CE-SECCION CUARTA-11001-03-27-000-2013-00028-00(20497)-2019

MODIFICACIÓN ARANCEL DE ADUANAS (DECRETO 0074 DE 2013) /

TRATADOS Y CONVENIOS COMERCIALES SUSCRITOS POR COLOMBIA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá D.C., primero (1º) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-27-000-2013-00028-00(20497)

Actor: PAYLESS SHOESSOURCE PSS COLOMBIA S.A.S.

Demandado: LA NACIÓN - MINISTERIOS DE HACIENDA Y CRÉDITO

PÚBLICO Y DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO FALLO La Sala decide sobre la nulidad del Decreto 0074, del 23 de enero de 2013, expedido por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, mediante el cual se modifica parcialmente el Arancel de Aduanas. ANTECEDENTES PROCESALES Demanda En ejercicio del medio de control de simple nulidad, previsto en artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA, Ley 1437 de 2011), Payless Shoesource PSS de Colombia S.A.S., mediante apoderado judicial, formuló ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca las siguientes pretensiones (ff. 2 al 50): Primera: Que con sentencia que haga tránsito a cosa juzgada se declare la Nulidad del Decreto 0074 del 23 de enero de 2013, publicado en el Diario Oficial No. 48.682 del 23 de

enero de 2013, que entró en vigencia a partir del 1º de marzo de 2013, por medio de cual modificó parcialmente el Arancel de Aduanas, Decreto No. 2947 del 26 de diciembre 2011 y, por lo tanto, que se ejerza por el Honorable Magistrado un control efectivo de legalidad de la norma demandada.

Segunda: que se restablezca el derecho directamente violado por el Acto Administrativo demandado, y la reparación del daño causado a mi poderdante, que se materializó en un pago de tributos aduaneros, como consecuencia de la aplicación del Decreto 074 del 23 de enero de 2013, a partir de primero de marzo de 2013 y hasta la fecha en que judicialmente se declare la nulidad y/o suspensión provisional del acto, de ser el caso.

Tercera: Sobre los dineros antes calculados que deben ser restituidos al demandante, deberán ser pagados con los intereses comerciales correspondientes y/o moratorios de acuerdo con lo que la para el efecto determine el H. Tribunal.

Cuarta: Que como consecuencia de las anteriores condenas, los demandados deberán pagar los gastos y costas de proceso.

Quinta: Que dentro del término de que trata el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, respecto de la sentencia que haya establecido como restablecimiento de derecho en concreto hasta la presentación de la demanda, según se acreditó, se cumpla y ejecute la misma. En relación con aquellos perjuicios sufridos con posterioridad a la presentación de la demanda, que se profiera condena en abstracto, en las condiciones previstas por los artículos 193 del mismo Código.

Sexta: Que se decreten medidas cautelares para salvaguardar el estado de derecho, la aplicación de la ley y los tratados internacionales suscritos y aprobados por Colombia, ordenando la suspensión provisional del Decreto 0074 del 23 de enero de 2013, publicado en el Diario Oficial No. 48.682 del 23 de enero de 2013, que entró en vigencia a partir del 1º de marzo de 2013, por medio del cual se modificó parcialmente el Arancel de Aduanas, Decreto 4927 del 26 de diciembre de 2011. Medida que se sustenta por separado.

El 22 de julio de 2013, la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se declaró impedida para conocer del proceso y remitió, por competencia, el expediente a la Sección Cuarta de esa Corporación, que a su vez declaró carecer de competencia para conocer del proceso y remitió, por competencia, el expediente a la Sección Cuarta del Consejo de Estado. El 14 de agosto de 2015, la demandante radicó escrito de corrección de la demanda mediante el cual manifestó que el medio de control que ejercía era el de nulidad, previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 y formuló la siguiente pretensión (ff. 69 a 113): Que se declare la Nulidad del Decreto 0074 del 23 de enero de 2013, publicado en el Diario Oficial No. 48.682 del 23 de enero de 2013, que entró en vigencia a partir del 1º de marzo de 2013, por medio de cual modificó parcialmente el Arancel de Aduanas. Acto que se demanda

