acto de contenido particular. 2Como cuestión preliminar la Sala resuelve que no aplicará al caso la sentencia del 5 de junio de 2014 (exp. 19429, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas). Si bien es cierto que dicho litigio es entre las mismas partes, su objeto es la legalidad

del acto administrativo que impuso sanción por no declarar la estampilla prohospital universitario CARI ESE de un periodo anterior al discutido en este caso, no el cobro coactivo de la sanción, lo que implica que su fundamentación jurídica es diferente. En ese caso, la Sala anuló los actos administrativos demandados sobre la base de que la sentencia que anuló su fundamento jurídico tuvo efectos inmediatos sobre esa discusión. Ahora, en este caso se discute la legalidad del cobro coactivo de la sanción por no declarar la estampilla pro-hospital universitario CARI ESE, con la particularidad de que la acción contra el título ejecutivo caducó, lo que amerita un estudio sobre la validez y eficacia de los actos administrativos demandados en el marco del procedimiento de cobro coactivo trib