CE-SECCION CUARTA-11001-03-27-000-2004-00002-01(14424)-2006

CUOTA DE FOMENTO PANELERO - Ingresos públicos que integran el presupuesto nacional: legalidad del paz y salvo como requisito para aceptar costos y deducciones / PAZ Y SALVO DE FEDEPANELA - Legalidad del artículo 21 del Decreto 1999 de 1991 / RECAUDADORES DE LA CUOTA DE FOMENTO PANELERO - Legalidad de paz y salvo de Fedepanela para aceptar costos y deducciones Se controvierte la legalidad del artículo 21 del Decreto Reglamentario 1999 de 1991 expedido por el Gobierno Nacional, en cuanto dispone: Para la accionante, el Gobierno Nacional excedió la facultad reglamentaria, en la medida que condicionó la procedencia de los costos y deducciones derivados de las compras que dan lugar al pago de la cuota de fomento panelero, a que se acredite el paz y salvo respectivo, dado que no existe disposición en la Ley 40 de 1990, ni en ninguna otra norma jurídica, que haya creado tal condicionamiento. Conforme a lo anterior, y teniendo en cuenta que los recaudos por concepto de cuotas de fomento panelero constituyen ingresos públicos, que por disposición legal hacen parte del presupuesto nacional, debe entenderse que la exigencia que se hace a los recaudadores en el inciso primero del artículo 21 del Decreto acusado, en el sentido de obtener y tener a disposición de la Administración de Impuestos, el documento que acredite que se encuentran a paz y salvo con la entrega de las cuotas recaudadas, constituye un mecanismo adicional de control para la protección de los recursos del Estado, que en nada contradice la ley reglamentada; y que por el contrario, se enmarca dentro del ejercicio de la

facultad reglamentaria, en la medida que cumple con la función de garantizar los objetivos propuestos por el legislador, esto es la protección del gremio productor panelero y el desarrollo sostenible del mismo, mediante la utilización de los recursos recaudados por concepto de la cuota de fomento. Además el precepto es plenamente concordante con el deber de conservar informaciones y pruebas, como lo establece el artículo 632 del Estatuto Tributario. La disposición reglamentaria acusada no impone a los recaudadores ninguna obligación distinta de las ya contempladas en la ley, simplemente les advierte sobre la necesidad de conservar el paz y salvo expedido por la Federación de Productores de Panela y exhibirlo cuando la Administración así lo requiera, lo cual no implica que se desconozca la regla general de deducibilidad de las expensas necesarias que contempla el artículo 107 del Estatuto Tributario. Tampoco contradice el principio de reserva legal tributaria, pues no establece el reglamento acusado ninguna limitación al derecho de solicitar y obtener el reconocimiento de los costos y deducciones que reúnan los requisitos ya establecidos en la normatividad tributaria. En conclusión, no excede el inciso 1 del artículo 21 del Decreto 1999 de 1991 la ley reglamentada y tampoco desconoce la normatividad fiscal que autoriza beneficios fiscales atinentes a los costos y deducciones respecto de los cuales se acredite el cumplimiento de los requisitos legales, por lo que debe reconocerse su legalidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA

Bogotá, D.C., junio veintinueve (29) de dos mil seis (2006) Radicación número: 11001-03-27-000-2004-00002-01(14424)

Actor: MABEL BOADA CHAPARRO Demandado: GOBIERNO NACIONAL Acción pública de nulidad contra el Decreto 1999 de 1991 expedido por el

Gobierno Nacional FALLO La ciudadana MABEL BOADA CHAPARRO en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicita la nulidad parcial y suspensión provisional del artículo 21 del Decreto 1999 de 1991. EL ACTO ACUSADO La pretensión de nulidad recae sobre el inciso primero del artículo 21 del Decreto 1999 de 1991, cuyo texto es el siguiente: “DECRETO 1999 DE 1991 (agosto 22) El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus atribuciones constitucionales y en especial de la facultad reglamentaria de que trata el ordinal 11 del artículo 189 de la Constitución Política,

