CE-SECCION CUARTA-11001-03-27-000-2009-00033-00(17804)-2009

ACCION DE NULIDAD – Objeto / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMEINTO DEL DERECHO – Objeto / ACTO ADMINISTRATIVO – Su naturaleza determina la acción Las acciones de simple nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho tienen por objeto que se declare la nulidad de actos administrativos que infringen normas de carácter superior. Pero, mientras que con la acción de nulidad se persigue la defensa de la legalidad, del orden jurídico en abstracto, con la de restablecimiento del derecho se busca el resarcimiento de un derecho subjetivo lesionado con un acto de la administración. A diferencia de la acción de simple nulidad, que puede ser ejercida por cualquier persona, la de nulidad y restablecimiento sólo puede ejercerla la persona que crea que se le ha causado un perjuicio, esto es, aquella que es la titular del derecho supuestamente desconocido por el acto acusado. TEORIA DE MOVILES Y FINALIDADES – En virtud de ésta procede la acción de nulidad contra actos particulares y concretos / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Caducidad / CADUCIDAD DE LA ACCION – Da lugar a rechazar la demanda / RECHAZO DE DEMANDA – Procede cuando está caducada la acción Esta corporación, en aplicación de la teoría de móviles y finalidades, ha considerado que la acción de simple nulidad también procede contra los actos particulares y concretos cuando “la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad”. El término

de caducidad consagrado en la ley implica que una vez se verifique el vencimiento del término se cierra la posibilidad de demandar el acto administrativo, pues los términos de caducidad no son plazos que el legislador estableció de manera caprichosa para cerrar las puertas de acceso a la administración de justicia. Por el contrario, detrás de los términos de caducidad existen razones de fondo, relacionadas, principalmente, con la seguridad jurídica y con la garantía de los derechos subjetivos de los particulares y de la propia administración. En cuanto a la seguridad jurídica, porque debe existir siempre un momento definitivo para que se consoliden los actos administrativos que han creado, extinguido o modificado situaciones jurídicas de carácter particular. Pero también porque los actos administrativos que definen situaciones o reconocen o niegan derechos a los particulares no pueden ser indefinidamente susceptibles de cuestionamiento en sede administrativa o jurisdiccional, pues ello implicaría inseguridad tanto para el particular como para la propia administración.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 608-0972 DE 2004 (15 de julio) DIAN

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

Bogotá, D. C., 21 de agosto de 2009

Radicación número: 11001-03-27-000-2009-00033-00(17804)

Actor: MARIA MERCEDES MANZANERA

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES AUTO Se decide sobre la admisión de la demanda presentada por la señora María

Mercedes Manzanera contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de simple nulidad, la señora María Mercedes Manzanera solicitó la declaratoria de la nulidad de las resoluciones N° 608-0972 de 15 de julio de 2004, proferida por la División de Recaudación de la Administración Especial de los Grandes Contribuyentes, acto que rechazó la devolución de la suma de $ 80058.480 correspondiente al IVA pagado en la adquisición de materiales para vivienda de interés social, y 684-000004 de 10 de febrero de 2004, que confirmó la decisión adoptada en la primera resolución. Narró la actora que el 31 de mayo de 2004 la sociedad Cusezar S.A., solicitó el reconocimiento y devolución de la suma de $ 485860.739, por concepto de IVA pagado en la compra de materiales para vivienda de interés social, por el periodo comprendido entre el 6 de enero de 2002 y el 2 de marzo de 2004. La solicitud fue resuelta por el demandado mediante los actos acusados, pero tan sólo se reconocieron $405802.259 y se rechazaron $ 80058.480, por concepto de IVA pagado. La demandante invocó como vulnerados los artículos 51 de la C.P., 1º, 4 y 7 del decreto 1243 de 2001, y 39 del decreto 2469 de 1993. CONSIDERACIONES La demanda será rechazada por las siguientes razones: Las acciones de simple nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho tienen

por objeto que se declare la nulidad de actos administrativos que infringen normas de carácter superior. Pero, mientras que con la acción de nulidad se persigue la defensa de la legalidad, del orden jurídico en abstracto, con la de restablecimiento del derecho se busca el resarcimiento de un derecho subjetivo lesionado con un acto de la administración. A diferencia de la acción de simple nulidad, que puede ser ejercida por cualquier persona, la de nulidad y restablecimiento sólo puede ejercerla la persona que crea que se le ha causado un perjuicio, esto es, aquella que es la titular del derecho supuestamente desconocido por el acto acusado. En principio, la naturaleza del acto es lo que define el tipo de acción que habrá de ejercerse. Por ejemplo, si se trata de un acto administrativo particular la acción apropiada sería la de nulidad y restablecimiento. A contrario sensu, si el acto es de carácter general la acción de simple nulidad sería adecuada para cuestionar la legalidad del acto. Sin embargo, esta corporación, en aplicación de la teoría de móviles y finalidades, ha considerado que la acción de simple nulidad también procede contra los actos particulares y concretos cuando “la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad1”. En dichos casos, se permite demandar en acción de simple nulidad los actos de contenido particular que comporten un interés superior y significativo para la comunidad en general, porque amenazan el orden público, social o económico del

