CE-SECCION CUARTA-11001-03-27-000-2006-00013-00(16007)-2008

ACCION DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD - Mecanismo de control de los decretos de carácter general, expedidos por el gobierno nacional Aunque la demandante solicitó la nulidad de los apartes acusados por violación de la Constitución Política, no procede en este caso la acción de nulidad por inconstitucionalidad, dado que la misma es un mecanismo de control de los decretos de carácter general expedidos por el Gobierno Nacional, cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con la Constitución Política y que no obedezca al ejercicio de función administrativa (Ley 270 de 1.996 (artículo 37 [9] y 97 [7] del Código Contencioso Administrativo. BANCO DE LA REPUBLICA - Funciones / REGIMEN DE CAMBIOS INTERNACIONALES - Funciones del Congreso / MERCADO CAMBIARIOConformación El artículo 371 de la Constitución Política otorga al Banco de la República, entre otras funciones, la de “regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito”. Y, el artículo 372 ibídem dispone que la Junta Directiva del Banco es la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la Ley. Por tanto, en lo que tiene que ver con el régimen de cambios internacionales, el Congreso de la República establece las pautas, criterios y objetivos generales a los que debe someterse la Junta Directiva del Banco de la República, sin que pueda invadir las competencias propias de la misma, pues, al legislador le está vedado señalar directrices concretas, dado que con ello estaría desplazando la decisión autónoma del Banco, como autoridad monetaria, crediticia y cambiaria Al

Banco de la República le corresponde regular estas operaciones con el fin de verificar su cumplimiento, prevenir actuaciones improcedentes, establecer controles y actuaciones administrativas para verificar la naturaleza de la transacción, el cumplimiento de las normas pertinentes y realizar un efectivo control de cambios (artículo 5 Ley 9 de 1991). El artículo 6 de la Ley 9 prevé que el mercado cambiario está constituido por la totalidad de las divisas que deban ser transferidas o negociadas por conducto de los intermediarios que la misma ley autoriza y que el Gobierno debe fijar las normas tendientes a organizar y regular el funcionamiento de este mercado. Para facilitar la canalización de operaciones obligatoriamente canalizables a través del mercado cambiario, la Ley 9 de 1991 fija los criterios que debe tener en cuenta el Gobierno Nacional para determinar los intermediarios del mercado cambiario, quienes tienen el deber de colaborar activamente con las autoridades del régimen cambiario y de comercio exterior (artículo 8). Así, pueden ser intermediarios del mercado cambiario, las instituciones financieras y las entidades cuyo objeto exclusivo consista en realizar operaciones de cambio. El artículo 8 de la Ley 9 dispone también que el Gobierno Nacional es el encargado de determinar los requisitos y condiciones de las operaciones de cambio que pueden realizar los distintos tipos de intermediarios del mercado cambiario y los requisitos que los mismos deben cumplir para operar en el mercado.

CASAS DE CAMBIO - Concepto / INTERMEDIARIOS DEL MERCADO

CAMBIARIO Y OTROS LOS PROFESIONALES DE COMPRA Y VENTA DE DIVISAS - Diferencias Según el artículo 60 de la Resolución Externa 8 de 2000, son casas de cambio las personas jurídicas organizadas con arreglo a las disposiciones de dicha

resolución, cuyo objeto social exclusivo es el de realizar las operaciones de cambio autorizadas en el artículo 59 [2] ibídem. Así pues, mientras las casas de cambio son entidades dedicadas exclusivamente a realizar operaciones de cambio, y, por tanto, sujetas a las regulaciones cambiarias, los restantes intermediarios del mercado cambiario se encuentran sometidas a las regulaciones concurrentes de las leyes marco que regulan los sectores financiero y bursátil (comisionistas de bolsa) y las normas en materia cambiaria. Además de los intermediarios del mercado cambiario, existen los profesionales de compra y venta de divisas, que son los residentes en el país que se encargan de comprar y vender moneda y cheques de viajero de manera profesional, previa inscripción en el registro mercantil y envío de la información de dicho registro a la DIAN. Estos profesionales son comerciantes (artículo 75 [3-f] de la Resolución Externa 8 de 2000, modificado por el artículo 4 de la Resolución Externa 5 de 2003) y no pueden anunciarse ni utilizar denominación alguna que dé a entender que son casas de cambio (artículo 75 [2] ibídem). En síntesis, unos son los intermediarios del mercado cambiario y otros los profesionales de compra y venta de divisas. Y, dentro de los intermediarios del mercado cambiario, las casas de cambio no son equiparables a los demás. La demandante solicita la nulidad de la obligación que impone el acto acusado a los profesionales dedicados a la compra y venta de divisas, de pagar en cheque girado a nombre del vendedor, con cláusula que

