CE-SECCION CUARTA-11001-03-27-000-2016-00011-00(22361)-2017

PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DEL ACTO – Se produce cuando el acto pierde vigencia / TEORÍA DE LA SUSTRACCIÓN DE MATERIA – Según la postura de la Sala Plena de esta Corporación, se aplica en la medida en que las disposiciones demandadas ni se encuentran vigentes ni están produciendo efectos dentro del ordenamiento jurídico / PÉRDIDA DE VIGENCIA DEL ACTO DEMANDADO – Según el Ponente cuando es advertida por el juez este debe declarar la sustracción de materia y por lo tanto, debe prosperar la excepción de inepta demanda por carencia de objeto / EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA POR CARENCIA DE OBJETO – Según el Ponente, debe prosperar cuando el acto demandado ha sido derogado / CONTROL JUDICIAL FRENTE A ACTOS ADMINISTRATIVOS DEROGADOS – Según la postura del Ponente es ineficaz y por tanto improcedente / IMPROCEDENCIA DEL CONTROL DE LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO DEROGADO – Contrario a la postura de la Sala Plena, el Ponente considera que cuando alguien se considere afectado por un acto particular y concreto que se fundamente en el acto administrativo derogado, puede demandarlo oportunamente, siendo el juez el encargado de analizar la legalidad o constitucionalidad de aquel La Sala Unitaria parte por precisar que la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo alude a la ejecutividad del acto y se produce, entre otros eventos, cuando el acto pierde vigencia, según lo dispone el numeral 5 del artículo 91 de la Ley 1437 de 2011. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencias del 19 de julio de 2016 (Exp. 201501042 y 201500021),

reiteró lo dicho en otras oportunidades, en el sentido de que ante el fenómeno de la sustracción de materia, el juez debe declararse inhibido para resolver el asunto. Y que la Corte Constitucional se ha declarado la falta de competencia para conocer una acción de inconstitucionalidad por sustracción de materia, cuando la norma se encuentra derogada o cuando ya no produce efectos. Que, por tanto, dijo la Sala Plena, la teoría de la sustracción de materia se aplica en la medida en que la disposición normativa demandada ni se encuentra vigente ni está produciendo efectos dentro del ordenamiento jurídico. El ponente ha aclarado el voto porque considera que es improcedente el control de legalidad que recae sobre los actos normativos derogados (comúnmente conocidos como actos generales), aún si tuvieron vigencia y pudieron causar algún efecto particular y concreto, ora en favor ora en contra de alguien. Esto porque si se demanda un acto que crea una situación jurídica particular y concreta, con fundamento en la norma o acto administrativo normativo derogado, el juez del caso está facultado para analizar la legalidad o constitucionalidad de la norma en que se fundó ese acto particular. Es decir, que si alguien se considera afectado por la aplicación concreta de la norma derogada, bien puede demandar oportunamente el acto particular que aplica como norma al caso particular. (…) En las acciones de impugnación (como lo son las de nulidad simple, la de nulidad y restablecimiento del derecho y la de nulidad por inconstitucionalidad) el acto demandado (acto administrativo o acto normativo tipo reglamento) es el objeto del proceso. Luego,

es inane, inoperante e incluso ineficaz el control judicial frente a actos jurídicos que desaparecen del ordenamiento jurídico por derogatoria o revocatoria o cuando recae una sentencia que declara la invalidez de la norma que servía de sustento. Un vez que el juez advierte la pérdida de vigencia del acto demandado, no queda más que declarar la carencia de objeto o la sustracción de materia y, en consecuencia, debe prosperar la excepción de inepta demanda, por carencia de objeto. El juez administrativo solo está para resolver auténticos problemas jurídicos, lo que, desde luego, exige que el acto objeto de la acción debe estar vigente. Si el acto demandado desaparece del ordenamiento jurídico, no ha lugar al control judicial. El ponente advierte que, en todo caso, y de ser necesario, sería el juez del caso particular y concreto, en el que se controvierta la aplicación de la norma demandada, el encargado de definir si la norma era ilegal o inconstitucional. Es decir, que si alguien se considera afectado por la aplicación en concreto de la norma derogada bien podría demandar oportunamente lo pertinente, esto es, en el acto particular. Por lo expuesto, la Sala unitaria encuentra probada la excepción de carencia de objeto material del proceso probada, que fue la que propuso el Ministerio de Transporte.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 91 NUMERAL 5

