CE-SECCION CUARTA-11001-03-27-000-2006-00035-00(16106)-2008

NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Procedencia Aunque la demandante solicitó la nulidad de las normas citadas por violación de la Constitución Política, no procede en este caso la acción de nulidad por inconstitucionalidad, dado que la misma es un mecanismo de control de los decretos de carácter general expedidos por el Gobierno Nacional, cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con la Constitución Política y que no obedezca al ejercicio de función administrativa (Ley 270 de 1.996 (artículo 37 [9] y 97 [7] del Código Contencioso Administrativo. Y, para determinar si en el asunto sub exámine se violan los preceptos constitucionales invocados como transgredidos, la Sala debe analizar la violación de las normas legales concernientes a las facultades de la Junta Directiva del Banco de la República en materia cambiaria, por lo que debe entenderse que la acción instaurada es la de simple nulidad (artículo 84 del Código Contencioso Administrativo). BANCO DE LA REPUBLICA – Funciones / REGIMEN DE CAMBIOS – Le corresponde al Banco de la República señalar directrices concretas / CONGRESO DE LA REPUBLICA - Establecer pautas, criterios y objetivos generales para la Junta Directiva del Banco de la República El artículo 371 de la Constitución Política otorga al Banco de la República, entre otras funciones, la de “regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito”. Y, el artículo 372 ibídem dispone que la Junta Directiva del Banco es la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la Ley.

Conforme al artículo 150 [19-b] de la Constitución, corresponde al Congreso de la República, mediante las llamadas leyes marco, dictar las normas generales y señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Carta Política asigna a la Junta Directiva del Banco de la República. También corresponde al legislador, expedir las leyes relacionadas con el Banco y con las funciones que compete desempeñar a su Junta Directiva. Por tanto, en lo que tiene que ver con el régimen de cambios internacionales, el Congreso de la República establece las pautas, criterios y objetivos generales a los que debe someterse la Junta Directiva del Banco de la República, sin que pueda invadir las competencias propias de la misma, pues, al legislador le está vedado señalar directrices concretas, dado que con ello estaría desplazando la decisión autónoma del Banco, como autoridad monetaria, crediticia y cambiaria. Al Banco de la República le corresponde regular estas operaciones con el fin de verificar su cumplimiento, prevenir actuaciones improcedentes, establecer controles y actuaciones administrativas para verificar la naturaleza de la transacción, el cumplimiento de las normas pertinentes y realizar un efectivo control de cambios (artículo 5 Ley 9 de 1991). MERCADO DE DIVISAS – Comprende el cambiario y el libre / MERCADO DE DIVISISAS CAMBIARIO – Concepto / MERCADO DE DIVISAS LIBRE – Concepto / DIVISAS – Su canalización es a través del mercado cambiario / INTERMEDIARIOS CAMBIARIOS – La ley 9 de 1991 fija los criterios que debe

tener en cuenta el Gobierno para determinarlos La Ley 9 de 1991 estableció dos mercados de divisas el “cambiario” y el “libre”. El primero, es un mercado controlado y está constituido por la totalidad de las divisas que deben ser transferidas o negociadas por conducto de los intermediarios autorizados. Y, el segundo, está integrado por todas aquellas divisas que no se llevan al mercado cambiario y, por tanto, se pueden conservar, disponer o vender libremente. El artículo 6 de la Ley 9 prevé que el mercado cambiario está constituído por la totalidad de las divisas que deban ser transferidas o negociadas por conducto de los intermediarios que la misma ley autoriza y que el Gobierno debe fijar las normas tendientes a organizar y regular el funcionamiento de este mercado. Para facilitar la canalización de operaciones obligatoriamente canalizables a través del mercado cambiario, la Ley 9 de 1991 fija los criterios que debe tener en cuenta el Gobierno Nacional para determinar los intermediarios del mercado cambiario, quienes tienen el deber de colaborar activamente con las autoridades del régimen cambiario y de comercio exterior (artículo 8). Así, pueden ser intermediarios del mercado cambiario, las instituciones financieras y las entidades cuyo objeto exclusivo consista en realizar operaciones de cambio. BANCO DE LA REPUBLICA – Las regulaciones de la Junta Directiva son leyes en sentido material En ejercicio de las facultades de regulación del mercado cambiario previstas en la Ley 9 de 1991 y el artículo 16 [h] de la Ley 31 de 1992, la Junta Directiva del Banco de la República, expidió la Resolución Externa 8 de 2000, “por la cual se dictan normas generales a las que debe sujetarse el Gobierno para regular los

