CE-SECCION CUARTA-11001-03-27-000-2014-00019-00(21022)-2015

SENTENCIAS DE UNIFICACION JURISPRUDENCIAL / SECCIONES DE LA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CONSEJO DE ESTADO /

IMPORTANCIA JURIDICA COMO CAUSAL PARA SENTENCIA DE

UNIFICACION / RECHAZO DE SOLICITUD DE UNIFICACION DE

JURISPRUDENCIA FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 271

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Bogotá, quince (15) de abril de dos mil quince (2015) Radicación número: 11001-03-27-000-2014-0019-00(21022)

Actor: MUNICIPIO DE GIRARDOT

Demandado: EMPRESA DE ENERGIA DE CUNDIMARCA AUTO Decide la Sección Cuarta del Consejo de Estado, si es procedente la solicitud de sentencia de unificación jurisprudencial presentada por el municipio de Girardot.

I. ANTECEDENTES El municipio de Girardot, por intermedio de apoderada judicial, solicita la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial de los procesos que se encuentran en trámite en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera y Sección Cuarta, en segunda instancia con radicados 2011-0044, 20110389, 2012-0092, 2011-0314, 2013-00154, 2012-0098, 2010-0145 y 2010-0015.

II. SOLICITUD DE SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL

El ente municipal demandante, con fundamento en el artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentó la solicitud de sentencia de unificación jurisprudencial en los siguientes términos:

1. Todos los procesos judiciales reseñados se encuentran en trámite de segunda instancia y parten de un mismo supuesto: la nulidad de actos administrativos expedidos con base en el Acuerdo 015 de 2007, proferido por el

Concejo Municipal de Girardot. Los actos demandados hacen alusión a facturas de cobro del impuesto de alumbrado público por los meses de junio de 2009, junio y septiembre de 2010 y enero, febrero, junio y agosto de 2011.

2. Esta solicitud encuentra fundamento en la necesidad de establecer un “hito” de referencia para las diferentes autoridades judiciales, de forma que todos los negocios se fallen bajo la misma línea, generando seguridad jurídica para las partes.

3. La trascendencia económica y social de la solicitud se deriva en que en los asuntos controvertidos, el municipio solicitante no es el único interesado, puesto que el Acuerdo 015 de 2007, grava diferentes empresas prestadoras del servicio, como las Empresas de Energía de Cundinamarca y del Tolima y la Sociedad

Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. Adicionalmente, se tiene que el dinero recaudado con ocasión de los actos demandados hace parte del erario, y con dichas sumas se pretende concretar los fines del Estado consagrados en el artículo 2 de la Constitución Política, específicamente los planes y proyectos del municipio de Girardot.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. En cuanto a la expedición de sentencias de unificación de jurisprudencia, el artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone: “Artículo 271. Decisiones por importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia. Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo, de oficio o a solicitud de parte, o por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales, o a petición del Ministerio Público.

En estos casos corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de las secciones. Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias de unificación en esos mismos eventos en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación o de los tribunales, según el caso. Para asumir el trámite a solicitud de parte, la petición deberá formularse mediante una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica o trascendencia económica o social o la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia. Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia. En este caso, la solicitud que eleve una de las partes

o el Ministerio Público para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá su trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión. La instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no susceptible de recursos”.

2. De conformidad con la norma transcrita, corresponde a las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencia de unificación, de oficio o a solicitud de parte, o por remisión de las subsecciones o de los tribunales, o por petición del Ministerio Público, (i) por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, y (ii) sobre procesos pendientes de fallo de las subsecciones de la Corporación, y de los tribunales, que se tramiten en única o segunda instancia.

Para asumir el trámite a solicitud de parte, la petición debe exponer las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica o trascendencia económica o social o la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia.

3. Así las cosas, procede la Sala a verificar si la petición presentada por el Municipio de Girardot reúne los requisitos antes descritos.

Según el solicitante, las circunstancias que imponen el conocimiento de este proceso se concretan en que en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, están en trámite de segunda instancia, varios procesos contra actos administrativos proferidos con base en el Acuerdo 015 de 2007. Por lo anterior, por existir el mismo tema de debate y con el fin de evitar

sentencias contradictorias, solicitó la unificación de jurisprudencia. Adicionalmente, está la trascendencia económica y social, puesto que está en discusión el cobro de dineros públicos. 3.1 Frente al tema de la Unificación de Jurisprudencia, esta Sección se ha pronunciado en los siguientes términos: En efecto, mediante las sentencias de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado debe asumir una importante y nueva función, la de identificar las decisiones de la jurisdicción que constituyan jurisprudencia establecida, reiterada, comúnmente aceptada por los jueces y, por tanto, permanente en determinados puntos de derecho, y fijarlas con toda formalidad en estas sentencias especiales que se convertirán, hacia el futuro, en guía segura, conocida y previsible de las autoridades administrativas y de los jueces en su función ejecutora de la ley1. En ese sentido, no basta que los procesos versen sobre un mismo tema, puesto que este mecanismo no solo fue instituido para analizar casos similares, sino para decidir de forma unificada un supuesto fáctico que afecta en forma global a la sociedad, o un conflicto superior para la vida colectiva que tenga trascendencia en el funcionamiento del ordenamiento jurídico, o para preservar la armonía y la paz entre los administrados mediante la aplicación del principio de confianza legítima, situaciones que no fueron sustentadas por la actora. En el sub examine, la actora no explicó las circunstancias por las cuales se debe sentar una posición unificada, ni en qué sentido se está vulnerando la seguridad jurídica y la igualdad. No es suficiente con afirmar que pueden generarse fallos contradictorios, pues el hecho de que existan procesos que analicen un mismo

tema a cargo de diferentes jueces, no implica, necesariamente, que las sentencias que se lleguen a expedir sean opuestas2. 3.2 Ahora bien, en el caso sub examine, el ente municipal manifiesta que se han presentado diferentes decisiones sobre el tema, para lo cual trae a colación pronunciamientos del Juzgado Primero Administrativo Oral de Girardot, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Consejo de Estado – Sección Cuarta, específicamente la sentencia del 25 de julio de 2013 proferida en el proceso de simple nulidad radicado 25000-23-27-000-2009-00053-01 (19383), en la que se demandaron los Acuerdos 010 de 8 de septiembre de 2005 y 015 de 11 de diciembre de 2007 expedidos por el Concejo Municipal de Girardot. 1 Seminario Internacional de Presentación del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Ley 1437 de 2011, “La jurisprudencia en el nuevo código, Augusto Hernández Becerra, Presidente de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado”, Página 237, Bogotá D.C. Contraloría General de la República y Consejo de Estado. 2 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 14 de agosto de 2013, radicado No. 110010327000201300003 01 Sin embargo, se observa que dicha sentencia no es la única decisión proferida por esta Sección respecto del Acuerdo 015 de 2007, toda vez que en auto del 19 de diciembre de 20133 se aceptó el desistimiento del recurso de apelación y, en consecuencia, se dejó en firme la sentencia del 6 de octubre de 2010 proferida por

el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declaró la nulidad del mencionado acto administrativo. Esta posición fue reiterada en la sentencia del 14 de agosto de 2014 en la cual no se realizó el estudio al Acuerdo 015, puesto que éste ya fue anulado por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa: Mediante sentencia del 19 de diciembre de 2013, la Sección Cuarta del Consejo de Estado aceptó el desistimiento del recurso de apelación y declaró en firme la sentencia del 6 de octubre de 2010 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”. Teniendo en cuenta lo anterior, el Acuerdo 015 de 2007, expedido por el Concejo Municipal de Girardot no está vigente, como lo afirma el apoderado del municipio, porque fue declarado nulo. De igual forma, la Sección al momento de decidir un recurso extraordinario de revisión presentado por el hoy demandante señaló: “ (…) si bien es cierto que el Consejo de Estado, mediante sentencia del 25 de julio de 2013 (radicado 25000-23-27-000-2009-00053-01), se pronunció sobre la legalidad del Acuerdo 015 de 2007, no es menos cierto que, para ese momento, dicho acto ya había sido excluido del mundo jurídico por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en los procesos con radicados 25000-23-27000-2009-00055-01 y 25000-23-27-000-2009-00054-01, mediante sentencias anulatorias del 6 y 21 de octubre de 2010 –anteriores a aquella del Consejo de

Estado-, respectivamente, que actualmente se encuentran ejecutoriadas. Téngase en cuenta que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo –hoy 189 del CPACA-, la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tiene fuerza de cosa juzgada erga omnes, mientras que la que niega la nulidad, produce cosa juzgada erga omnes solo en relación con la causa petendi juzgada”4. (Subrayas fuera del texto) 3.3 Hasta acá se tiene, que esta Corporación ya se pronunció en repetidas oportunidad sobre el Acuerdo 015 de 2007, el cual según la parte demandante, es el asunto en común de los negocios jurídicos que se encuentran en discusión en la Jurisdicción Contenciosa, razón por la cual, se torna improcedente que la Sala profiera una nueva decisión. 3 Radicado No. 250002327000200900055-01 4 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 26 de marzo de 2015, radicado No. 11001-0327-000-2014-00022-00 (21024) Así las cosas, de la nulidad del Acuerdo 015 del 11 de diciembre de 2007 se desprende la competencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para realizar el estudio de los cargos por los cuales fueron demandados los diferentes actos administrativos (facturas) puesto que los respectivos conceptos de violación no fueron expresados en la solicitud de unificación de jurisprudencia y dependen del caso en particular. En consecuencia, queda sin fundamentos la importancia reseñada por el ente territorial solicitante.

3.4 Sin perjuicio de lo anterior, se observa que una vez consultada la página web http://www.ramajudicial.gov.co/csj/consulta de procesos/, se verificó que sólo uno de los ochos procesos mencionados en la solicitud de unificación, todavía se encuentra en trámite. Este proceso se identifica con el radicado N° 2013-00154; en las demás acciones de nulidad y restablecimiento del derecho se profirieron sentencias los días 11 de febrero, 21 de abril, 29 de mayo, 30 de septiembre y 2 de octubre de 2014 3.5 Por lo expuesto, se concluye que en este caso, como no se cumplieron los requisitos relacionados con la importancia jurídica y trascendencia económica, resulta improcedente la solicitud presentada por el Municipio de Girardot para adelantar el procedimiento previsto en el artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Por lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE:

1. RECHAZAR POR IMPROCEDENTE la solicitud de unificación de jurisprudencia presentada por el Municipio de Girardot, a través de apoderado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. COMUNICAR para los efectos pertinentes al Tribunal Administrativo de

Cundinamarca.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

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