restrinja su libre negociabilidad y para abono en cuenta, cuando la compra de moneda exceda de tres mil dólares (US$3000) o su equivalente (artículo 4 de la Resolución Externa 5 de 2003, modificatoria del artículo 75 de la Resolución 8 de 2000).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HECTOR J. ROMERO DIAZ

Bogotá D.C., once (11) de diciembre de dos mil ocho (2008) Radiación número: 11001-03-27-000-2006-00013-00(16007)

Actor: ASOCIACION DE EMPRESARIOS PROFESIONALES DEL CAMBIOAEPC

Demandado: BANCO DE LA REPUBLICA FALLO La Asociación de Empresarios Profesionales del Cambio - AEPC-, solicitó la nulidad parcial de los artículos 4 de la Resolución Externa 5 de 2003, que modificó el artículo 75 de la Resolución 8 de 2000 y 7 de la Resolución Externa 1 de 2003, que modificó el artículo 78 de la Resolución Externa 8 de 2000, expedidas por la Junta Directiva del Banco de la República. Los apartes acusados son los que se subrayan: “ RESOLUCIÓN EXTERNA 5 DE 2003

Por la cual se modifica la resolución externa 8 de 2000

LA JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA

[…] RESUELVE […] “Artículo 4. El artículo 75 de la resolución externa 8 de 2000 quedará así: “Artículo 75. PROHIBICIÓN

[…] 3.- OBLIGACIONES: Para poder comprar y vender profesionalmente divisas y cheques de viajero los residentes deberán cumplir, además, las siguientes condiciones: […] b.- Pagar en efectivo la compra y venta de divisas y cheques de viajero cuando su monto sea hasta de tres mil dólares de los Estados Unidos de América (US$ 3.000) o su equivalente. Montos superiores deberán pagarlos mediante cheque girado a nombre del vendedor de las divisas, con cláusula que restrinja su libre negociabilidad y para abonar en cuenta. […]” “RESOLUCIÓN EXTERNA 1 DE 2003 “Por la cual se modifica la resolución externa 8 de 2000

LA JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA

[…] RESUELVE […] Artículo 7.- El artículo 78 de la Resolución Externa 8 de 2000 quedará así: Artículo 78.- PAGO POR COMPRA DE DIVISAS. Los pagos que realicen los intermediarios del mercado cambiario por compra de divisas que no sean obligatoriamente canalizables a través del mercado cambiario, en montos iguales o superiores a diez mil dólares de los Estados Unidos de América (U-S$ 10.000) o su equivalente, se realizarán mediante entrega al vendedor de cheque girado a nombre del beneficiario con cláusula que restrinja su libre negociabilidad y para abono en cuenta. Alternativamente, podrá efectuarse el pago al vendedor mediante abono en cuenta corriente o de ahorros de la cual sea titular dicho vendedor. […] Parágrafo 2.- Tratándose de casas de cambio, los límites de que trata éste (sic) artículo se aplicarán a transacciones iguales o

superiores a tres mil dólares de los Estados Unidos de América (US$ 3.000) o su equivalente”. LA DEMANDA La actora estimó violados los artículos 13, 83, 95 y 333 de la Constitución Política, por las razones que siguen: Las normas acusadas violan los artículos 95 y 333 de la Constitución Política, que, en su orden, consagran el principio de que el ejercicio de todo derecho supone obligaciones y la libertad económica, al igual que el preámbulo de la Carta, conforme al cual debe asegurarse que las relaciones comerciales tengan lugar en un plano de justicia y equidad. Lo anterior, porque restringen la circulación de los títulos valores, pues, el girador no puede abusar de las posibilidades que la ley de circulación del título le ofrece, por lo que debe retirar tales restricciones, si así lo solicita la persona a cuyo favor se expide el cheque, como lo precisó la Corte Constitucional en sentencia C-041 de 2000. Los actos demandados atentan contra el principio de igualdad, porque implican un trato discriminatorio hacia las casas de cambio, pues, mientras éstas deben pagar en cheque a los beneficiarios si las operaciones son iguales o superiores a US$3000 (tres mil dólares americanos) o su equivalente, los demás intermediarios del mercado cambiario deben hacerlo, si los pagos por la compra de divisas son iguales o superiores a US$10.000 o su equivalente, lo que denota, además, una desconfianza hacia las casas de cambio, que son consideradas como menos honestas, y, viola el principio de buena fe. En auto de 29 de junio de 2006 la Sala negó la suspensión provisional de

los efectos de los actos acusados. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Banco de la República se opuso a las pretensiones por los motivos que se resumen de la siguiente manera: Con fundamento en las facultades del artículo 8 de la Ley 9 de 1991, la Resolución 8 de 2000 de la Junta Directiva del Banco de la República, fijó los requisitos y condiciones que deben cumplir las casas de cambio como intermediarios del mercado cambiario. Sus operaciones se regularon teniendo en cuenta que no poseen la misma estructura, solidez y solvencia de los bancos, quienes también son intermediarios del mercado cambiario. Tales requisitos no atentan contra los principios de igualdad y libertad económica, como lo sostuvo el Consejo de Estado en sentencia de 10 de octubre de 1997, expediente 8406. El artículo 75 de la Resolución Externa 8 de 2000 autoriza a los profesionales de cambio para comprar y vender de manera profesional, divisas y cheques de viajero, previa inscripción en el registro mercantil y fija las obligaciones a su cargo. No es aplicable la sentencia C-041 de 2000, porque se refiere a la restricción de negociabilidad de los cheques por el girador, esto es, a relaciones de derecho privado, y, las normas cambiarias son de carácter público administrativo. Los actos acusados son los que directamente imponen al girador restricciones a la negociabilidad del título, si la operación por venta de divisas supera los US$3000 dólares. Los actos demandados no violan la libertad económica y la iniciativa privada, porque el Estado puede limitarlas para salvaguardar el interés social,

como es el caso de las normas de control del régimen de cambios. No se vulnera el principio de igualdad, puesto que existen claras diferencias entre las casas de cambio y las instituciones financieras, lo que justifica un trato diferencial entre las dos. Lo anterior, porque no ejercen la misma actividad y si bien las casas de cambio son vigiladas por la Superintendencia Financiera, se debe a una redistribución de competencias de las funciones que ejercía la Superintendencia de Control de Cambios. Además, las casas de cambio no hacen parte del sistema financiero. Los intermediarios del mercado cambiario a que se refiere el artículo 58 del Régimen Cambiario son distintos de los profesionales de compra y venta de divisas (artículo 75 ibídem), puesto que los primeros están destinados a facilitar la realización de operaciones obligatoriamente canalizables a través del mercado cambiario, en tanto que los segundos tienen que ver con el mercado libre de divisas. No se desconoció la presunción de buena fe, porque la Corte Constitucional ha precisado que la misma busca proteger al particular de los obstáculos y trabas que en sus gestiones pone la Administración. Sin embargo, la regulación de las autoridades cambiarias no constituye una gestión ante el Estado sino un mecanismo de pago entre particulares para regular operaciones de cambio y proteger la integridad de la información en los eventos en que los particulares se desempeñen como profesionales de compra y venta de divisas. Además, la exigencia de pagos a través de mecanismos bancarios tiene su origen en prácticas internacionales y busca dotar de información a los organismos de control cambiario y de control y prevención de lavado de activos, no a la