cambios internacionales y se adoptan medidas complementarias”. Las regulaciones de la Junta Directiva del Banco de la República sobre las condiciones, requisitos y demás reglamentaciones específicas necesarias para el funcionamiento y desarrollo de la actividad cambiaria, son leyes en sentido material, puesto que tienen el mismo alcance y valor de éstas, o sea, como si hubieran sido expedidas por el Congreso de la República.

NOTA DE RELATORIA: Sobre el alcance de las regulaciones de la Junta Directiva del Banco de la República se citan sentencias del consejo de Estado de la Sección Cuarta de 20 de mayo de 1994, exp. 5184, M.P. Guillermo Chahín Lizcano y de 22 de febrero de 2007, Rad. 14802, M.P. María Inés Ortiz Barbosa.

INTERMEDIARIOS CAMBIARIOS – Entidades que tienen esa calidad /

PROFESIONALES DE COMPRA Y VENTA DE DIVISAS – Funciones.

Requisitos para que puedan ejercer su actividad / DIAN – Tiene facultad para fijar los requisitos y condiciones para que los profesionales de compra y venta de divisas ejerzan su actividad. No existe indebida delegación de funciones por parte de la Junta Directiva del Banco de la República El artículo 58 de la Resolución 8 de 2000 señala que son intermediarios autorizados del mercado cambiario, los bancos comerciales, los bancos hipotecarios, las corporaciones financieras, las compañías de financiamiento comercial, la Financiera Eléctrica Nacional –FEN, BANCOLDEX, las cooperativas financieras, las sociedades comisionistas de bolsa y las casas de cambio. Además de los intermediarios del mercado cambiario, existen los profesionales de

compra y venta de divisas, que son los residentes en el país que se encargan de comprar y vender moneda y cheques de viajero de manera profesional, previa inscripción en el registro mercantil y en el registro de profesionales de compra y venta de divisas que establezca la DIAN, conforme a los requisitos y condiciones que señale esa entidad (artículo 75 [2] de la Resolución Externa 8 de 2000, modificado por el artículo 1 de la Resolución 6 de 2004 y el artículo 3 de la Resolución Externa 4 de 2005). Así pues, para que los profesionales de compra y venta de divisas puedan ejercer su actividad, la Junta Directiva del Banco de la República exige que se inscriban tanto en la cámara de comercio como en el registro que establezca la DIAN, respecto del cual dicha entidad debe fijar los requisitos y condiciones. En consecuencia, la DIAN tiene plena facultad legal para fijar los requisitos y condiciones que deben cumplir los profesionales del cambio para inscribirse en su registro y obtener la autorización para actuar como tales. En relación con la facultad asignada a la DIAN, la Sala ha precisado que no existe una indebida delegación de funciones por parte de la Banca Central a la DIAN. Y, que tiene plenas facultades “para el caso específico de vigilar y controlar a los profesionales de compra y venta de divisas, definiendo los aspectos operativos necesarios para un adecuado control […], entre las que se encuentran la exigencia del registro, lo mismo que se hace con el RUT para otros efectos tributarios PROFESIONALES DEL CAMBIO – Deben tener una cuenta corriente para ejercer su actividad / CUENTA CORRIENTE – Requisito para que los