DECRETA: (…) Artículo 21. Para efectos fiscales y con el fin de que a las personas naturales o jurídicas obligadas a recaudar la Cuota de Fomento de que trata la Ley 40 de 1990, le sean aceptados los costos y deducciones por las compras de que dan lugar al cobro de la Cuota de Fomento Panelero, efectuadas durante el respectivo año gravable deberá conservarse y mantenerse a disposición de la Administración de Impuestos Nacionales respectiva, por el término de cinco (5) años, el

Certificado de Paz y Salvo expedido por la Federación Nacional de Productores de Panela, Fedepanela. LA DEMANDA La accionante indica como normas violadas la Ley 40 de 1990; los artículos 107 y siguientes del Estatuto Tributario y los artículos 189-11 y 338 de la Constitución Política. Explica el concepto de violación así: El objeto de la Ley 40 de 1990 fue reconocer la producción de panela como una actividad agrícola desarrollada en explotaciones que, mediante la utilización de trapiches, tengan como fin principal la siembra de caña, con el propósito de producir panela y mieles vírgenes para el consumo humano. De acuerdo con la exposición de motivos de la mencionada ley, ésta tendía a cubrir tres aspectos fundamentales a saber: impedir la competencia desleal de algunos ingenios, dejando la producción de panela exclusivamente a los trapicheros; establecer la cuota de fomento panelero como mecanismo para avanzar en la investigación y mejora del producto; e impulsar el fortalecimiento del proceso organizacional del gremio. En la misma ley se concedieron facultades al Gobierno Nacional para reglamentar las condiciones y cuantías en que se permite la producción de panela a productores ocasionales; establecer por intermedio del Ministerio de Salud mecanismos de control; y señalar a través del Ministerio de Agricultura, el precio de kilogramo de panela o miel, con base en el cual se liquidan las cuotas de fomento panelero. Ninguno de los aspectos anotados sirve de fundamento legal a la disposición cuya nulidad se solicita. El Gobierno Nacional excedió la facultad reglamentaria, en la medida en que

introdujo un condicionamiento para la procedencia de costos y deducciones, que no había sido contemplado en la ley reglamentada, ni en ninguna otra norma jurídica, y en cuanto limita el ejercicio de un derecho y castiga al contribuyente con la no aceptación de los costos y deducciones derivados de las compras que dan lugar al pago de la cuota de fomento panelero. Si se revisan las normas del Estatuto Tributario que regulan los costos y deducciones es posible verificar que no existe disposición alguna que haya creado una limitación para su procedencia, como la que se establece en el artículo 21 del Decreto 1999 de 1991. Además, el mismo Estatuto contiene una regla general según la cual todas las expensas en que incurra el contribuyente en desarrollo de la actividad productora de renta son deducibles de la base gravable. La disposición reglamentaria demandada modifica un elemento del impuesto de renta, cual es la base gravable, al condicionar la procedencia de costos y gastos al hecho de que se hubiese pagado la cuota de fomento panelero, lo cual contradice el principio de reserva de ley que para los impuestos consagra la Constitución Política, de acuerdo con la cual, corresponde al legislador fijar los elementos esenciales del tributo. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto de 5 de agosto de 2004 se admitió la demanda y se negó la medida de suspensión provisional solicitada, decisión que fue confirmada por auto 4 de noviembre del mismo año, al decidir el recurso de reposición interpuesto por la accionante. OPOSICIÓN El Ministerio de Hacienda y Crédito Público no presentó escrito de oposición a la

