CE-SECCION CUARTA-11001-03-27-000-2004-00070-00(14802)-2007

JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA - Es la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia / CONGRESO DE LA REPUBLICA - Dicta las normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para señalar el régimen de cambios / LEY MARCO CAMBIARIA - La Junta Directiva del Banco de la República debe sujetarse a sus criterios y propósitos en materia cambiaria / PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA - Es reemplazado por la Junta Directiva del Banco de la República para regular los cambios internacionales / JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA - Es el organismo estatal competente para cumplir los principios de la Ley Marco de Cambios Internacionales De conformidad con el artículo 372 de la Constitución Política, la Junta Directiva del Banco de la República, es la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la Ley. Por su parte, el artículo 150 numeral 19, literal b) ib., establece como función del Congreso, dictar las normas generales y señalar en ellas, los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República. Así las cosas, la disposición superior dota a la Junta Directiva del Banco de la República de una facultad directa y excluyente de “regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito…” en desarrollo de las Leyes marco que dicte el Congreso. Sobre este aspecto, la Corte Constitucional ha dicho que la competencia de esta entidad debe ejercerse con sujeción a “los criterios, propósitos y funciones contenidos en la

norma legal de carácter general llamada por la doctrina Ley Marco cuya expedición es autorizada por la Constitución, y en concordancia con las funciones constitucionales de la Junta Directiva del Banco (art.371 y 372)” En materia de Leyes marco en cambios internacionales, el Congreso con anterioridad a la adopción de la Constitución Política de 1991, expidió la Ley 9 de 1991, cuyo desarrollo, conforme a la actual estructura constitucional, no corresponde al Presidente de la República, sino a la Junta Directiva del Banco de la República. (art. 372 C.N.). Con el esquema plasmado en la Carta Política, el Congreso expidió la Ley 31 de 1992, que en su artículo 4° dispuso que dicha Junta además de ser la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, cumpliría las funciones previstas en la Constitución y en esa Ley, mediante preceptos de carácter general. Es así como en el campo cambiario, en el literal h) del artículo 16 de la norma legal mencionada, se atribuye a la Junta Directiva del Banco de la República “ejercer las funciones de regulación cambiaria previstas en el parágrafo 1° del artículo 3° y en los artículos 5° a 13, 16, 22, 27, 28 y 31 de la Ley 9ª de 1991”, que con la anterior Constitución estaban en cabeza del Gobierno Nacional, pero que con la de 1991 y la expedición de la Ley 31 de 1992, corresponden a dicha Junta como única autoridad competente para desarrollar las normas y principios contenidos en la Ley marco de cambios internacionales. Bajo la perspectiva expuesta, es indudable que la Junta Directiva del Banco de la República es el

organismo estatal competente para el cumplimiento de los principios contenidos en la Ley marco de cambios internacionales, a fin de darle el debido desarrollo mediante disposiciones de índole general respecto a las actividades y procedimientos en materia cambiaria contemplados en la Leyes 9 de 1991 y 31 de 1992. LEY MARCO - Contenido / INTERMEDIARIO CAMBIARIO - Su regulación es competencia de la Junta Directiva del Banco de la República / CASAS DE CAMBIO – La Junta Directiva del Banco de la República es la competente para regular su constitución, actualización y derechos / JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA - Califica a las casas de cambio como intermediarios del mercado cambiario De conformidad con la Ley 9/91 artículo 8 es claro que la Ley marco estableció que el Gobierno - hoy Junta Directiva del Banco de la Repúblicadeterminará los intermediarios del mercado cambiario, así como los requisitos que deberán cumplir aquéllos para operar en tal mercado. Así con base en la disposición citada, el Banco de la República a través de su Junta Directiva tiene competencia constitucional y legal para adoptar las medidas pertinentes relacionadas con la regulación cambiaria, conforme a lo previsto en la Ley 9 de 1991. Precisa la Sala que las leyes marco enuncian los principios generales y dan orientaciones globales a las que debe ceñirse el ejecutivo en la adopción de regulaciones y medidas en los campos específicos de la actividad estatal, que constitucionalmente se reservan a esta clase de estatutos normativos, como sucede con los temas cambiarios. De esta manera, con fundamento en la norma superior [art. 372], el literal h) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992 y en concreto,