DECRETO 0074 DE 2013

23-01-2013 Ministerio de Comercio, Industria y Turismo Publicado D.O. 48682 del 23-01-2013 Por el cual se modifica parcialmente el arancel de aduanas El Presidente de la República de Colombia en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el ordinal 25 del artículo 189 de la Constitución Política, con sujeción a lo dispuesto en las leyes 7 de 1991 y 1609 de 2013, y CONSIDERANDO Que mediante Decreto 4927 del 26 de diciembre de 2011, se adoptó el arancel de aduanas que entró a regir a partir del 1º de enero de 2012. Que analizada la recomendación efectuada por el Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior en sesión 251 del 17 de diciembre de 2012, el Gobierno Nacional ha determinado establecer por el término de un año contado a partir de la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, aranceles mixtos compuestos por un arancel ad valorem y uno específico, aplicados simultáneamente para la importación de los productos clasificados en las partidas relacionadas en los artículos 1º y 2º del presente decreto. Siendo el primero el expresado en términos porcentuales del valor en aduana de la mercancía, y el segundo el gravamen expresado en unidades monetarias sobre o por cada unidad de medida de un bien importado.

DECRETA: Artículo 1°. Establecer un arancel ad valorem del 10 %, más un arancel específico de 5

dólares de Estados Unidos de América por kilo bruto, para la importación de los productos clasificados por los capítulos 61, 62 y 63 del arancel de aduanas. Artículo 2°. Establecer un arancel ad valorem del 10 %, más un arancel específico de 5 dólares de Estados Unidos de América por par, para la importación de los productos clasificados por el capítulo 64 del arancel de aduanas, excepto la partida 64.06 que tendrá un arancel ad valorem del 10 % más un arancel específico de 5 dólares de Estados Unidos de América por kilo bruto. Cuando el documento de transporte ampare mercancías de los capítulos 61,62,63, partida 64.06 y adicionalmente de otros capítulos del arancel de aduanas, el importador deberá suministrar el peso bruto real de los capítulos 61, 62 y 63 y partida 64.06 en la casilla respectiva de la declaración de importación con el fin de aplicar la medida. Artículo 3°. El arancel establecido en los artículos 1º y 2º del presente decreto, rige por el término de un año contado a partir de la fecha de entrada en vigencia de este decreto. Vencido este término, se restablecerá el arancel contemplado en el Decreto 4927 de 2011 y sus modificaciones. Parágrafo 1.- El gravamen arancelario establecido en los artículos 1º y 2º del presente decreto, no aplica para las importaciones originarias de los países con los cuales Colombia tiene acuerdos comerciales de libre comercio vigentes. Para lo cual se deberá presentar el certificado de origen cuando corresponda. Parágrafo 2.- El arancel específico establecido en los artículos 1º y 2º del presente decreto

será incluido dentro de la base del impuesto al valor agregado, IVA, de conformidad con lo señalado en el artículo 459 del estatuto tributario modificado por el artículo 126 de la Ley 633 de 2000. Artículo 4°. Las medidas adoptadas en el presente decreto, no afectarán las importaciones que a la fecha de entrada en vigencia de las medidas se encuentren efectivamente embarcadas hacia Colombia con base en la fecha del documento de transporte o que se encuentren en zona primaria aduanera, siempre que sean sometidas a la modalidad de importación ordinaria en un plazo no mayor a veinte días contados a partir de la fecha de entrada en vigencia del presente decreto. Artículo 5°. El presente decreto entra en vigencia el 1º de marzo de 2013 y modifica el gravamen arancelario establecido en el artículo 1º del Decreto 4927 de diciembre 26 de 2011. La demandante planteó que a pesar de que el Decreto 0074 de 2013 ya había perdido vigencia al momento de presentación de la demanda, la solicitud de nulidad era procedente, teniendo en cuenta la jurisprudencia expedida por esta Sección. A este respecto, planteó que era suficiente con que un acto administrativo general haya tenido vigencia para que la jurisdicción de lo contencioso-administrativo se pronuncie sobre su nulidad, pues durante el lapso en que rigió pudieron producirse situaciones jurídicas particulares que ameritan reparación del daño y restauración del derecho eventualmente afectado (sentencia del 23 de julio de 2009, expediente: 15311, CP: Héctor J. Romero Díaz).

A los efectos de la solicitud de nulidad, invocó como violados los artículos 1.º, 2.º, 9.º, 13, 29, 150.16, 189.25, 224, 226, 227 y 333 de la Constitución; 8.º ordinales 4.º y 8.º de la Ley 1437 de 2011; 1.º, 2.º, 3.º, 4.º, 5.º, 6.1, 8.º, 10 y 17 del Decreto 1345 de 2010; 10 y 29 de la Ley 7.ª de 1991; 18, 26 y 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales; XVI ordinal 4 del Acuerdo de Marrakech aprobado por la Ley 170 de 1994; II, 1, A) y B) del Acuerdo de la OMC relativo a las Listas de Concesiones Anexas al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio GATT 1947 que se integró al GATT 1994; y de los Decretos 2550 de 2010, 1480 de 2005 y 1407 de 1999. El concepto de violación de las normas planteado se sintetiza así: 1Violación de la Constitución, de la ley interna y los tratados internacionales Adujo que el Decreto 0074 de 2013 desconoció los límites fijados a la potestad concedida al ejecutivo para reglamentar las leyes marco. En concreto, porque desconoció las letras a) y b) del artículo 3.º de la Ley 1609 de 2013 –Ley Marco de

Comercio Exteriory la Ley 7.ª de 1991 –Ley Marco de Aduanas-, que exigen al Gobierno modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones sobre el régimen de aduanas, de conformidad con los convenios internacionales suscritos por Colombia. Precisó que el arancel determinado por el decreto demandado vulneró los compromisos adquiridos por Colombia en el marco de la suscripción del Acuerdo de Marrakech y el GATT 1994, porque: (i) Sobrepasa los topes máximos de aranceles consolidados establecidos en la Lista de Aranceles Consolidados de Colombia LXXVI, incluida en el Anexo 1 del GATT de 1994. Señaló que dicha Lista fue presentada por Colombia desde 1995 con el compromiso de cumplir con los derechos arancelarios consolidados ad valorem para los capítulos 61, 62, 63 y partida 64.06 con los topes máximos del 40 % (confecciones) y para el resto del capítulo 64, topes máximos de aranceles consolidados del 35 % ad valorem (calzado). (ii) Trasgrede el principio de trato nacional en materia de tributación y reglamentación interior contenido en los ordinales 1.º, 2.º y 4.º del artículo III del Acuerdo del GATT 1994, en la medida en que la base gravable del IVA liquidado sobre las importaciones es diferente a la determinada para productos similares nacionales. Esto porque si el valor FOB declarado de los productos importados es igual o inferior a 10 dólares, la base gravable del IVA es el valor CIF más el 10 % ad valorem, más 5 dólares por kilo. De igual forma, si el valor FOB declarado es

superior a 10 dólares, la base gravable del IVA es el valor CIF más el 10 % ad valorem más 3 dólares. (iii) No aplicó las reglas contenidas en los artículos VI y XIX del GATT de 1994 y la Decisión 571 de la CAN, en relación con los mecanismos para proteger a la industria nacional ante importaciones masivas a precios dumping. Por otra parte, afirmó que el decreto demandado vulneró el artículo 13 de la Constitución dado que su aplicación se hace extensiva a todos los importadores nacionales, sin distinguir entre aquellos que actúan de manera fraudulenta y aquellos que lo hacen legalmente. Finalmente, indicó que el Decreto 0074 de 2013 infringió el artículo 333 de la Constitución, porque las medidas adoptadas restringen indebidamente la libertad económica y la iniciativa privada, en la medida en que los importadores resultan obligados a soportar aranceles que desconocen los compromisos internacionales adquiridos por Colombia. 2Nulidad por omisión en la expedición de los actos preparatorios exigidos por la ley Sostuvo que se desconoció el mandato establecido en los ordinales 4.º y 8.º del artículo 8.º del CPACA porque el proyecto que dio origen al Decreto 0074 de 2013, no fue publicado por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. En esta línea, señaló que no se estableció un término para que los interesados presentaran sus comentarios, sugerencias o alternativas, no se previó el espacio para registrar comentarios y se omitió la opción de concertación con el sector privado. Recalcó que solo tres meses después de proferido el decreto, se tuvo acceso a la

información sobre los documentos preparatorios. 3Vulneración del Decreto 1345 de 2010 sobre directrices de técnica normativa Expuso que según el artículo 8 del Decreto 1345 de 2010, la publicación de cualquier decreto debe estar precedida de la realización de una memoria justificativa, que debe explicar las razones por las cuales resulta necesario expedir la nueva disposición y determina su impacto en el ordenamiento jurídico. Manifestó que en el caso del Decreto 0074 de 2013, se argumentó la necesidad de defender a los productores nacionales de la competencia desleal por precios artificialmente bajos. Sin embargo, en su opinión, no se acreditó la existencia de tal situación ni se dispuso un mecanismo para que los importadores demostraran que no estaban incursos en las situaciones descritas por la norma. Resaltó que incluso el grupo especial de la OMC decidió una reclamación contra Colombia frente al tema, por considerar que se violaron las tarifas arancelarias mixtas consolidadas y conminó a Colombia a modificar o retirar del ordenamiento las normas acusadas. 4Nulidad por falsa motivación y desviación de poder Explicó que la expedición del acto acusado adolece de nulidad, pues fue motivado a partir de consideraciones falsas y pretendió proteger la industria nacional a través de mecanismos inapropiados para tal fin. Contestación de la demanda El Ministerio de Industria, Comercio y Turismo se opuso a las pretensiones de la demanda (ff. 156 a 168), para lo cual: Argumentó que las razones expuestas por la demandante para sustentar la acción incoada son contrarias al artículo 93 del CPACA y advirtió que de acuerdo con el

artículo 137 ibidem, el medio de nulidad simple procede contra actos administrativos de carácter general y excepcionalmente contra aquellos de contenido particular. De ahí entonces, que si lo pretendido por la demandante además de la nulidad del acto, es perseguir el restablecimiento automático de un derecho, la pretensión debería tramitarse con arreglo al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Alegó que el acto acusado durante su vigencia fue válido pues no se probó la falta de competencia del presidente para expedirlo. Al efecto, citó el artículo 189 ordinal 25 de la Constitución, que faculta al ejecutivo para modificar los aranceles, tal como lo hizo mediante el Decreto 0074 de 2013. En todo caso, manifestó que la actora no probó cómo la norma demandada desconoce materialmente los objetivos definidos en las leyes marco correspondientes. Sostuvo que las normas previstas en el acuerdo de la OMC suscrito por Colombia, no aplican directa y automáticamente en el derecho doméstico. En particular, porque se requiere de un desarrollo normativo en el derecho interno que privilegie su aplicación, a diferencia de lo que ocurre con los tratados de la Comunidad Andina, caso en el cual se crea un orden supranacional y las normas allí contenidas resultan vinculantes con relación al ordenamiento jurídico interno. Argumentó que los países miembros de la OMC aceptaron la jurisdicción exclusiva del Órgano de Solución de Diferencias para pronunciarse sobre la consistencia de las medidas adoptadas por ellos frente a las obligaciones establecidas en los acuerdos abarcados. De ese modo, resultaríoa improcedente que un Estado pueda determinar unilateralmente y a través de sentencia judicial, el

incumplimiento de una obligación contenida en dichos acuerdos. Enfatizó que el sistema previsto en el artículo XXIII del GATT de 1994, es de carácter objetivo y no requiere prueba de la concurrencia de daño alguno a propósito de las medidas que adopte un determinado Estado miembro. Por lo anterior, la mera realización de una conducta contraria al ordenamiento del tratado, puede catalogarse como un incumplimiento a los acuerdos y obligaciones allí contenidas. Lo dicho, a su juicio, resulta relevante si se tiene en cuenta que el sistema de responsabilidad que opera en Colombia es de carácter subjetivo y por ende, para que prospere la nulidad es necesario que exista prueba de la existencia de las causales previstas en el artículo 137 del CPACA. Precisó que es improcedente determinar la nulidad del acto administrativo a partir del cargo expuesto, en la medida en que, existen un sinnúmero de medidas antidumping que hubiesen podido ser aplicadas. Afirmó que antes de la expedición del Decreto 0074 de 2013, se surtieron los trámites pertinentes para que los administrados y, en especial, para que el conociera la medida el sector al que se dirigió el arancel mixto. Ello, a su juicio, resulta verificable, con las pruebas aportadas por la demandante y, en concreto, teniendo en cuenta la existencia del resumen ejecutivo del documento de trabajo para la adopción de aranceles mixtos para los sectores de confección y calzado, del 14 de diciembre de 2012, del cuestionario para la elaboración de textos normativos proyectos de decreto y d la ayuda de memoria del Decreto 0074 de

2013. De igual forma, agregó que se realizó su publicación en la página web del

Ministerio de Industria, Comercio y Turismo. De cualquier modo, resaltó que resulta inocuo controvertir aspectos relativos a trámites previos de un acto que fue emitido con plena legalidad, pero actualmente derogado. Afirmó que los argumentos que utilizó la demandante para sustentar la casual invocada no son pertinentes, ya que se plantearon respecto del Decreto 456 de 2014 y no frente al Decreto 074 de 2013. Manifestó que las consideraciones que tuvo en cuenta el actor para plantear el cargo, no materializan lo que la jurisprudencia ha definido como falsa motivación y desviación de poder. Aseveró que se trata de razonamientos personales y no de argumentos jurídicos que prueben la concurrencia de las causales de nulidad aducidas. Finalmente, planteó las siguientes excepciones: 1Falta de causa para impetrar el medio de control de nulidad por pérdida de vigencia del acto demandado Alegó que no existe causa para solicitar la nulidad del Decreto 0074 de 2013, atendiendo a que fue derogado por el artículo 7 del Decreto 456 de 2014. 2Falta de jurisdicción Sostuvo que el Consejo de Estado no puede pronunciarse porqur el proceso está siendo conocido por el grupo especial instalado en octubre de 2013, dentro del Órgano de Solución de Diferencias de la OMC. Explicó al respecto que el examen de legalidad sobre el incumplimiento de la normativa de la OMC no resulta procedente cuando está sometido a un proceso ante un tribunal arbitral o grupo especia; y aportó a la contestación el documento oficial de la OMC que acredita la

constitución del grupo especial. 3Inepta demanda por errónea fundamentación de los cargos y falta de prueba de las acusaciones de legalidad Argumentó que los conceptos de violación presentados por la demandante son infundados e incorrectos. Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público también se opuso a las pretensiones de la demanda (ff. 174 a 177), para lo cual reiteró los argumentos expuestos por el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo y formuló la excepción de inepta demanda por falta de sustentación del concepto de violación. Audiencia inicial De conformidad con el artículo 180 del CPACA, el 27 de junio de 2018 se llevó cabo la audiencia inicial, en donde se dio trámite a las excepciones presentadas por las demandadas. A este respecto, la Sala Unitaria resolvió declarar no probadas las excepciones de ineptitud sustantiva de la demanda, de inepta demanda por ausencia del concepto de violación y de falta de jurisdicción para conocer el proceso. Alegatos de conclusión La actora reiteró los argumentos expuestos en la demanda, haciendo la salvedad de que el Órgano de Solución de Diferencias de la OMC, a través de pronunciamiento del 07 de junio de 2016, en el marco de la controversia iniciada por Panamá, concluyó que el arancel fijado por Decreto 074 de 2013 proferido por el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo es incompatible con el GATT de 1994 (ff. 446 a 485). Por su parte el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, además de reiterar los

argumentos de la contestación de la demanda, citó pronunciamientos proferidos de este tribunal para efectos de sostener que en el sub examine, no se desconoció el principio de publicidad previsto en el artículo 8.º del CPACA (ff. 439 a 445 vta). Finalmente, el Ministerio de Hacienda insistió en los argumentos que ya había expuesto en las anteriores fases del proceso (ff. 489 a 491). Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público solicitó negar las pretensiones de la demanda (ff. 435 a 438 vto.). A tal fin, consideró que el gobierno no estableció «impuestos interiores» mediante el Decreto 0074 de 2013 sino que adoptó una tarifa mixta para los derechos de aduana según la facultad conferida por la Constitución. Señaló que, en consecuencia, no se violó el GATT (hoy OMC) en lo relativo a la prohibición de que los países miembros impongan impuestos o cargas interiores. Adujo que la tarifa mixta prevista en el decreto demandado no viola la Ley 1609 de 2013, en la medida en que esta disposición tan solo prevé los objetivos que deben cumplir las normas expedidas por el gobierno en materia aduanera y no establece parámetros cuantitativos para fijar un determinado arancel. Sostuvo que las razones tenidas en consideración por el Gobierno para la expedición del acto demandado no fueron desvirtuadas por la demandante, máxime si se tiene en cuenta que esta última no allegó estudios técnicos que así lo permitieran comprobar. Advirtió que la demandante tomó en consideración sus propias declaraciones de importaciones para demostrar los efectos del arancel mixto, desconociendo que el

Decreto 0074 de 2013 es un acto de carácter general. Expresó que el ordenamiento no limita las medidas que puede adoptar el Gobierno para proteger los productos nacionales a las previstas en el GATT. Adujo que el Decreto 0074 de 2013 buscó contrarrestar las prácticas de comercio desleal por la facturación de productos a precios demasiado bajos. Señaló que el cargo por expedición irregular del acto no está llamado a prosperar, dado que el Decreto 1345 de 2010 establece directrices de técnica normativa y su desconocimiento no tiene le entidad de generar la nulidad solicitada. Finalmente, mencionó que la demandante no demostró la desviación de poder alegada.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1La Sala juzga la legalidad del Decreto 0074, del 23 de enero de 2013, expedido por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, mediante el cual se modifica parcialmente el arancel de aduanas. Concretamente, se debe determinar respecto del acto acusado: (i) si es procedente el control de legalidad, a pesar de que fue derogado por disposición expresa del artículo 7.º del Decreto 456 de 2014; (ii) si fue expedido transgrediendo el procedimiento previsto en el Decreto 1345 de 2010; (iii) si está viciado de falsa motivación y de desviación de poder, por omisión de los límites de intervención del régimen de aduanas, fijados en las leyes 7.ª de 1991 y 1609 de 2013 y en los tratados y convenios internacionales suscritos por Colombia, y (iv) si es acorde con los artículos ii y xvi del Acuerdo de Marrakech, aprobado por la Ley

170 de 1994, y los artículos 16, 26 y 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. 2Sobre la procedencia del control de legalidad respecto de actos derogados, la Sala considera pertinente partir de las siguientes consideraciones El precedente sentado por esta Sección en las sentencias del 23 de julio de 2009 (expediente 15311, CP: Héctor J. Romero Díaz); del 23 de enero de 2014 (expediente 18841, CP: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez); y del 20 de febrero de 2017 (expediente 20828, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas), ha considerado que en estos específicos casos resulta procedente decidir de fondo, en la medida en que, si bien el acto pudo haber sido derogado, durante su término de vigencia produjo efectos jurídicos y pudo afectar situaciones jurídicas particulares. De conformidad con esa tesis, basta que un acto administrativo general haya tenido vigencia para que la jurisdicción contencioso-administrativa se pronuncie sobre su nulidad, ya que la finalidad de este medio de control consiste en la protección del ordenamiento jurídico in abstracto. Así, el control de legalidad es procedente en la medida en que en el lapso de vigencia del acto demandado pudieron producirse situaciones jurídicas particulares que ameriten la restauración de derechos eventualmente afectados. De suyo que mientras tal pronunciamiento no se produzca, la norma, aunque haya sido derogada, conserva y proyecta sus efectos sobre las actuaciones desarrolladas en el término de su vigencia.

Para el caso, el control de legallidad de la norma acusada se justifica en mayor medida si se tiene en cuenta que la actora radicó la demanda, el 23 de mayo de 2013, y que la norma que derogó la disposición acusada fue promulgada y publicada tiempo después, en 2014 (Diario Oficial 49.078, del 28 de febrero de 2014). 3De conformidad con el artículo 137 del CPACA, la nulidad de los actos administrativos de carácter general procede cuando hayan sido expedidos en forma irregular. Sobre este punto, esta Sección ha considerado que la expedición irregular del acto administrativo se presenta cuando la Administración no se ajusta a los procedimientos establecidos para manifestar su voluntad, cuando la decisión viola las normas adjetivas que establecen el procedimiento para su formación o la manera como este debe presentarse. Una de las reglas que rigen el procedimiento de expedición de los actos administrativos, es la publicidad de conformidad con el artículo 10.º del Decreto 1345 de 2010, que señalaba en la versión vigente para la época de los hechos (esta norma fue subrogada por el artículo 2.1.2.1.14 del Decreto 1081 de 2015, modificada por el Decreto 1609 de 2015 y sustituido por el Decreto 270 de 2017): Artículo 10. Publicidad. Cuando de conformidad con la ley, deba someterse a consideración del público la información sobre proyectos específicos de regulación antes de su expedición, a la memoria justificativa se anexará también la constancia del cumplimiento de esa obligación y se incluirá el resultado de la evaluación de las observaciones ciudadanas que se hubieren presentado.

Sin perjuicio del uso de los demás medios que se consideren necesarios para dar a conocer el proyecto a los sectores interesados, este deberá estar disponible en la sede electrónica de la respectiva entidad. Dicha normativa estuvo vigente para la época de los hechos de la demanda, la cual se interpreta en consonancia con los artículos 3.º y 8.8 del CPACA. Se desprenden de ella varias obligaciones que materializan el contenido del principio de publicidad, en particular las de: (i) proyectar la memoria justificativa del proyecto de decreto; (ii) anexar la constancia de la publicación del proyecto e; (iii) incluir las evaluaciones efectuadas sobre las observaciones ciudadanas. Según el pronunciamiento del 14 de septiembre de 2016 (expediente: 2291, CP: Edgar González López), la publicación de los actos y los mencionados deberes constituyen un elemento fundamental para el funcionamiento del Estado social de derecho, pues le permiten a los ciudadanos conocer y controlar la actividad de la administración; evitar malas administraciones y el abuso del poder; y participar en la construcción de las decisiones que los afectan. Todo, al tiempo que promueven la confianza y comunicación entre la Administración y los ciudadanos. El alcance de la memoria justificativa a la que se refiere el artículo 10.º citado, estaba precisadp por el artículo 5.º ibidem, en los siguientes términos: Artículo 5. Memoria justificativa. Los proyectos de decreto y resolución proyectados para la firma del Presidente de la República, deberán remitirse a la Secretaria Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República acompañados de una

memoria justificativa que contenga:

1. Los antecedentes y las razones de oportunidad y conveniencia que justifican su expedición.

2. El ámbito de aplicación del respectivo acto y los sujetos a quienes Va dirigido.

3. La viabilidad jurídica, que deberá contar con el visto bueno de la oficina jurídica de la entidad o la dependencia que haga sus veces.

4. Impacto económico si fuere el caso, el cual deberá señalar el costo o ahorro, de la implementación del respectivo acto.

5. Disponibilidad presupuestal si fuere del caso.

6. De ser necesario, impacto medioambiental o sobre el patrimonio cultural de la Nación.

7. El cumplimiento de los requisitos de consulta y publicidad previstos en los artículos 9 y 10 del presente decreto, cuando haya lugar a ello.

8. Cualquier otro aspecto que la entidad remitente considere relevante o de importancia para la adopción de la decisión.

En el caso analizado, frente a la acusación de la actora en el sentido de que en la expedición del acto acusado se desconocieron las obligacione