profesionales del cambio puedan ejercer su actividad. Control sobre la naturaleza de la transacción / ENTIDADES BANCARIAS – No deben negar la apertura de cuentas corrientes de manera injustificada / LIBERTAD ECONOMICA – No se vulnera por exigir la apertura de una cuenta corriente a los profesionales del cambio Con base en el artículo 75 [2] de la Resolución Externa 8 de 2000, modificado por los artículos 1 de la Resolución 6 de 2004 y 3 de la Resolución Externa 4 de 2005, la DIAN expidió la Resolución 3416 de 10 de abril de 2006, en la cual fijó como requisito para obtener y mantener la autorización como profesionales del cambio, tener una cuenta corriente y allegar la constancia de apertura y vigencia de la misma. La obligación de los profesionales de compra y venta de divisas de abrir cuentas corrientes para ejercer su actividad, también tiene su fundamento en el artículo 75 de la Resolución Externa 8 de 2000, modificado por el artículo 4 de la Resolución Externa 5 de 2003, que impuso a los profesionales del cambio la obligación de pagar en cheque girado a nombre del vendedor, con cláusula que restrinja su libre negociabilidad y para abono en cuenta, cuando la compra de moneda exceda de tres mil dólares (US$3000) o su equivalente. Y, esta exigencia que constituye una ley en sentido material, fue fijada por el Banco de la República como una medida de control, en cumplimiento de la función constitucional y legal de regular las operaciones de cambio y el mercado cambiario. No asiste razón a la demandante, puesto que la obligación que tienen los profesionales de compra y

venta de divisas, de pagar la compra de moneda mediante cheque con restricción a su negociabilidad y pago, obedece a la función de regulación cambiaria que tiene la Junta Directiva del Banco de la República (artículo 16 [h] de la Ley 31 de 1992), para lo cual puede ejercer controles para verificar la naturaleza de la transacción (artículo 6 de la Ley 9 de 1991) y regular las operaciones entre residentes y no residentes, o entre residentes, cuando las mismas se efectúan en divisas. De otra parte, no es cierto que los profesionales del cambio no puedan cumplir la exigencia de abrir una cuenta corriente en una institución financiera nacional, pues, si bien la actora allegó oficios de marzo, abril y octubre de 2005, en los que algunos bancos, como el Agrario, se negaron a abrir cuentas corrientes a profesionales del cambio (folios 64 y ss), también existe constancia de que por circular de 20 de mayo de 2005, el Banco Agrario precisó que había dispuesto autorizar la apertura de cuentas corrientes a los profesionales del cambio en todo el país . También figura la Circular Externa 23 de 3 de agosto de 2005 de la Superintendencia Bancaria (hoy Financiera), en donde el organismo de inspección, vigilancia y control advierte a las entidades vigiladas que no pueden restringir injustificadamente el acceso a los servicios que prestan y que la negativa para su prestación debe basarse exclusivamente en criterios objetivos y razonables. En consecuencia, continúa la Superintendencia, prácticas como las de algunas entidades vigiladas, de negar o terminar unilateralmente los servicios que prestan, sin ilustrar la razón o fundándose sólo en la autonomía de la voluntad o

en que es política de la entidad abstenerse de vincular personas o empresas que desarrollan determinadas actividades, implica la violación del artículo 98 [4.1] del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, que prevé los deberes de actuar con diligencia en los servicios que prestan y de evitar el abuso de posición dominante. De otra parte, la apertura de la cuenta corriente no viola la libertad económica (artículo 333 de la Constitución Política), pues, además de que no impide el ejercicio de la actividad de los profesionales del cambio, dado que tales cuentas sí se están abriendo, dicha libertad no es absoluta. Ello, por cuanto las actividades que la conforman están sujetas a limitaciones impuestas por la Constitución y las leyes, por razones de seguridad, salubridad, moralidad, utilidad pública o interés social NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 3416 DE 2006 (10 de abril) DIAN – NO

ANULADA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero Ponente: HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ

Bogotá D.C., once (11) de diciembre de dos mil ocho (2008) Radicación número: 11001-03-27-000-2006-00035-00(16106)

Actor: ASOCIACION DE EMPRESARIOS PROFESIONALES DEL CAMBIO –

AEPC

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES FALLO La Asociación de Empresarios Profesionales del Cambio – AEPC-, solicitó la nulidad de los artículos 2 [lit e], 3 [lit d], 15 [último inciso] y 18 [par] de la

Resolución de la DIAN 3416 de 10 de abril de 2006, por la cual la demandada fijó los requisitos y condiciones para ejercer la actividad de los profesionales de compra y venta de divisas. Los actos acusados son los que se subrayan: “ RESOLUCIÓN 3416 (10 de abril de 2006) Por medio de la cual se establecen los requisitos y las condiciones para ejercer la actividad como profesional de compra y venta de divisas en efectivo y cheques de viajero de las personas residentes en el país.

EL DIRECTOR GENERAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA

ESPECIAL DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES En ejercicio de sus facultades legales y, en especial, las conferidas por los literales a), m) y t) del artículo 19 del Decreto 1071 de 1999 y el numeral 2 del artículo 75 de la Resolución Externa 8 de 2000, modificado por el artículo 1 de la Resolución Externa No 6 de 2004 de la Junta Directiva del Banco de la República y 3 bis de la Resolución Externa 4 de 2005 de la Junta Directiva del Banco de la República […] RESUELVE […] Artículo Segundo. La autorización como profesionales de compra y venta de divisas en efectivo y cheques de viajero se otorgará a quienes acrediten el cumplimiento de los siguientes requisitos: […] e) Tener abierta y vigente una cuenta corriente en moneda legal colombiana en una entidad financiera del país, a nombre de la persona que va a desarrollar la actividad de compra y venta de manera profesional de divisas en efectivo y cheques de viajero. […] Artículo Tercero. Para obtener la autorización como

profesionales de compra y venta de divisas en efectivo y cheques de viajero, las personas naturales y jurídicas residentes en el país deben presentar la siguiente documentación […]: […] d) Constancia de apertura y vigencia de una cuenta corriente en moneda legal colombiana abierta en una entidad financiera del país, a nombre del solicitante, expedida por la entidad correspondiente. […]” Artículo Décimoquinto […] El profesional autorizado en forma definitiva para ejercer la actividad de compra y venta de divisas en efectivo y cheques de viajero deberá informar a la Administración que otorgó la autorización definitiva, la cancelación unilateral y sin justificación de la cuenta corriente por parte de la respectiva entidad financiera, aportando la prueba de este hecho. En este caso el profesional autorizado cuenta con un plazo de seis (6) meses contados a partir del momento en que se produjo la cancelación unilateral de la cuenta corriente, para acreditar nuevamente este requisito. Vencido este término sin acreditar el cumplimiento del requisito, se cancelará la autorización definitiva mediante resolución expedida por la dependencia que la otorgó. Lo anterior, sin perjuicio de lo señalado por el artículo décimoctavo de la presente resolución. Artículo Décimoctavo […] Parágrafo. Para efectos de autorizar definitivamente a los profesionales de compra y venta de divisas en efectivo y cheques de viajero que acrediten el cumplimiento del requisito señalado en los literales e) del artículo 2) y d) del artículo 3 de la presente resolución, la Administración competente de acuerdo con el presente artículo deberá expedir la correspondiente resolución de autorización.”