en lo preceptuado en el artículo 8° de la Ley 9ª de 1991, la Sala observa que la Junta Directiva del Banco de la República como autoridad exclusiva en materia de cambios internacionales, tiene la competencia para regular lo relativo a los intermediarios del mercado cambiario, cuando se trate de entidades cuyo objeto exclusivo consiste en realizar operaciones de cambio, dentro de los que se encuentran las casas de cambio. Así las cosas, la Junta Directiva del Banco de la República es la autoridad competente para desarrollar lo referente a la constitución, autorización, derechos sociales y demás aspectos que estén relacionados con las casas de cambio en su condición de intermediarios cambiarios. Ahora bien, aunque esta Corporación en la sentencia de mayo 20 de 1994, antes citada, concluyó que la Junta Directiva del Banco de la República no tenía competencia para fijar condiciones y requisitos a las casas de cambio, ello obedeció a que en el acto demandado en esa oportunidad, la Junta no había incluido a las casas de cambio como intermediarios del mercado cambiario y sin embargo imponía limitaciones al ejercicio de su actividad. Así las cosas, en la Resolución Externa No. 8 de 2000 art. 58, la Junta Directiva del Banco de la República con plena competencia, calificó a las casas de cambio como intermediarios del mercado cambiario y en la Sección III (arts. 62 a 67), las definió, reguló lo pertinente a la obtención de la autorización previa de la Superintendencia Bancaria y las causales que originan su cancelación y las obligaciones que deben cumplir, entre las que se destaca, la de realizar exclusivamente operaciones de

cambio (art. 66 num. 1°). JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA - Las disposiciones generales que dicta son autónomas frente al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero / INTERMEDIARIO DEL MERCADO CAMBIARIO Los requisitos para operar los establece la Junta Directiva del Banco de la República / SUPERINTENDENCIA BANCARIA - Puede autorizar a las casas de cambio para la transacción de acciones / CASAS DE CAMBIO - Las normas que dicta la Junta Directiva del Banco de la República no están supeditadas al E.O.S.F / NORMAS CON FUERZA DE LEY – Lo son las reglamentaciones de Ley Marco que expide la Junta Directiva del Banco de la República La Sala advierte que el Constituyente de 1991 introdujo una modificación a la estructura del ordenamiento jurídico, al incorporar al lado de las entidades que conforman la Rama Ejecutiva, órganos autónomos e independientes para el cumplimiento de ciertas funciones del Estado, y dentro de éstos, asignó a la Junta Directiva del Banco de la República, la de ser autoridad monetaria, crediticia y cambiaria con facultades de carácter constitucional y legal. Dado que las Leyes marco en materia cambiaria contemplan pautas generales, la reglamentación específica que expida la Junta para la estructura, funcionamiento y control de las casas de cambio como intermediarios dedicados únicamente a la realización de operaciones cambiarias, por su carácter autónomo otorgado por la Constitución para esos fines a la Junta Directiva del Banco Emisor, asume la misma posición y valor de la Ley, de donde claramente se infiere que las disposiciones generales

que dicte son autónomas frente a lo regulado en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, lo cual no se opone a que la misma Junta adopte las disposiciones contenidas en éste, bien directamente o por remisión legal. Así, al determinar el artículo 8° de la Ley 9ª de 1991 que la Junta Directiva del Banco de la República puede establecer los requisitos que deben cumplir los intermediarios para operar en el mercado cambiario, otorga un margen amplio de acción autónoma e independiente respecto de las casas de cambio, en donde al buscar una adecuada solidez y confiabilidad pública en este tipo de instituciones, unido a las recomendaciones del Grupo de Acción Financiera Internacional de Sudamérica GAFI-SUD sobre la aplicación de reglamentos eficaces de control de blanqueo de capitales, para evitar el lavado de activos, justifican con el debido soporte legal, la norma demandada que preceptúa que la Superintendencia Bancaria debe autorizar previamente a tales entes para la transacción de acciones, en cualquier porcentaje. En este orden de ideas, el hecho de que las casas de cambio estén vigiladas por la Superintendencia Bancaria (hoy Financiera conforme al Decreto 4327 de 2005), no desconoce la autoridad de la Junta Directiva del Banco para establecer requerimientos legales especiales en relación con las Casas de Cambio, para el adecuado control de su actividad como operadores cambiarios y así determinar la previa autorización en cualquier porcentaje de transacción de acciones. En resumen, para la Sala el carácter autónomo que por vía constitucional y legal tiene la Junta Directiva del Banco de la República, hace que