presunción de mala fe. De acuerdo con el Grupo de Acción Financiera Internacional - GAFI-, las casas de cambio son especialmente vulnerables al lavado de activos. Colombia, como miembro del GAFI-SUD (Grupo de Acción Financiera Internacional de Suramérica), ha adoptado las recomendaciones del GAFI para evitar el lavado de activos. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La actora reiteró los argumentos de la demanda. El Banco insistió en los planteamientos de la contestación y añadió: En sentencia de 22 de febrero de 2007, expediente 14802 la Sala precisó que la Junta Directiva del Banco de la República tiene competencia para reglamentar la Ley 9 de 1991 (Ley Marco de Cambios); que tal regulación tiene rango de ley; que las casas de cambio no pertenecen al sector financiero, bursátil, ni asegurador y que la Junta Directiva del Banco tiene competencia para fijar requerimientos legales en relación con las casas de cambio para el adecuado control de su actividad como operadores cambiarios. El Ministerio Público pidió negar las súplicas de la demanda por los motivos que se sintetizan de la siguiente manera: Conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la libertad de empresa no es absoluta y según el artículo 371 del Estatuto Tributario, la Junta Directiva tiene facultades para regular los asuntos cambiarios. La Ley 31 de 1992 que desarrolló el mandato constitucional en mención, previó que el Banco puede ejercer controles o actuaciones administrativas tendientes a verificar la naturaleza de la transacción (artículo 5), así como

mecanismos de control y supervisión adecuados en desarrollo de los objetivos previstos como propósito del régimen cambiario (artículo 2 [c] de la Ley 9 de 1991). Los mecanismos de control al sector cambiario fijados en la Resolución 8 de 2000 no impiden la libertad de empresa y, por el contrario, obedecen a la regulación que debe ejercer el Banco sobre dicho sector (artículo 8 de la Ley 9 de 1991). La medida impuesta a los profesionales de compra y venta de divisas y las casas de cambio en el sentido de que los pagos por compras de divisas superiores a US$3000 se hagan en cheque a nombre del beneficiario con cláusula que restrinja su libre negociabilidad, es el resultado del control que tiene el Banco de la República como autoridad cambiaria. Dicha medida no modifica la naturaleza del cheque como instrumento de pago ni su ley de circulación, dado que según la sentencia citada por la Corte Constitucional la restricción en la negociabilidad del cheque se justifica en la medida en que se protege al beneficiario. En el caso de las normas demandadas debe mantenerse la restricción, pues la impuso el Banco como medida de control para proteger el bien común y evitar que los intermediarios del mercado cambiario y los profesionales del cambio puedan permitir el ingreso incontrolado de divisas. El retiro de la restricción se aplica en las relaciones comerciales no en el giro de cheques que se libren en operaciones de compra y venta de divisas, pues, se trata de una actividad regulada. Los límites fijados para pagar en cheque no impiden el ejercicio de la actividad, dado que la misma debe realizarse teniendo en cuenta los montos previstos para el pago de divisas.

No hubo violación del principio de igualdad, puesto que las casas de cambio y los establecimientos de crédito no desempeñan las mismas funciones, por lo que no se permite un trato igual. Adicionalmente, el artículo 372 de la Constitución permite al Banco de la República regular de manera distinta la actividad de los diferentes intermediarios del mercado cambiario, como lo hizo en el artículo 59 [2] de la Resolución Externa 8 de 2000. No se desconoció la presunción de buena fe, dado que mediante los actos demandados la Junta ejerce las funciones asignadas por la Constitución y la Ley. La restricción al giro de cheques es una medida de control para evitar el lavado de activos, lo cual no significa que las casas de cambio se presten para tal ilícito, sino que deben fijarse todos los controles para evitarlo. La presunción de buena fe no impide que la autoridad cambiaria ejerza funciones inherentes a la misma, puesto que pueden ser asaltadas en su buena fe por quienes se dedican al lavado de activos, lo que justifica la medida. CONSIDERACIONES DE LA SALA Decide la Sala sobre la legalidad de los artículos 4 de la Resolución Externa 5 de 2003, por la cual se modifica la Resolución Externa 8 de 2000 y 7 de la Resolución Externa 1 de 2003, que también modificó la Resolución Externa 8 de 2000, expedidas por la Junta Directiva del Banco de la República. Los actos parcialmente acusados son los que se subrayan: “ RESOLUCIÓN EXTERNA 5 DE 2003 Por la cual se modifica la resolución externa 8 de 2000