LA DEMANDA

La actora estima violados el preámbulo y los artículos 13, 25, 83 y 333 de la Constitución Política, al igual que los derechos a la personalidad jurídica y a acceder en igualdad de condiciones al servicio público bancario. El concepto de violación se sintetiza así: La exigencia de tener una cuenta corriente abierta para trabajar como profesional del cambio, vulnera la libertad económica y promueve el abuso de posición dominante de los bancos, pues, de ellos depende abrir o no la cuenta, lo que significa que estas entidades son quienes indirectamente deciden si una persona puede o no ser cambista profesional. Lo anterior es inconstitucional, puesto que se le dio al sector financiero la potestad de obstruir o restringir la libertad económica, con el agravante de que como los bancos son los competidores directos de los profesionales del cambio, tienen la facultad de eliminarlos del negocio. La consecuencia es más grave si se tiene en consideración que si el banco decide cerrar la cuenta del profesional del cambio, la DIAN revoca la autorización y la persona no puede ejercer su actividad. Algunos bancos se han negado a abrir cuentas bancarias a los cambistas profesionales, por lo que el sector financiero presume la mala fe de estas personas, con lo cual se contraría la jurisprudencia que sobre el particular ha dictado la Corte Constitucional. Conforme a la sentencia de la Corte Constitucional SU-157 de 1999, a los bancos les está vedada la arbitrariedad en la decisión de aceptar a una persona como cliente, so pena de transgredir derechos fundamentales. Cuando sin justificación legal o económica se impide a los profesionales del cambio hacer uso de la banca, se violan la libertad económica, la libre

competencia y el principio constitucional de que deben asegurarse las relaciones comerciales en un plano de justicia y equidad. Los actos acusados atentan contra la igualdad de oportunidades y el principio de buena fe, pues, introducen una odiosa discriminación entre quienes vienen participando en el negocio de compra y venta de divisas y quienes en razón de su poder económico y político son los únicos que pueden hacerlo. La exigencia de la cuenta corriente se basa en el artículo 75 [3] del Estatuto Cambiario, conforme al cual los profesionales del cambio deben pagar en cheque con restricción en la negociabilidad y el pago, si la compra de divisas excede de US$3000. Esta norma es inconstitucional, porque según la sentencia C-041 de 2000, el girador debe retirar las restricciones a los cheques, si así lo solicita el beneficiario, pues, no puede abusar de las posibilidades que la ley de circulación del título le ofrece. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA LA DIAN se opuso a las pretensiones por los motivos que se resumen de la siguiente manera: No es cierto que los profesionales del cambio no puedan cumplir con el requisito de la apertura de la cuenta corriente, pues, sólo algunos bancos se han negado a abrir cuentas a algunos profesionales del cambio, como lo harían con cualquier cliente. La apertura de la cuenta corriente no atenta contra la libertad económica, dado que no es cierto que los bancos la nieguen por el hecho de que los solicitantes sean profesionales del cambio. Además, lo que persigue la medida es formalizar la actividad de los profesionales del cambio, por lo que deben cumplir unos requisitos mínimos, dado que la actividad en mención compromete el orden

público económico. De otra parte, no se presenta una competencia justa y equitativa si existen en el mercado unas personas que cumplen todas las exigencias legales y otras que no, como serían en este caso, los profesionales de cambios. Tampoco es equitativo que dentro del mismo gremio, existan unas personas dispuestas a cumplir todas las exigencias legales y otras que no. La comparación no puede hacerse respecto de los bancos, pues, si bien pueden ejercer la misma actividad, lo hacen en condiciones más gravosas para quienes demanden sus servicios, en términos del cobro de los mismos. Los cuestionamientos de la demandante tienen que ver con los bancos y no con actuaciones imputables a la demandada, por lo que, en el evento de que sea cierto que todos se niegan a abrir cuentas corrientes a los profesionales del cambio, debían dirigirse al sector bancario. No es válido sostener que la exigencia de la cuenta implica un traslado indirecto de competencia a los bancos, puesto que la DIAN es la entidad encargada de autorizar o no a los profesionales del cambio. La apertura de la cuenta corriente obedece a la necesidad de cumplir el artículo 75 [3] de la Resolución Externa 8 de 2000, modificado por el artículo 4 de la Resolución Externa 5 de 2003, que obliga a los profesionales del cambio a pagar en cheque la compra de divisas, si la operación supera US$3000. Además, es una medida conveniente y necesaria, dada la modalidad de las actividades económicas que realizan los profesionales del cambio en su calidad de comerciantes, por cuanto muchas de sus operaciones deben efectuarse a través del sistema financiero. De otra parte, de acuerdo con la Constitución Política, Colombia es un