demanda dentro del término procesal previsto para el efecto. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La accionante considera que la no contestación de la demanda por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público debe tenerse como indicio grave en su contra, de acuerdo con lo previsto en el artículo 95 del Código de Procedimiento Civil. Adicionalmente reitera los fundamentos de la demanda. La opositora no alegó de conclusión. MINISTERIO PÚBLICO Solicita no acceder a las súplicas de la demanda. Al efecto expone: El propósito del Gobierno Nacional, al expedir el decreto acusado, fue cumplir con la función de ejecutar correctamente la ley, para preservar el debido manejo y destinación de la cuota de fomento panelero y evitar la evasión de los recursos provinientes de la misma. La disposición acusada no pugna con las previsiones de la Ley 40 de 1990, dado que de su artículo 9 se infiere la obligación a cargo de los productores de panela de pagar la cuota de fomento y acreditar ese hecho para obtener las prerrogativas que les otorga la ley, mientras que el reglamento cuestionado señala el deber de las personas obligadas a recaudar la cuota de fomento, de conservar por el término de cinco años y mantener a disposición de la Administración de Impuestos el certificado de paz y salvo expedido por la Federación Nacional de Productores de Panela, para efectos de la aceptación de los costos y deducciones por las compras que dan lugar al cobro de la cuota. La citada exigencia busca complementar los mecanismos para garantizar el adecuado recaudo y pago de la cuota de fomento por parte de los obligados y

facilitar las funciones de control. Tampoco invade el reglamento acusado la facultad de legislador ni establece limitaciones al derecho de solicitar los costos y deducciones, pues a las personas obligadas a recaudar la cuota les corresponde probar los hechos respecto de los cuales la ley exige una comprobación especial, como lo ordena el artículo 746 del Estatuto Tributario. La exigencia de que trata el artículo acusado tiene por finalidad señalar un mecanismo encaminado a evitar la reevasión o el desvío de los recursos destinados a financiar el Fondo de Fomento Panelero y en consideración a que la cuota de fomento reporta ingresos que deben figurar en el Presupuesto Nacional, destinados a garantizar a sus destinatarios la prestación de los servicios inherentes a la protección y desarrollo de la producción de panela. CONSIDERACIONES DE LA SALA Se controvierte la legalidad del artículo 21 del Decreto Reglamentario 1999 de 1991 expedido por el Gobierno Nacional, en cuanto dispone: “Para efectos fiscales y con el fin de que a las personas naturales o jurídicas obligadas a recaudar la Cuota de Fomento de que trata la Ley 40 de 1990, le sean aceptados los costos y deducciones por las compras de que dan lugar al cobro de la Cuota de Fomento Panelero, efectuadas durante el respectivo año gravable deberá conservarse y mantenerse a disposición de la Administración de Impuestos Nacionales respectiva, por el término de cinco (5) años, el Certificado de Paz y Salvo expedido por la Federación Nacional de Productores de Panela, Fedepanela”. Para la accionante, el Gobierno Nacional excedió la facultad reglamentaria, en la

medida que condicionó la procedencia de los costos y deducciones derivados de las compras que dan lugar al pago de la cuota de fomento panelero, a que se acredite el paz y salvo respectivo, dado que no existe disposición en la Ley 40 de 1990, ni en ninguna otra norma jurídica, que haya creado tal condicionamiento. De acuerdo con lo previsto en la Ley 40 de 1990, “por la cual se dictan normas para la protección y desarrollo de la producción de panela y se establece la cuota de fomento panelero”, todos los productores de panela, incluidos los ocasionales, están obligados a pagar la cuota de fomento panelero (art. 7) y para tener derecho a las prerrogativas que les otorga la misma ley, deben estar a paz y salvo con el pago de las respectivas cuotas (art. 9), cuyos recursos deberán aparecer en el presupuesto nacional (art.13). Según el artículo 10 de la misma ley, el recaudo de las cuotas de fomento se realizará por las entidades o empresas que compren o procesen las mieles y por la entidad pública o privada que designe el Gobierno Nacional; y los recaudadores están obligados a entregar los recursos respectivos a la entidad administradora del Fondo Nacional de la Panela, a más tardar “dentro de los diez (10) días del día siguiente al del recaudo”. Los recaudadores se definen en el decreto reglamentario acusado como “...aquellas personas naturales o jurídicas que intervienen como los primeros compradores en la cadena de comercialización y no podrán negociar ni procesar este producto mientras no se haya deducido previamente la respectiva cuota (Par.1 art.4)