LA JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA

[…] RESUELVE […] “Artículo 4. El artículo 75 de la resolución externa 8 de 2000 quedará así: “Artículo 75. PROHIBICIÓN […] 3.- OBLIGACIONES: Para poder comprar y vender profesionalmente divisas y cheques de viajero los residentes deberán cumplir, además, las siguientes condiciones: […] b.- Pagar en efectivo la compra y venta de divisas y cheques de viajero cuando su monto sea hasta de tres mil dólares de los Estados Unidos de América (US$ 3.000) o su equivalente. Montos superiores deberán pagarlos mediante cheque girado a nombre del vendedor de las divisas, con cláusula que restrinja su libre negociabilidad y para abonar en cuenta. […]” “RESOLUCIÓN EXTERNA 1 DE 2003 “Por la cual se modifica la resolución externa 8 de 2000

LA JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA

[…] RESUELVE […] Artículo 7.- El artículo 78 de la Resolución Externa 8 de 2000 quedará así: Artículo 78.- PAGO POR COMPRA DE DIVISAS. Los pagos que realicen los intermediarios del mercado cambiario por compra de divisas que no sean obligatoriamente canalizables a través del mercado cambiario, en montos iguales o superiores a diez mil dólares de los Estados Unidos de América (US$ 10.000) o su equivalente, se realizarán mediante entrega al vendedor de cheque girado a nombre del beneficiario con cláusula que restrinja su libre negociabilidad y para abono en cuenta. Alternativamente, podrá efectuarse el pago al vendedor mediante abono en cuenta corriente o de ahorros de la cual

sea titular dicho vendedor. […] Parágrafo 2.- Tratándose de casas de cambio, los límites de que trata éste (sic) artículo se aplicarán a transacciones iguales o superiores a tres mil dólares de los Estados Unidos de América (US$ 3.000) o su equivalente”. Aunque la demandante solicitó la nulidad de los apartes acusados por violación de la Constitución Política, no procede en este caso la acción de nulidad por inconstitucionalidad, dado que la misma es un mecanismo de control de los decretos de carácter general expedidos por el Gobierno Nacional, cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con la Constitución Política y que no obedezca al ejercicio de función administrativa (Ley 270 de 1.996 (artículo 37 [9] y 97 [7] del Código Contencioso Administrativo. Y, para determinar si en el asunto sub exámine se violan los preceptos constitucionales invocados como transgredidos, la Sala debe analizar la violación de las normas legales concernientes a las facultades de la Junta Directiva del Banco de la República en materia cambiaria, por lo que debe entenderse que la acción instaurada es la de simple nulidad (artículo 84 del Código Contencioso Administrativo). El artículo 371 de la Constitución Política otorga al Banco de la República, entre otras funciones, la de “regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito”. Y, el artículo 372 ibídem dispone que la Junta Directiva del Banco es la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne

la Ley. Conforme al artículo 150 [19-b] de la Constitución, corresponde al Congreso de la República, mediante las llamadas leyes marco, dictar las normas generales y señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Carta Política asigna a la Junta Directiva del Banco de la República. También corresponde al legislador, expedir las leyes relacionadas con el Banco y con las funciones que compete desempeñar a su Junta Directiva. Por tanto, en lo que tiene que ver con el régimen de cambios internacionales, el Congreso de la República establece las pautas, criterios y objetivos generales a los que debe someterse la Junta Directiva del Banco de la República, sin que pueda invadir las competencias propias de la misma, pues, al legislador le está vedado señalar directrices concretas, dado que con ello estaría desplazando la decisión autónoma del Banco, como autoridad monetaria, crediticia y cambiaria1. El artículo 4 de la Ley 31 de 1992, por la cual, entre otros aspectos, se dictan las normas a las que debe sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones, dispone que la Junta Directiva del Banco, en su carácter de autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, cumple las funciones asignadas en la Constitución y la ley, mediante normas de carácter general. Y, el artículo 16 [h] ibídem señala que a la Junta Directiva le corresponden las funciones de regulación cambiaria previstas en la Ley 9 de 1991. La Ley 9 de 1991, que es la Ley Marco en materia cambiaria, fijó los

lineamientos generales a los cuales debe sujetarse el Banco de la República para regular el régimen de cambios, y en su artículo 4 dispuso que el Gobierno Nacional debe determinar las distintas operaciones de cambio que han de sujetarse al régimen cambiario, con base en las categorías allí precisadas2. 1 Corte Constitucional. Sentencia C-481 del 7 de julio de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero. 2 Según el artículo 4 de la Ley 9 de 1991, las siguientes son las categorías a las que debe sujetarse el Gobierno para determinar las operaciones de cambio: a) Los actos, contratos y operaciones de adquisición, tenencia o disposición de bienes o derechos en el extranjero realizados por residentes, y los actos, contratos y operaciones de adquisición, tenencia o disposición de bienes o derechos en Colombia por parte de no residentes; b) Los actos, contratos y operaciones en virtud de los cuales un residente resulte o pueda resultar acreedor o deudor de un Al Banco de la República le corresponde regular estas operaciones con el fin de verificar su cumplimiento, prevenir actuaciones improcedentes, establecer controles y actuaciones administrativas para verificar la naturaleza de la transacción, el cumplimiento de las normas pertinentes y realizar un efectivo control de cambios (artículo 5 Ley 9 de 1991). Para ello, la Ley 9 de 1991 estableció dos mercados de divisas el “cambiario” y el “libre”. El primero, es un mercado controlado y está constituido por la totalidad de las divisas que deben ser transferidas o negociadas por conducto de los intermediarios autorizados. Y, el segundo, está integrado por todas aquellas divisas que no se llevan al mercado cambiario y, por tanto, se

pueden conservar, disponer o vender libremente. El artículo 6 de la Ley 9 prevé que el mercado cambiario está constituído por la totalidad de las divisas que deban ser transferidas o negociadas por conducto de los intermediarios que la misma ley autoriza y que el Gobierno debe fijar las normas tendientes a organizar y regular el funcionamiento de este mercado. Para facilitar la canalización de operaciones obligatoriamente canalizables a través del mercado cambiario, la Ley 9 de 1991 fija los criterios que debe tener en cuenta el Gobierno Nacional para determinar los intermediarios del mercado cambiario, quienes tienen el deber de colaborar activamente con las autoridades del régimen cambiario y de comercio exterior (artículo 8). Así, pueden ser intermediarios del mercado cambiario, las instituciones financieras y las entidades cuyo objeto exclusivo consista en realizar operaciones de cambio. no residente y los actos de disposición sobre los derechos u obligaciones derivados de aquéllos; c) La tenencia, adquisición o disposición de activos en divisas por parte de residentes, o, la tenencia, adquisición o disposición de activos en moneda legal colombiana, cuando se trate de no residentes; d) Las entradas o salidas del país de divisas o moneda legal colombiana y de títulos representativos de las mismas, y e) Los actos en virtud de los cuales se produzca la extinción de obligaciones entre residentes y no residentes. El artículo 8 de la Ley 9 dispone también que el Gobierno Nacional es el encargado de determinar los requisitos y condiciones de las operaciones de cambio que pueden realizar los distintos tipos de intermediarios del mercado cambiario y los requisitos que los mismos deben cumplir para operar en el mercado.

En ejercicio de las facultades de regulación del mercado cambiario previstas en la Ley 9 de 1991 y el artículo 16 [h] de la Ley 31 de 1992, la Junta Directiva del Banco de la República expidió la Resolución Externa 8 de 2000, “por la cual se dictan normas generales a las que debe sujetarse el Gobierno para regular los cambios internacionales y se adoptan medidas complementarias” Las regulaciones de la Junta Directiva del Banco de la República sobre las condiciones, requisitos y demás reglamentaciones específicas necesarias para el funcionamiento y desarrollo de la actividad cambiaria, son leyes en sentido material, puesto que tienen el mismo alcance y valor de éstas, o sea, como si hubieran sido expedidas por el Congreso de la República 3. El artículo 58 de la Resolución 8 de 2000 señala que son intermediarios autorizados del mercado cambiario, los bancos comerciales, los bancos hipotecarios, las corporaciones financieras, las compañías de financiamiento comercial, la Financiera Eléctrica Nacional - FEN, BANCOLDEX, las cooperativas financieras, las sociedades comisionistas de bolsa y las casas de cambio. Conforme a los artículos 1 y siguientes del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, las casas de cambio no son instituciones financieras ni hacen parte del sistema financiero y asegurador. 3 Sentencias del 20 de mayo de 1994, exp. 5184, C.P. Guillermo Chahín Lizcano y de 22 de febrero de 2007, exp. 14802, C.P. María Inés Ortiz Barbosa. Según el artículo 60 de la Resolución Externa 8 de 2000, son casas de cambio las personas jurídicas organizadas con arreglo a las disposiciones de dicha

resolución, cuyo objeto social exclusivo es el de realizar las operaciones de cambio autorizadas en el artículo 59 [2] ibídem. Así pues, mientras las casas de cambio son entidades dedicadas exclusivamente a realizar operaciones de cambio, y, por tanto, sujetas a las regulaciones cambiarias, los restantes intermediarios del mercado cambiario se encuentran sometidas a las regulaciones concurrentes de las leyes marco que regulan los sectores financiero y bursátil (comisionistas de bolsa) y las normas en materia cambiaria. Además de los intermediarios del mercado cambiario, existen los profesionales de compra y venta de divisas, que son los residentes en el país que se encargan de comprar y vender moneda y cheques de viajero de manera profesional, previa inscripción en el registro mercantil y envío de la información de dicho registro a la DIAN. Estos profesionales son comerciantes (artículo 75 [3-f] de la Resolución Externa 8 de 2000, modificado por el artículo 4 de la Resolución Externa 5 de 2003) y no pueden anunciarse ni utilizar denominación alguna que dé a entender que son casas de cambio (artículo 75 [2] ibídem). En síntesis, unos son los intermediarios del mercado cambiario y otros los profesionales de compra y venta de divisas. Y, dentro de los intermediarios del mercado cambiario, las casas de cambio no son equiparables a los demás. La demandante solicita la nulidad de la obligación que impone el acto acusado a los profesionales dedicados a la compra y venta de divisas, de pagar en cheque girado a nombre del vendedor, con cláusula que restrinja su libre negociabilidad y para abono en cuenta, cuando la compra de moneda exceda de

tres mil dólares (US$3000) o su equivalente (artículo 4 de la Resolución Externa 5 de 2003, modificatoria del artículo 75 de la Resolución 8 de 2000). También pide la nulidad de la obligación que, en las compras de divisas que no son obligatoriamente canalizables a través del mercado cambiario, tienen las casas de cambio de pagar al vendedor en cheque girado a nombre del beneficiario, con cláusula que restrinja su libre negociabilidad y para abono en cuenta, cuando la transacción es igual o superior a tres mil dólares de los Estados Unidos de América (US$3000) o su equivalente (artículo 7 de la Resolución Externa 1 de 2003, por la cual se modifica el artículo 78 de la Resolución Externa 8 de 2000).

1. La actora considera que los actos acusados violan el principio constitucional de que el ejercicio de todo derecho supone obligaciones (artículo 95 de la Constitución Política), la libertad económica (artículo 333 ibídem) y el preámbulo de la Carta, conforme al cual se garantizan la justicia y la equidad. Lo anterior, porque restringen la circulación de los títulos valores, a pesar de que en sentencia C-041 de 2000, la Corte Constitucional había precisado que el girador debe retir