estado social de derecho, fundado en la prevalencia del interés general; en el cual el trabajo no sólo es un derecho sino una obligación social y el libre ejercicio de la actividad puede estar limitado si implica un riesgo social. No es cierto que los bancos no abran cuentas corrientes, pues, a nivel nacional se han abierto varias. En cuanto a la banca pública, por circular 64 de 20 de mayo de 2005, la Presidencia del Banco Agrario hizo posible la apertura de las cuentas a los profesionales del cambio. Además, la Superintendencia Bancaria (hoy Financiera), apoyó tales profesionales, lo que se concretó con la Circular 23 de 2005. Y, mediante oficio 00499 de 20 de abril de 2006, el Subdirector de Control Cambiario informó las autorizaciones dadas a varios profesionales del cambio, lo que corrobora que se les han abierto cuentas corrientes. La exigencia de la cuenta corriente obedece al cumplimiento de las normas a que se sujeta la profesión u oficio y a la prevalencia del interés general, como lo prevé la Constitución. No es inconstitucional el artículo 75 de la Resolución 8 de 2000, con base en el cual se dictó el acto acusado, puesto que la sentencia C-041 de 2000 se refiere a los artículos 734, 736 y 737 del Código de Comercio y si bien la decisión tiene relación con la exigencia de la libre negociabilidad de cheque, no tiene nada que ver con el pago mediante cheque. Luego, si se aplicara el fallo, seguiría existiendo la obligación de cancelar en cheque y el análisis se limitaría a determinar si existe la posibilidad de levantar las restricciones impuestas a

solicitud del beneficiario del cheque. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La DIAN reiteró los argumentos de contestación. El Ministerio Público pidió negar las súplicas de la demanda por las siguientes razones: Conforme a las sentencias C792 de 2002 y C-645 de 2005, el derecho a escoger profesión u oficio y la libertad económica pueden limitarse. El Banco de la República es la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, por lo que las resoluciones de su Junta Directiva en asuntos cambiarios, tienen rango legal, como lo precisó el Consejo de Estado en sentencia de 22 de febrero de 2007. Si la Resolución de la DIAN 3416 de 2006 se expidió con fundamento en la Resolución Externa 8 de 2000 y las que la modificaron, es procedente la exigencia de la cuenta corriente, con el fin de controlar la actividad de los profesionales del cambio. El cumplimiento del requisito en mención no está sujeto al arbitrio de las entidades bancarias, dado que están vigiladas por la Superintendencia Financiera, por lo que cualquier arbitrariedad en la apertura de las cuentas corrientes no resulta imputable al acto acusado, sino a situaciones particulares, que pueden someterse al conocimiento de la Superintendencia y al inicio de las acciones judiciales que eventualmente puedan resultar procedentes. La actora no alegó de conclusión. CONSIDERACIONES DE LA SALA Decide la Sala sobre la legalidad de los artículos 2 [lit e], 3 [lit d], 15 [último inciso] y 18 [par] de la Resolución de la DIAN 3416 de 10 de abril de 2006,

conforme a los cuales para autorizar a los profesionales de compra y venta de divisas, éstos deben, entre otros requisitos, tener abierta y vigente una cuenta corriente en moneda legal colombiana en una entidad financiera del país, a nombre de la persona que va a desarrollar la actividad de compra y venta de divisas y tener la constancia de apertura y vigencia de la cuenta. Aunque la demandante solicitó la nulidad de las normas citadas por violación de la Constitución Política, no procede en este caso la acción de nulidad por inconstitucionalidad, dado que la misma es un mecanismo de control de los decretos de carácter general expedidos por el Gobierno Nacional, cuya inconformidad con el ordenamiento jurídico se establezca mediante confrontación directa con la Constitución Política y que no obedezca al ejercicio de función administrativa (Ley 270 de 1.996 (artículo 37 [9] y 97 [7] del Código Contencioso Administrativo. Y, para determinar si en el asunto sub exámine se violan los preceptos constitucionales invocados como transgredidos, la Sala debe analizar la violación de las normas legales concernientes a las facultades de la Junta Directiva del Banco de la República en materia cambiaria, por lo que debe entenderse que la acción instaurada es la de simple nulidad (artículo 84 del Código Contencioso Administrativo). El artículo 371 de la Constitución Política otorga al Banco de la República, entre otras funciones, la de “regular la moneda, los cambios internacionales y el crédito”. Y, el artículo 372 ibídem dispone que la Junta Directiva del Banco es la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne

la Ley. Conforme al artículo 150 [19-b] de la Constitución, corresponde al Congreso de la República, mediante las llamadas leyes marco, dictar las normas generales y señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Carta Política asigna a la Junta Directiva del Banco de la República. También corresponde al legislador, expedir las leyes relacionadas con el Banco y con las funciones que compete desempeñar a su Junta Directiva. Por tanto, en lo que tiene que ver con el régimen de cambios internacionales, el Congreso de la República establece las pautas, criterios y objetivos generales a los que debe someterse la Junta Directiva del Banco de la República, sin que pueda invadir las competencias propias de la misma, pues, al legislador le está vedado señalar directrices concretas, dado que con ello estaría desplazando la decisión autónoma del Banco, como autoridad monetaria, crediticia y cambiaria1. El artículo 4 de la Ley 31 de 1992, por la cual, entre otros aspectos, se dictan las normas a las que debe sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones, dispone que la Junta Directiva del Banco, en su carácter de autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, cumple las funciones asignadas en la Constitución y la ley, mediante normas de carácter general. Y, el artículo 16 [h] ibídem señala que a la Junta Directiva le corresponden las funciones de regulación cambiaria previstas en la Ley 9 de 1991. 1 Corte Constitucional. Sentencia C-481 del 7 de julio de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

La Ley 9 de 1991, que es la Ley Marco en materia cambiaria, fijó los lineamientos generales a los cuales debe sujetarse el Banco de la República para regular el régimen de cambios, y en su artículo 4 dispuso que el Gobierno Nacional debe determinar las distintas operaciones de cambio que han de sujetarse al régimen cambiario, con base en las categorías allí precisadas2. Al Banco de la República le corresponde regular estas operaciones con el fin de verificar su cumplimiento, prevenir actuaciones improcedentes, establecer controles y actuaciones administrativas para verificar la naturaleza de la transacción, el cumplimiento de las normas pertinentes y realizar un efectivo control de cambios (artículo 5 Ley 9 de 1991). Para ello, la Ley 9 de 1991 estableció dos mercados de divisas el “cambiario” y el “libre”. El primero, es un mercado controlado y está constituido por la totalidad de las divisas que deben ser transferidas o negociadas por conducto de los intermediarios autorizados. Y, el segundo, está integrado por todas aquellas divisas que no se llevan al mercado cambiario y, por tanto, se pueden conservar, disponer o vender libremente. El artículo 6 de la Ley 9 prevé que el mercado cambiario está constituído por la totalidad de las divisas que deban ser transferidas o negociadas por conducto de los intermediarios que la misma ley autoriza y que el Gobierno debe fijar las normas tendientes a organizar y regular el funcionamiento de este mercado. Para facilitar la canalización de operaciones obligatoriamente canalizables a través del mercado cambiario, la Ley 9 de 1991 fija los criterios que debe tener en cuenta el Gobierno Nacional para determinar los intermediarios del mercado cambiario, quienes tienen el deber de colaborar activamente con las

autoridades del régimen cambiario y de comercio exterior (artículo 8). Así, pueden ser intermediarios del mercado cambiario, las instituciones financieras y las entidades cuyo objeto exclusivo consista en realizar operaciones de cambio. El artículo 8 de la Ley 9 dispone también que el Gobierno Nacional es el encargado de determinar los requisitos y condiciones de las operaciones de cambio que pueden realizar los distintos tipos de intermediarios del mercado cambiario y los requisitos que los mismos deben cumplir p