país. Es decir, la acción de nulidad contra actos particulares procede si el objeto de la acción es preservar únicamente la legalidad y la integridad del orden jurídico. Desde luego, en esos casos el fallo solamente producirá el efecto buscado por el actor, esto es la restauración del orden jurídico en abstracto y nunca podrá producir el restablecimiento automático del derecho subjetivo. Por el contrario, si el interés perseguido con la acción de simple nulidad es el de obtener el restablecimiento de un derecho subjetivo, la demanda sólo podrá ser admitida cuando sea presentada dentro del término de caducidad y por la persona legitimada para ello. En el caso particular, a pesar de que la demandante denomina la acción como de simple nulidad, del contenido integral de la demanda y sobre todo de lo dispuesto en los actos acusados, se deduce, sin lugar a dudas, que se trata de una acción de nulidad y restablecimiento, pues se cuestionan actos de contenido particular expedidos por la DIAN -grandes contribuyentes (resoluciones 608-0972 de julio de 2004 y 684-000004 de febrero de 2005), que de anularse producirían automáticamente el restablecimiento del derecho, del que además no es titular la demandante sino la sociedad Cusezar S.A. Ahora bien, tampoco se advierte un interés especial para la comunidad que haga procedente la acción de simple nulidad contra actos de contenido particular, toda vez que ese restablecimiento automático del derecho, antes que comportar la salvaguarda del orden jurídico a favor de la comunidad, significaría la restitución de un derecho particular que, se repite, radica en cabeza de la sociedad Cusezar.

La demandante antes que acudir en representación de la comunidad, parece representar los intereses de la sociedad afectada, sin que esté legitimada para ello. Así, una vez establecido que se trata de una acción de nulidad y restablecimiento, resulta evidente que la demanda no cumple con los requisitos para la admisión y lo que se impone es el rechazo, por el simple hecho de que ha operado el fenómeno de caducidad de la acción, de conformidad con el artículo 136-2 del C.C.A., que prevé que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caduca al cabo de los 4 meses siguientes contados a partir del día siguiente de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto definitivo, según el caso. El término de caducidad consagrado en la ley implica que una vez se verifique el vencimiento del término se cierra la posibilidad de demandar el acto administrativo, pues los términos de caducidad no son plazos que el legislador estableció de manera caprichosa para cerrar las puertas de acceso a la 1 Sala Plena, sentencia de 29 de octubre de 1996, M.P. Daniel Suárez Hernández, posición reiterada en sentencia de Sala Plena de 4 de marzo de 2003, M.P. Manuel Santiago Urueta Ayola. administración de justicia. Por el contrario, detrás de los términos de caducidad existen razones de fondo, relacionadas, principalmente, con la seguridad jurídica y con la garantía de los derechos subjetivos de los particulares y de la propia administración. En cuanto a la seguridad jurídica, porque debe existir siempre un momento definitivo para que se consoliden los actos administrativos que han creado, extinguido o modificado situaciones jurídicas de carácter particular. Pero

también porque los actos administrativos que definen situaciones o reconocen o niegan derechos a los particulares no pueden ser indefinidamente susceptibles de cuestionamiento en sede administrativa o jurisdiccional, pues ello implicaría inseguridad tanto para el particular como para la propia administración. En relación con el caso objeto de estudio, la resolución 684-000004 de 2005 fue notificada el 25 de febrero de 2005 y a partir de esa fecha debe contarse el plazo de caducidad de la acción de 4 meses. A simple vista se advierte que la demanda está caducada, ya que fue presentada el 14 de julio de 2009, esto es, cuatro años después de que se surtió la notificación del acto definitivo. Luego, se deduce, sin mayores esfuerzos, que la acción está caducada y, por ende, se impone el rechazo de la demanda, de conformidad con el artículo 143 ibídem. En consecuencia, como se anunció, se rechazará la demanda. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, resuelve,

1. Recházase la demanda interpuesta por la señora María Mercedes Manzanares contra la DIAN, por las razones expuestas.

En firme esta providencia, archívese el expediente, previa devolución de los anexos sin necesidad de desglose. Notifíquese y cúmplase,

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS