CE-SECCION CUARTA-11001-03-27-000-2013-00021-00(20179)-2017

CONTRIBUCIÓN ESPECIAL A FAVOR DE LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS - Fue creada en virtud de la facultad impositiva otorgada por la Constitución Política al legislador / BASE GRAVABLE DE LA CONTRIBUCIÓN A FAVOR DE LA SUPERSERVICIOS PÚBLICOS - Es el valor de los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación de la entidad contribuyente / COSTOS DEL SERVICIO DE CONTROL Y VIGILANCIA - Su recuperación es lo que se busca con la contribución especial de la Superservicios Públicos / EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD - No existe en relación con los gastos de funcionamiento como base gravable de la contribución especial a favor de la Superintendencia de Servicios Públicos En lo que interesa a este asunto, el artículo 338 de la Constitución Política prevé que si bien la creación de las tasas y contribuciones compete a las leyes, ordenanzas y acuerdos, estas normas pueden permitir que las tarifas de dichos tributos sean fijadas por las autoridades administrativas. Y que dichas tarifas deben cobrarse a los contribuyentes para recuperar los costos de los servicios que tales autoridades presten, si es una tasa, o como participación en los beneficios que les proporcionan, si se trata de una contribución. En virtud de la facultad impositiva otorgada por la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 142 de 1994 “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”. El artículo 85 de la citada ley, creó el tributo denominado contribución especial con el fin de

“recuperar los costos del servicio de regulación que preste cada comisión, y los de control y vigilancia que preste el Superintendente”. El sujeto activo de la contribución especial es la Superintendencia y son sujetos pasivos, las entidades sometidas a control y vigilancia, es decir, las prestadoras de servicios públicos domiciliarios. (…) Así, la tarifa del tributo denominado contribución especial es máximo del 1% y la base gravable es el valor de los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación de la entidad contribuyente. El hecho de que la base gravable del tributo sea el valor de los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación es concordante con el fin mismo de la contribución especial, que es recuperar los costos de los servicios de control y vigilancia, y guarda armonía también con el artículo 338 de la Constitución Política, que prevé que la tarifa es para la recuperación de costos de los servicios que presta la autoridad administrativa. Fue voluntad del legislador, titular del poder tributario, que la base gravable de la contribución especial fuera el valor de los gastos de funcionamiento, más concretamente, los asociados al servicio sometido a vigilancia y control de la demandada. No fue su voluntad que la base gravable incluyera el valor de los costos de producción. Si así hubiera sido, lo habría plasmado en la norma, sin reparo alguno, pues, se insiste, tiene la potestad para hacerlo. (…) Igualmente, en cuanto al argumento de que la ley limitó la base de liquidación de la contribución especial a rubros que son insuficientes para recuperar los costos en que incurre la Superintendencia por la

prestación de los servicios de inspección, vigilancia y control, se advierte que el análisis de dicho argumento es propio del debate legislativo exclusivo del Congreso, como titular de la potestad tributaria, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 338 de la Constitución Política. De acuerdo con lo anterior, no procede la interpretación que dio el demandado a la expresión “de los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación”, del artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994. Por lo tanto, la Sala declara no probada lo que la demandada denominó como excepción de inconstitucionalidad.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 338 / LEY 142 DE 1994 – ARTÍCULO 85

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN SSPD-20121300016515 DE 2012 (30 DE

MAYO) SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS – ARTICULO 2

(Anulado parcial) GASTOS DE FUNCIONAMIENTO – Concepto legal y jurisprudencial / BASE GRAVABLE DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL A FAVOR DE LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS – Son los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación / GASTOS DE FUNCIONAMIENTO ASOCIADOS AL SERVICIO SOMETIDO A REGULACIÓN – Son aquellos que tengan una relación directa o indirecta, necesaria e inescindible con la prestación de los servicios sometidos a la vigilancia, control, inspección y regulación / GASTOS QUE NO HACEN

PARTE DE LA BASE GRAVABLE DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL A

FAVOR DE LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS

DOMICILIARIOS – Son los de producción, los que no sean de funcionamiento o que siendo de funcionamiento no estén asociados al servicio sometido a regulación / CUENTAS DEL GRUPO 75 COSTOS DE PRODUCCIÓN – No hacen parte de la base gravable de la contribución especial ya que la noción de costos no se puede equiparar a la de gastos de funcionamiento El legislador limitó la base gravable de la contribución especial a los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación. Para que la base gravable del tributo en mención sea claramente determinable, debe establecerse qué son gastos de funcionamiento, toda vez que el monto de la contribución especial depende de la información contenida en los estados financieros puestos a disposición de la Superintendencia, que deben reflejar la realidad económica del ente prestador del servicio público objeto de vigilancia y control. De acuerdo con la definición de gastos del Plan General de Contabilidad Pública y la definición literal de la expresión “funcionamiento” son gastos de funcionamiento “la salida de recursos que de manera directa o indirecta se utilizan para ejecutar o cumplir las funciones propias de la actividad, que son equivalentes a los gastos operacionales u ordinarios, es decir los normalmente ejecutados dentro del objeto social principal del ente económico o, lo que es lo mismo, los gastos asociados al servicio sometido a regulación, de manera que deberán excluirse aquellas erogaciones que no estén relacionadas con la prestación del servicio público domiciliario”. La anterior noción de gastos de funcionamiento fue acogida por la Sección en la sentencia del 23 de septiembre de 2010, a la que se está refiriendo

la Sala. Dicha providencia anuló el inciso 6º de la descripción de la Clase 5Gastos del Plan de Contabilidad para Entes Prestadores de Servicios Públicos Domiciliarios, contenido en la Resolución 20051300033635 de 2005 de la entidad demandada, porque no todo gasto puede ser considerado de funcionamiento para establecer la base gravable de la contribución especial. Así, en la sentencia del 23 de septiembre de 2010, la Sala concluyó que no todas las cuentas contenidas en los grupos de la Clase 5 -Gastos, hacen parte del concepto de “gastos de funcionamiento”. Al respecto, sostuvo lo siguiente: (…) De la lectura del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, antes trascrito, es claro que la intención del Legislador fue la de limitar la base gravable de la contribución especial a los gastos de funcionamiento, lo que excluye la posibilidad de entender que se refería a todo lo que involucra el concepto general de “gastos” del Plan de Contabilidad, pues, de lo contrario, como lo afirma el demandante, no tendría ningún sentido que el Legislador hiciera esa precisión. (…) Asimismo, en la sentencia del 23 de septiembre de 2010, sirvieron de fundamento de la nulidad de la inclusión de las cuentas del Grupo 75-Costos de producción dentro de la base de la contribución especial, las siguientes consideraciones:[…] si bien los costos de producción comprenden las erogaciones asociadas clara y directamente con la producción o la prestación de servicios de los cuales el ente prestador obtiene sus ingresos, lo que los haría, en principio, integrantes de la base gravable, al realizar una

interpretación gramatical y conforme al sentido técnico de las palabras a voces de los artículos 27 a 29 del Código Civil, la noción de costos no se puede equiparar a la de gastos de funcionamiento por no haberlo previsto así la Ley 142 de 1994, ya que de haber sido esa la intención del legislador así lo hubiera contemplado legalmente, teniendo en cuenta el fundamento contable que tiene la base gravable comentada. (…) En consecuencia, solo hacen parte de la base gravable de la contribución especial, prevista en el artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994, los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación, esto es, en palabras de la Sección, “aquellos [gastos] que tengan una relación directa o indirecta, pero eso sí, necesaria e inescindible con la prestación de los servicios sometidos a la vigilancia, control, inspección y regulación” de la entidad demandada. No hacen parte de dicha base gastos que no sean de funcionamiento o, que siendo de funcionamiento, no estén asociados al servicio sometido a regulación o vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Tampoco hacen parte de dicha base, los costos de producción.

FUENTE FORMAL: LEY 142 DE 1994 – ARTÍCULO 85.2

NOTA DE RELATORIA: Sobre la noción de gastos de funcionamiento y las cuentas del Grupo 75 - Costos de producción del Plan de Contabilidad para Entes Prestadores de Servicios Públicos Domiciliarios, se cita la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 23 de septiembre de 2010, Exp.11001-03-27-0002007-00049-00(16874), C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia GASTOS DE ADMINISTRACIÓN GRUPO 51 – Son aquellos que sin tener relación directa con el objeto social del ente prestador de servicios públicos domiciliarios, sirven para lograr el cumplimiento de la misión / CUENTA 5120

IMPUESTOS, CONTRIBUCIONES Y TASAS - No se incluye dentro de los gastos de funcionamiento asociados a la prestación del servicio regulado y por lo tanto no hace parte de la base gravable de la contribución especial / CARGO POR FALSA MOTIVACIÓN DE LA INCLUSIÓN DE LOS GASTOS DE ADMINISTRACIÓN EN LA BASE GRAVABLE DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL DE LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS – No procede cuando la parte actora no explica las razones por las cuales no se debe hacer la inclusión Frente a la inclusión del grupo 51-gastos de administración (menos la cuenta 5120-impuestos, contribuciones y tasas), como base de liquidación de la contribución especial, según el artículo 2 de la Resolución SSPD20121300016515 de 30 de mayo de 2012, la Sala precisa lo siguiente: De conformidad con el Plan de Contabilidad para Prestadores de Servicios Públicos Domiciliarios (Resolución 20051300033635 del 28 de diciembre de 2005), la Clase 5Gastos: “La constituyen las cuentas representativas de los recursos utilizados por el ente prestador de servicios públicos domiciliarios en la adquisición de bienes o servicios necesarios para su operación y funcionamiento”. Dentro de la Clase 5Gastos se clasifican los siguientes grupos y sus respectivas cuentas, así: Grupo 51. Administración (…) El Plan de

Contabilidad para Prestadores de Servicios Públicos Domiciliarios definió el Grupo 51 – Gastos de Administración de la siguiente manera: “CLASE 5. GASTOS. GRUPO 51. ADMINISTRACIÓN. Cuentas representativas de los valores causados para el funcionamiento y desarrollo de las actividades de apoyo (procesos estratégicos y de soporte) que sin tener relación directa con el objeto social del ente prestador de servicios públicos domiciliarios, sirven para lograr el cumplimiento de la misión. (…) De acuerdo con el criterio fijado en la sentencia del 23 de septiembre de 2010, que se reitera nuevamente, solo conforman la base gravable de la contribución especial las cuentas de la clase 5gastos que tengan una relación directa o indirecta, pero necesaria e inescindible con la prestación del servicio sometido a la vigilancia, control e inspección de la Superintendencia. Ello, porque, se insiste, la base gravable de la contribución especial está constituida solo por los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a la vigilancia y control de la demandada y no por cualquier gasto, sea o no de funcionamiento. Tampoco por los gastos de funcionamiento que no guarden relación con el servicio que presta la entidad vigilada. En ese orden de ideas, en la sentencia del 23 de septiembre de 2010, la Sala precisó que, por ejemplo, las cuentas del Grupo 53 (provisiones, agotamiento, depreciaciones y amortizaciones) no conforman la base de liquidación de la contribución especial porque “no representan salidas de recursos para lograr el funcionamiento de la entidad”. En similar sentido, sostuvo que la cuenta 5120 (impuestos,

contribuciones y tasas) del grupo 51gastos de administración tampoco forma parte de la base gravable de la contribución porque tales gastos no tienen una relación necesaria e inescindible con el servicio objeto de vigilancia y control de la Superintendencia. Es de anotar que en el acto demandado la cuenta 5120 se encuentra expresamente excluida de la base gravable de la contribución especial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCIA

Bogotá D. C., once (11) de mayo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-27-000-2013-00021-00(20179)

Actor: PEDRO ENRIQUE SARMIENTO PEREZ Y MELISSA MUÑOZ GOMEZ

Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS

DOMICILIARIOS FALLO La Sala decide el medio de control de nulidad instaurado por PEDRO ENRIQUE SARMIENTO PÉREZ Y MELISSA MUÑOZ GÓMEZ contra el artículo 2 de la Resolución SSPD-20121300016515 del 30 de mayo de 2012, expedida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. DEMANDA En ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 o CPACA, los actores pidieron que se declarara la nulidad del artículo 2 de la Resolución SSPD-20121300016515 del 30 de mayo de 2012, por medio de la cual la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios fijó la tarifa de la

contribución especial correspondiente al año 2012. La norma demandada dispone lo siguiente: “RESOLUCIÓN SSPD-20121300016515 DE 2012 (Mayo 30) Por la cual se fija la tarifa de la contribución especial para el año 2012 “Artículo 2°. Base para fijar la liquidación de la contribución especial. Las erogaciones que constituyen los gastos de funcionamiento asociados a la prestación del servicio sometido a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, que se utilizarán para integrar la base de liquidación para la contribución especial de la vigencia 2012, una vez aplicado el test de validación, se encuentran contenidas en las siguientes cuentas: 51 Gastos de Administración (menos la 5120) 7505 Servicios Personales 7510 Generales 753508 Licencia de operación del servicio 753513 Comité de Estratificación 7540 Órdenes y Contratos de Mantenimiento y Reparaciones 7542 Honorarios 7545 Servicios Públicos 7550 Materiales y otros costos de operación 7560 Seguros 7570 Órdenes y Contratos por Otros Servicios”. La parte demandante invocó como normas violadas, las siguientes:  Artículos 95-9, 209 [inciso 1], 338 y 363 de la Constitución Política.  Artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994.  Artículos 2 y 42 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.  Artículos 27 a 29 del Código Civil. Como concepto de la violación, los actores expusieron los argumentos que se resumen así:

Violación del artículo 338 de la Constitución Política por indebida modificación de la base gravable De acuerdo con el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, la finalidad de la contribución especial es recuperar los costos del servicio de control y vigilancia que presta la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. En consecuencia, para la fijación de la contribución especial, el límite es la recuperación de los costos asociados al servicio. El artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994 prevé que la base gravable de la contribución especial son los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación. Por tanto, si la entidad vigilada incurre en gastos que no son de funcionamiento o que, a pesar de serlo, no están asociados directamente con el servicio objeto de regulación, no hacen parte de la base gravable de la contribución especial. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios incurrió en extralimitación de funciones al modificar la base gravable de la contribución especial, pues en el acto demandado previó que hacen parte de la base gravable de la contribución especial todos los gastos de funcionamiento, sin tener en cuenta cuáles de estos están asociados al servicio sometido a vigilancia y control de dicha entidad. Por ello, violó el principio de reserva legal. El Plan de Contabilidad para Prestadores de Servicios Públicos Domiciliarios define los gastos de funcionamiento como las erogaciones que tienen por objeto atender las necesidades de los órganos para cumplir a cabalidad las funciones asignadas por la Constitución y la ley. Por su parte, la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha precisado que los gastos de funcionamiento son flujos de salida de recursos que generan

disminuciones del patrimonio, realizados para ejecutar o cumplir las funciones propias de su actividad, lo que, en términos contables, son los gastos operacionales u ordinarios, es decir, los normalmente ejecutados dentro del objeto social principal del ente económico1. En consecuencia, los gastos de funcionamiento no pueden ser todos los registrados en la cuenta de la Clase 5Gastos. A manera de ejemplo, las siguientes cuentas no encuadran dentro del concepto de gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación:  Cuenta 5120, impuestos, tasas y contribuciones.  Cuenta 5313, provisión para obligaciones fiscales.  Cuenta 5302, provisión para protección de inversiones.  Cuenta 5801, intereses.  Cuenta 5802, comisiones.  Cuenta 5803, ajuste por diferencia en cambio. Aunque formalmente la contribución especial a favor de la SSPD se denomina contribución, en esencia es una tasa, por lo cual solo debe tener por objeto la recuperación del costo que le permite a la Superintendencia el ejercicio de sus funciones de control y vigilancia. Por tanto, cualquier exceso en el recaudo es violatorio de la ley. La norma demandada no tiene un fundamento suficiente que permita soportar la razonabilidad, proporcionalidad e idoneidad del cambio sustancial de la base gravable de la contribución especial fijada en la ley. Tampoco respeta la capacidad contributiva de las entidades prestadoras de servicios públicos, a que se refiere el artículo 95 numeral 9 de la Constitución Política, porque la base gravable de la contribución especial fijada en la ley se determina por los gastos de funcionamiento asociados con la prestación del

servicio objeto de regulación y no por todos los gastos de funcionamiento que determinó la Superintendencia en el artículo 2 de la Resolución 20121300016515 de 30 de mayo de 2012, esto es, las cuentas 51 (menos la 5120) y las cuentas 7505, 7510, 753508, 753513, 7540, 7542, 7545, 7550, 7560 y 7570. 1 Sentencia de 9 de noviembre de 2001 (sic) exp. 11790. En ese orden de ideas, la norma demandada viola los principios de justicia, equidad, progresividad, razonabilidad y proporcionalidad de los tributos. Los actos demandados desconocen la posición actual del Consejo de Estado sobre la base gravable de la contribución especial establecida en la ley Mediante sentencia del 23 de septiembre de 2010, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró la nulidad del inciso 6 de la descripción 5 – Gastos, del Plan de Contabilidad para Entes Prestadores de Servicios Públicos Domiciliarios y precisó que ninguna de las cuentas del Grupo 75Costos de producción debe integrar la base de liquidación de la contribución especial, pues la noción de costos no es equiparable a la de gastos de funcionamiento, por no haberlo dispuesto así la Ley 142 de 1994. En la misma providencia, señaló también que no todas las cuentas de la Clase 5Gastos, pueden incluirse en la base de liquidación de la contribución especial, pues solo hacen parte de dicha base los gastos de funcionamiento que tengan relación directa o indirecta, pero necesaria e inescindible, con la prestación de los

servicios sometidos a la vigilancia y control de la Superintendencia. El criterio fijado en la sentencia de 23 de septiembre de 2010 ha sido reiterado por la Sección, entre otras oportunidades, en las providencias de 14 de octubre de 20102, 13 de diciembre de 20113 y de 1 de noviembre de 20124. Por tanto, las erogaciones incluidas en el Grupo 53, referidas a provisiones, agotamiento, depreciaciones y amortizaciones, no hacen parte de base gravable de la contribución especial, pues no corresponden a gastos de funcionamiento, por cuanto no representan salida de recursos para lograr el funcionamiento de la entidad, es decir, no tienen una relación necesaria e inescindible con el servicio. En consecuencia, al incluir en la base de la liquidación todas las cuentas de la Clase 5-Gastos y del Grupo 75 -Costos de Producción, el acto demandado 2 Exp. 16650, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 3 Exp. 17709, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. 4 Exps. 17515 y 17441 (acumulados), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. excedió el alcance del artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994, que, se insiste, solo se refirió a gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación. Falsa motivación del acto demandado De acuerdo con el artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994, la base gravable de la contribución especial que deben pagar las entidades sometidas a la vigilancia y control de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios está constituida por los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación. Por

tanto, si la entidad vigilada incurre en gastos que no son de funcionamiento o que, a pesar de serlo, no están asociados directamente con el servicio objeto de regulación, no hacen parte de la base gravable de la contribución especial. La resolución demandada está indebidamente motivada, porque dentro de la base de liquidación de la contribución especial incluyó gastos diferentes a los asociados al servicio sometido a regulación. Por la misma razón, modificó la base gravable de la contribución especial prevista en la ley. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Excepción de inconstitucionalidad La Superintendencia propuso la excepción de inconstitucionalidad del artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994, por las razones que sustentó así: De acuerdo con la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, los gastos de funcionamiento tienen que ver con la salida de recursos que, de manera directa o indirecta, se utilizan para ejecutar o cumplir las funciones propias de la actividad. Estos gastos son equivalentes a los gastos operacionales u ordinarios, es decir, a los que son ejecutados dentro del objeto social principal del ente económico5. Por esa razón, la Sección Cuarta precisó que no son gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación, a que se refiere el artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994, los descritos en la cuenta 75costos de producción, pues aunque, en principio, serían parte de la base gravable porque son erogaciones 5 Sentencia de 23 de septiembre de 2010, exp. 16874, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. asociadas clara y directamente con la prestación del servicio de los cuales el ente

prestador obtiene ingresos, la noción de costo no se puede equiparar a la de gastos de funcionamiento, porque así no lo previó la citada norma. Conforme con el criterio anterior, en sentencia de 17 de septiembre de 20146, la Sección Cuarta inaplicó por ilegal la Resolución 2011130008735 de 12 de abril de 2011, por la cual la Superintendencia incluyó el grupo 75-costos de producción dentro de los gastos de funcionamiento asociados a la prestación del servicio. En el presente asunto, se debate la legalidad de la Resolución 20121300016515 de 30 de mayo de 2012, similar a la Resolución 2011130008735 de 2011. La resolución demandada es legal, pues procede la declaratoria de inconstitucionalidad de la expresión “de los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación” del artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994. Ello, porque al incluir dentro de la base gravable de la contribución solo los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación, la citada norma violó el artículo 338 de la Constitución Política, toda vez que limitó la base gravable del tributo a unos rubros que no son suficientes para recuperar los costos en que incurre la Superintendencia por la prestación de los servicios de vigilancia y control. Asimismo, el acto demandado viola el artículo 370 de la Constitución Política, por la falta de financiación de la Superintendencia, como delegataria de la función de control, inspección y vigilancia, que corresponde al Presidente de la República. Como consecuencia de la inaplicación en el caso concreto de la expresión “de los

gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación” del artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994, es legal la norma demandada, pues la inclusión de los rubros del grupo 75costos de producción en la base de liquidación de la contribución especial se ajusta a la ley. Excepciones de legalidad del acto demandado La Superintendencia sostuvo que procede la excepción de legalidad del acto demandado, por las siguientes razones: 6 Exp. 20253, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. En los términos de la sentencia de la Sección Cuarta del 23 de septiembre de 2010, los rubros del grupo 75costos de producción tienen que ver con la salida de recursos que de manera directa o indirecta se utilizan para ejecutar o cumplir las funciones propias de la actividad, que son equivalentes a los gastos operacionales u ordinarios. En efecto, las cuentas del grupo 75, a que se refiere el acto demandado, hacen parte de la base de liquidación de la contribución especial por lo siguiente:

1. Servicios personales: porque corresponden a valores que implican una erogación efectiva de recursos, pues sin el personal idóneo y calificado no sería posible prestar el servicio en términos de oportunidad, eficiencia, claridad y seguridad. Este rubro incluye sueldos, horas extras, vacaciones, primas, cesantías, aportes a seguridad social, etc.

2. Gastos generales: porque corresponden a valores que implican una erogación efectiva de recursos por parte del prestador del servicio y tienen que ver con pagos por suscripciones y afiliaciones a medios de comunicación, revistas y otros, necesarios para soportar la prestación del servicio; viáticos y gastos de

viaje, publicidad y propaganda, seguridad industrial, transporte, fletes y acarreo.

3. Licencias de operación del servicio: porque este rubro está constituido por el valor pagado por el prestador en licencias, contribuciones y regalías a favor de entidades u organismos públicos o privados por mandato legal o libre vinculación.

4. Comité de estratificación: porque tiene que ver con el cumplimiento por parte de la empresa prestadora del servicio de las obligaciones previstas en el parágrafo 1 del artículo 10 de la Ley 505 de 1999, relacionado con la expansión de la cobertura del servicio en zonas rurales y facturaciones superiores a las que corresponden según el estrato.

5. Órdenes y contratos de mantenimiento y reparaciones: porque corresponden a erogaciones efectivas que el prestador efectúa para asegurar una prestación eficiente, efectiva, confiable y segura del servicio público domiciliario.

6. Honorarios: porque corresponden a erogaciones efectivas para asegurar una operación confiable y una prestación eficiente, efectiva y segura del servicio público.

7. Servicios públicos: porque corresponden a erogaciones efectivas de dinero y sin este pago no es posible que opere la empresa prestadora del servicio.

8. Materiales y otros costos operacionales: porque incluyen los desembolsos efectivos que la empresa debe hacer por repuestos de vehículos, elementos y accesorios de energía y costos de gestión ambiental.

9. Seguros: porque incluye los gastos que la empresa efectivamente desembolsa para desarrollar su actividad respecto de la prestación de los servicios públicos domiciliarios, como seguros de manejo de cumplimiento, de

incendio, etc.

10. Órdenes y contratos por otros servicios: porque incluye los recursos que la empresa debe desembolsar por concepto de aseo, vigilancia, casino y cafetería, toma de lecturas de medidores, suministros y servicios informáticos, servicios de instalación y desinstalación y otros contratos.

La demandada también propuso la excepción de legalidad del acto demandado a partir de la aplicación integral del ordenamiento jurídico, por las razones que se sintetizan a continuación: El artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994 limita el alcance de la contribución especial. Dicha norma debe interpretarse de forma integral, y, además, en conjunto con los artículos 150 numeral 12, 338 y 370 de la Constitución Política. El verdadero sentido del artículo 85 de la Ley 142 de 1994 es que la contribución especial tiene como fin específico recuperar los costos del servicio de vigilancia y control, por lo que el cálculo de esta debe hacerse atendiendo los costos de control y vigilancia en que incurra la Superintendencia, pues la contribución es su única fuente de financiación. El método de interpretación gramatical propuesto por los demandantes no puede desestimar el bloque constitucional del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, que lo integran los artículos 150 numeral 12, 338 inciso 2 y 370 de la Constitución Política. En consecuencia, debe realizarse una interpretación sistemática del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, cuya finalidad es garantizar que la Superintendencia cumpla la función const