sus disposiciones generales en materia cambiaria respecto de uno de los intermediarios del mercado cambiario, como son las casas de cambio (art. 58 Res. 8/00), no estén supeditadas al Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. INEFICACIA DE TRANSACCION DE ACCIONES EN CASAS DE CAMBIO - Se adoptó en el régimen cambiario una norma del sector financiero / JUNTA DIRECTA DEL BANCO DE LA REPUBLICA - A través de ella el Estado ejerce especial control frente a los entes cambiarios / SANCION CAMBIARIA - La relacionada con la transacción de acciones de las casas de cambio, está claramente definida / CODIGO DE COMERCIO - No es aplicable en cuanto a la ineficacia, a las casas de cambio Para el accionante la ineficacia de la transacción de acciones sobre cualquier porcentaje que no se someta a la autorización de la Superintendencia Bancaria (hoy Financiera), sólo podía ser determinada por la Ley (principio de legalidad) y no por un acto administrativo general expedido por la Junta Directiva del Banco de la República. Esta Corporación ha observado una línea jurisprudencial constante en cuanto a la necesidad de que las sanciones se ajusten al principio de la legalidad y en el caso concreto estima que en principio y a pesar de la competencia de legislador que le ha sido asignada a la Junta Directiva del Banco de la República en materia cambiaria, ella se refiere a las regulaciones propias de la actividad sin que por ello pueda entenderse que en todos los casos de imposición de sanciones, su amplitud sea tal que sustituya al Congreso cuando de la tipificación de conductas sancionables y de la pena se trate. Ya se ha

pronunciado la Sala sobre la competencia de la Junta Directiva del Banco de la República frente a la autorización requerida para la transacción de acciones de las casas de cambio por lo cual se referirá solamente a la expresión contentiva de la sanción, vale decir, “so pena de ineficacia”. Esta particular competencia, en sentir de la Sala deviene de la propia Constitución. En efecto, el artículo 372 C.N. al instituir a la Junta como autoridad cambiaria conforme a las funciones que le asigne la Ley Marco (art. 17 L. 31/92, sujeción a los actos del Banco de la República), y el artículo 371 de la Carta cuando establece que las funciones del Banco se ejercerán en coordinación con la política económica general, sustentan jurídicamente el especial control del Estado a través de la Junta Directiva del Banco Emisor frente a los entes cambiarios en desarrollo y cumplimiento de políticas económicas nacionales e internacionales que atañen tanto a la economía como al campo penal y además en palabras de la Corte Constitucional “por la importancia estratégica de este sector para la suerte global de la economía” y la “incidencia decisiva en el desarrollo económico del país”. De otro lado, la Sala advierte que la conducta sancionable se encuentra claramente definida en la norma acusada cuando se concreta en la omisión de la autorización previa del hoy Superintendente Financiero para realizar transacciones de acciones de las casas de cambio en cualquier porcentaje, en los términos de la remisión precisa al artículo 88 del E.O.S.F. De tal manera, que al establecerse en el parágrafo demandado la ineficacia de la transacción de acciones de las casas de cambio que no obtengan tal autorización, lo que hizo la Junta Directiva del Banco de la

Republica fue adoptar en el Régimen Cambiario una medida prevista para el sector financiero, a fin de que opere específicamente para estos intermediarios cambiarios, cuando incumplan con ese condicionamiento.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA.

Bogotá D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil siete (2007) Radicación número: 11001-03-27-000-2004-00070-00(14802)

Actor: JULIAN ALFREDO GOMEZ DIAZ

Demandado: JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA FALLO El ciudadano Julián Alfredo Gómez Díaz en nombre propio y en ejercicio de la acción de simple nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicita la nulidad del parágrafo del artículo 63 de la Resolución

Externa No. 8 de mayo 5 de 2000, expedida por la Junta Directiva del Banco de la República.

EL ACTO DEMANDADO

El texto del parágrafo del artículo 63 de la Resolución Externa No. 8 de mayo 5 de 2000 de la Junta Directiva del Banco de la República, es el siguiente: “Artículo 63. AUTORIZACIÓN A CASAS DE CAMBIO. (…) Parágrafo: Toda transacción de acciones de las casas de cambio, cualquiera sea el porcentaje, requerirá, so pena de ineficacia, la autorización previa del Superintendente Bancario en los términos del artículo 88 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.” LA DEMANDA El ciudadano Julián Alfredo Gómez Díaz demanda en acción simple de nulidad el

parágrafo del artículo 63 de la Resolución Externa No. 8 de 2000 expedida por la Junta Directiva del Banco de la República. Invocó como normas violadas los artículos 88 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, 897 del Código de Comercio y 13 de la Constitución Política. Los cargos de la demanda se sintetizan en:

1. Violación del artículo 88 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

Transcribió el artículo 88 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, para señalar que el legislador estableció como requisito de eficacia jurídica del acto de negociación de acciones de cualquier entidad vigilada por la Superintendencia Bancaria, la autorización del Superintendente, únicamente cuando dicha transacción tenga por objeto la adquisición del diez por ciento o más de las acciones suscritas, lo que implica que en una negociación de acciones de una entidad vigilada, que recaiga sobre un número inferior al 10% de las acciones suscritas de la institución, no requiere de autorización alguna para producir plenos efectos jurídicos. Explicó que por expresa disposición legal, la autorización del Superintendente Bancario deviene en obligatoria cuando la enajenación de las acciones de una casa de cambios implique la adquisición del diez por ciento (10%) o más de las acciones suscritas de la respectiva entidad, y no en todos los casos, sin importar el porcentaje de acciones sobre el cual recaiga el negocio jurídico, como ilegalmente lo estableció la Junta Directiva del Banco de la República en la norma demandada. Concluyó que la autorización de la Superintendencia Bancaria cuando la negociación de acciones de las casas de cambio, tenga por objeto la adquisición

de menos del 10% de las acciones suscritas de la entidad, viola directamente el artículo 88 del E.O.S.F.

2. Expedición del Acto por parte de un Organismo incompetente porque la ineficacia sólo puede ser establecida mediante Ley.

Adujo que el parágrafo demandado es abiertamente nulo por violación directa de la Ley al determinar la ineficacia del negocio jurídico, lo que únicamente ocurre cuando se trate de operaciones relativas al diez por ciento o más de las acciones en circulación de una institución vigilada por la Superbancaria, y no en todos los casos. El texto demandado está incurso en nulidad, porque en el sistema jurídico ninguna autoridad puede mediante acto administrativo establecer una sanción legal a los contratos comerciales, por tratarse de un asunto de reserva estrictamente legal. El incumplimiento de un requisito al realizar un negocio jurídico como es la enajenación de acciones, sólo puede ser ineficaz cuando así lo establezca el Código de Comercio (art. 897) o una norma de rango legal como el artículo 88 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, pues es una limitación al derecho de propiedad, que es una atribución propia del legislador. El parágrafo del artículo 63 de la Resolución Externa No. 8 de 2000 es ilegal e inconstitucional, pues la Junta Directiva del Banco de la República no está facultada para establecer mediante un acto administrativo, que toda transacción de acciones de las casas de cambio que no cuente con autorización previa del Superintendente Bancario, no produce efectos en el mundo del derecho, porque el Ordenamiento Financiero sólo establece la ineficacia para negociaciones superiores al diez por ciento (10%) del total y el artículo 897 del Código de

Comercio prevé esa ineficacia de un contrato comercial, cuando en dicha normatividad así se determine.

3. La Junta Directiva del Banco de la República no puede regular el régimen de negociación de acciones de las Casas de Cambio.

Señaló que los intermediarios del mercado cambiario están sometidos al régimen que establezca la Junta Directiva del Banco de la República solamente en relación con las operaciones de cambio, por lo que la negociación de acciones de una casa de cambios, nada tiene que ver con las operaciones de cambios internacionales, ni puede constituir una regla para que operen como intermediarios en la compra y venta de divisas, por lo que en esa medida carece de atribuciones para interferir en las reglas propias de las instituciones financieras que dictan el E.O.S.F. y el Código de Comercio. Indicó que la regulación de los requisitos para la negociación de acciones no constituye una materia de naturaleza cambiaria, ni una regla para que los particulares actúen como empresarios en la intermediación de divisas, pues se trata de un asunto relativo al régimen aplicable a sus accionistas y a la transacción de las partes alícuotas en que se divide su capital. Por ende, lo dispuesto en el parágrafo del artículo 63 de la Resolución Externa No. 8 de 2000 de la Junta Directiva del Banco de la República, no forma parte del conjunto de disposiciones, en su calidad de máxima autoridad cambiaria, pues no corresponde a precepto alguno en materia de cambios, de ahí, que no pueda regular la negociación de acciones de las entidades sujetas a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria.

4. Violación del Artículo 13 de la Constitución Política

Se presenta una clara vulneración del artículo 13 Constitucional, dado que no existe justificación para que a las casas de cambio como entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria, les establezcan condiciones más estrictas en la negociación de las acciones, respecto de entidades que manejan el ahorro del público, tales como los bancos o las sociedades administradoras de pensiones y cesantías. AUTO DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL La Sala mediante Auto del 25 de noviembre de 2004 (fl. 57 e.) decretó la suspensión provisional del parágrafo del artículo 63 de la Resolución No. 8 de mayo 5 de 2000, expedida por la Junta del Banco de la República, al encontrar una contradicción manifiesta entre el parágrafo acusado y el artículo 88 del E.O.S.F., porque al regular la negociación de acciones la norma de rango superior se refiere a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria en un “diez por ciento (10%) o más” mientras que aquélla indica que “cualquiera sea el porcentaje”. Salvamento de voto La Consejera Dra. Ligia López Díaz, salvó voto al considerar que la medida de suspensión provisional debió ser denegada, pues no se encuentra la manifiesta infracción alegada por el demandante y para constatar si con la norma acusada se desconoció el artículo 88 del E.O.S.F. y en especial si se modificó el porcentaje de negociación de las acciones, que requieren aprobación de la Superintendencia Bancaria, debe analizarse el régimen legal de las Casas de Cambio. OPOSICIÓN El apoderado de la entidad demandada se opuso a la nulidad del parágrafo del

artículo 63 de la Resolución Externa No. 8 de 2000 expedida por la Junta Directiva del Banco de la República, con los siguientes argumentos: - Competencia de la Junta Directiva del Banco de la República El artículo 371 de la Constitución Política le asigna al Banco de la República la función de regular los cambios internacionales, el crédito y la administración de las reservas internacionales, que se ejercen en coordinación con la política económica general. Y el 372 ib. le otorga a la Junta Directiva de esa entidad, el carácter de autoridad monetaria, cambiaria y crediticia conforme a las funciones que le asigne la Ley. El artículo 8° de la Ley 9 de 1991 (Ley marco) precisa las facultades de la Junta Directiva del Banco de la República para determinar los requisitos y condiciones que deben cumplir los agentes para operar en el mercado cambiario. En ejercicio de las facultades de regulación se expidió la Resolución Externa 8 de 2000, que compendia el régimen de cambios internacionales. En materia de intermediarios del mercado cambiario, debe distinguirse entre las entidades que como los establecimientos de crédito, están sujetos a regulaciones concurrentes (normas de intervención expedidas por el gobierno nacional en ejercicio de la Ley marco que regula el sector, en su caso Ley 35 de 1993 y el régimen cambiario), de aquéllas que derivan su existencia legal, constitución y actividades exclusivamente del régimen cambiario, en donde se encuentran las casas de cambio. Las casas de cambio no pueden ser consideradas como un establecimiento de crédito o bancario o asimilables a éstos en los términos de los numerales 1° y 2°

del artículo 2° del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, ni sus actividades pueden considerarse como intermediación financiera, porque esa normatividad no las considera como establecimientos de crédito o bancarios, ni como intermediarios financieros. Mediante sentencia del Consejo de Estado proferida el 20 de mayo de 1994, se reconoció la competencia de la Junta Directiva del Banco de la República para regular las casas de cambio y propiciar su ejecución, de acuerdo con las leyes marco que expida el Congreso, bajo la condición de estar calificadas como intermediarios del mercado cambiario, como en efecto lo contempla la Resolución Externa 8 de 2000. La Junta Directiva del Banco de la República en atención a lo expresado por el Consejo de Estado no solo calificó a las casas de cambio como intermediarios del mercado cambiario, sino que les fijó las condiciones y requisitos para su constitución y funcionamiento. Sus operaciones se regularon teniendo en cuenta que no poseen la misma estructura, solidez y solvencia de los bancos y corporaciones financieras cuyos requisitos de constitución y funcionamiento son más exigentes, medida prudencial que se adoptó por su capacidad económica y la elemental estructura operativa, que no prestan una garantía y confianza al público equivalente a la de los establecimientos de crédito. El Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) organización intergubernamental con sede en París, formada en 1989 por el Grupo de los siete países industrializados para fomentar la acción internacional contra el lavado de dinero, ha considerado a las instituciones que manejan giros y remesas como un vehículo atractivo para el lavado de dinero. Así, son especialmente vulnerables los

negocios que generen importantes volúmenes de ventas en efectivo y otros negocios de ventas minoristas con ese fin, de ahí que Colombia como miembro del GAFI-SUD (Grupo de Acción Financiera Internacional de Suramérica) ha promulgado como medida de política pública la adopción de las recomendaciones 8 y 29 para el blanqueo de capital, aplicables en su integridad a los negocios de servicios monetarios de los que se ocupan las casas de cambio. Dichas entidades no son las únicas intermediarias cambiarias sujetas a normas relativas al control de lavado de activos, pues los establecimientos de crédito en igual forma están sometidos a ese tipo de medidas. - Referencia al artículo 88 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. El artículo 88 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero no es una norma superior al Régimen Cambiario, a la que deba someterse la Junta Directiva del Banco de la República respecto de las casas de cambio. La correcta interpretación jurídica de la disposición acusada implica que en el evento de una proyectada disposición de acciones, cualquiera que sea su monto, los interesados acudan a la Superintendencia Bancaria para su visto bueno. A su vez, la entidad de control y supervisión debe en concordancia con el parágrafo del artículo 63, aplicar los procedimientos de carácter administrativo. La actividad desarrollada por las casas de cambio es un servicio monetario o de pagos que no tiene relación alguna con el manejo y aprovechamiento e inversión de los recursos de captación, sólo tiene por objeto exclusivo la realización de operaciones de cambio. Desde la expedición de la Ley 9ª de 1991 y en desarrollo

del artículo transitorio 51 de la Constitución Política, la Junta Directiva del Banco de la República estableció la naturaleza jurídica de las “casas de cambio”, ubicándolas dentro de la categoría de intermediarios del mercado cambiario, con un régimen especial y ajeno al del sector financiero regulado por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Como la naturaleza jurídica de las casas de cambio es de creación exclusivamente cambiaria, el legislador facultó a la Junta Directiva del Banco de la República para señalar los requisitos que deben cumplir en el desempeño de su labor, con la determinación de las formas más idóneas de organización empresarial a las que deben acogerse para llevar a cabo su operación, junto con el control de los accionistas por parte del supervisor cambiario. La vigilancia y control de tales entidades a cargo de la Superintendencia Bancaria obedece no a una política de supervisión bancaria como lo alega el demandante, sino que fue el resultado de la redistribución administrativa de competencias de las funciones de vigilancia que desempeñaba la desaparecida Superintendencia de Cambios. La asignación de vigilancia y control a cargo de la Superintendencia Bancaria no significa que se haya convertido a esos entes en establecimientos de crédito, sociedades de capitalización, ni entidades aseguradoras o intermediarias de seguros, para que se les aplique el E.O.S.F. El Consejo de Estado ha reconocido que las regulaciones de la Junta Directiva del Banco de la República no interfieren con las normas propias de las instituciones financieras contenidas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, como quiera que las casas de cambio no pertenecen al sector financiero, bursátil ni

asegurador. Dentro del ejercicio de su autonomía técnica, la autoridad cambiaria ha hecho extensivas a las casas de cambio regulaciones propias del Ordenamiento Financiero en aras de facilitar las operaciones de inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria. No obstante, es posible que la autoridad cambiaria se aparte de las normas previstas en el E.O.S.F y disponga regulaciones especiales en temas críticos de control cambiario, de prevención de lavado de activos y actividades delictivas, al disponer su vigilancia en un límite distinto del 10% en la enajenación de las acciones. Por la vulnerabilidad potencial de las casas de cambio a factores de lavado de activos y actividades delictivas, la autoridad cambiaria ha considerado como medida de protección adicional a los socios y a las entidades que operan legalmente, que una entidad como la Superintendencia Bancaria supervise la solvencia patrimonial y moral de los posibles adquirentes de participación en dichas sociedades. - La Junta Directiva del Banco de la República es competente para establecer las sanciones por incumplimiento del Régimen Cambiario. El Banco de la República en ejercicio del artículo 8° de la Ley 9 de 1991 tiene la facultad de establecer los términos y condiciones para la operación de las casas de cambio, en tanto sean intermediarios del mercado cambiario, dicha facultad implica competencia para establecer los mecanismos para hacer respetar la reglamentación que expide. La Junta Directiva del Banco de la República no alteró ni redefinió el contenido legal de la sanción, dado que las normas cambiarias por ser de orden público y en consideración a que las casas de cambio como intermediarios del mercado

cambiario son un elemento crítico en la política económica, estableció que la ausencia de autorización previa por parte del Superintendente Bancario requiere la más drástica de las sanciones, que el acto no exista jurídicamente, sea ineficaz, que concue