Para garantizar el recaudo y pago efectivo de la cuota de fomento panelero, el mismo decreto reglamentario, en su artículo 11 dispuso: “...la respectiva Administración de Impuestos Nacionales o sus delegados y los Administradores de Impuestos Nacionales quedan facultados para verificar y exigir a los recaudadores la exactitud y oportunidad del recaudo y remesa de la cuota de fomento de que trata la Ley 40 de 1990”; y en caso de mora en la entrega de la cuota, los funcionarios de la Administración de Impuestos que corresponda a la respectiva jurisdicción, a petición de la Federación Nacional de Productores de Panela, podrán exigir y si fuere necesario, mediante el proceso administrativo coactivo, el pago de la cuota de fomento panelero (art. 12). Como se observa, las personas naturales o jurídicas que se señalan como recaudadoras de la cuota de fomento panelero, están obligadas a entregar oportunamente los recursos respectivos a la Federación Nacional de Productores de Panela, y se faculta a la Administración de Impuestos Nacionales de la respectiva jurisdicción, no sólo para verificar y exigir a los recaudadores la exactitud y oportunidad en el recaudo, sino también para exigirles, por la vía del procedimiento de cobro coactivo, el pago de las cuotas en caso de mora en la entrega. Conforme a lo anterior, y teniendo en cuenta que los recaudos por concepto de cuotas de fomento panelero constituyen ingresos públicos, que por disposición legal hacen parte del presupuesto nacional, debe entenderse que la exigencia que se hace a los recaudadores en el inciso primero del artículo 21 del Decreto

acusado, en el sentido de obtener y tener a disposición de la Administración de Impuestos, el documento que acredite que se encuentran a paz y salvo con la entrega de las cuotas recaudadas, constituye un mecanismo adicional de control para la protección de los recursos del Estado, que en nada contradice la ley reglamentada; y que por el contrario, se enmarca dentro del ejercicio de la facultad reglamentaria, en la medida que cumple con la función de garantizar los objetivos propuestos por el legislador, esto es la protección del gremio productor panelero y el desarrollo sostenible del mismo, mediante la utilización de los recursos recaudados por concepto de la cuota de fomento. Además el precepto es plenamente concordante con el deber de conservar informaciones y pruebas, como lo establece el artículo 632 del Estatuto Tributario. La disposición reglamentaria acusada no impone a los recaudadores ninguna obligación distinta de las ya contempladas en la ley, simplemente les advierte sobre la necesidad de conservar el paz y salvo expedido por la Federación de Productores de Panela y exhibirlo cuando la Administración así lo requiera, lo cual no implica que se desconozca la regla general de deducibilidad de las expensas necesarias que contempla el artículo 107 del Estatuto Tributario. Tampoco contradice el principio de reserva legal tributaria, pues no establece el reglamento acusado ninguna limitación al derecho de solicitar y obtener el reconocimiento de los costos y deducciones que reúnan los requisitos ya establecidos en la normatividad tributaria. En conclusión, no excede el inciso 1 del artículo 21 del Decreto 1999 de 1991 la

ley reglamentada y tampoco desconoce la normatividad fiscal que autoriza beneficios fiscales atinentes a los costos y deducciones respecto de los cuales se acredite el cumplimiento de los requisitos legales, por lo que debe reconocerse su legalidad. Finalmente se advierte a la accionante, que la acción pública de simple nulidad tiene como finalidad restablecer el orden jurídico presuntamente quebrantado por el acto administrativo de carácter general acusado de ilegalidad, y que la declaratoria de nulidad tiene efectos “erga omnes”. En consecuencia, el hecho de que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no haya intervenido en el proceso, para oponerse a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, no tiene los efectos previstos en el artículo 95 del Código de Procedimiento Civil. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. F A L L A NIÉGANSE las pretensiones de la demanda. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ LIGIA LÓPEZ DÍAZ

PRESIDENTE DE LA SECCIÓN

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA JUAN ÁNGEL PALACIO

HINCAPIÉ

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

SECRETARIO