NOTA DE RELATORIA: Sobre la teoría de la sustracción de materia, se cita la sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena, de 19 de julio de 2016, Exp. 1100103-25-000-2015-01042-00(AI), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 5358 DE 2015 (30 DE NOVIEMBRE)

MINISTERIO DE TRANSPORTE (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-27-000-2016-00011-00(22361)

Actor: PUNO ALIRIO CORREAL BELTRAN Y ASOCIACION COLOMBIANA DE

USUARIOS DE VEHICULOS PARTICULARES – ACVP.

Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE

AUTO En Bogotá D.C., a los veintitrés (23) días del mes de febrero de dos mil diecisiete (2017), siendo las 11:30 am, fecha fijada en auto del dieciocho (18) de enero de 2017, que citó a las partes a la presente audiencia, se constituye la Sala Unitaria en audiencia pública para llevar a cabo la práctica de la audiencia inicial dentro del proceso identificado con el número interno 22361, acumulado con el 22328, en los términos de los artículos 179 y 180 de la Ley 1437 de 2011 o Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA. El artículo 180 de la Ley 1437 dispone que el objeto de esta audiencia es sanear el proceso, decidir las excepciones previas, fijar el litigio y decretar pruebas. El

magistrado ponente advierte que esta audiencia no es el escenario para que las partes aclaren, corrijan o adicionen la demanda o la contestación. Tampoco es el momento para que soliciten o aporten pruebas.

1. ASISTENTES Sea lo primero advertir que la ausencia de una de las partes no impide celebrar la audiencia. Con todo, la inasistencia, sin justa causa, del apoderado de quienes deben comparecer obligatoriamente, será sancionada en los términos del artículo 180-4 del CPACA.

Señor secretario, sírvase dar cuenta de las personas que comparecen a la diligencia y precise si tienen poder para actuar en el proceso. Señor magistrado comparecen a la presente diligencia las siguientes personas: Por la parte demandante: el ciudadano Puno Alirio Correal Beltrán, demandante en el proceso 110010327000201600011 00 (22361), que actúa en nombre propio. No compareció nadie en representación de la Asociación Colombiana de Usuarios de Vehículos Particulares –ACVP–, demandante en el proceso 110010327000201600008 00 (22328).

Por la parte demandada: el abogado William Jesús Gómez Rojas, en representación de la Nación – Ministerio de Transporte (folio 59 Exp. 22328).

También se hizo presente el abogado Héctor Liborio Vásquez, identificado con cédula Nº 79.205.808 de Soacha, apoderado del Ministerio de Transporte en el proceso Nº 22361.

En calidad de terceros: no compareció nadie.

Por el Ministerio Público: Álvaro José Martínez Roa, Procurador Sexto delegado ante el Consejo de Estado.

Por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado: no compareció nadie.

Se concede el uso de la palabra a cada asistente para que se identifique e informe la parte que representa, para que quede el registro en el video. Señor magistrado, mi nombre es William Jesús Gómez Rojas, identificado con la cédula de ciudadanía No. 13459924 de Cúcuta. Actúo en calidad de apoderado del Ministerio de Transporte. Señor magistrado, mi nombre es Héctor Liborio Vásquez, identificado con cédula Nº 79.205.808 de Soacha, actuó como apoderado del Ministerio de Transporte en el proceso 22361. Señor magistrado, mi nombre es Puno Alirio Correal Beltrán, identificado con la cédula de ciudadanía 19.492.237. Acudo en nombre propio, en calidad de demandante. Señor magistrado, mi nombre es ÁLVARO JOSÉ MARTÍNEZ ROA, Procurador Sexto Delegado ante esta Corporación.

2. ACUMULACIÓN DE PROCESOS Mediante auto del 9 de agosto de 2016, el despacho sustanciador ordenó la acumulación del proceso con radicado 110010327000201600008 00 (22328), en el que actúa como demandante la Asociación Colombiana de Usuarios de Vehículos Particulares –ACVP–, al proceso con radicado 110010327000201600011 00 (22361), en el que actúa como demandante el señor Puno Alirio Correal Beltrán [Folios 332 al 334 del expediente 201600008 00

(22328)].

3. SANEAMIENTO DEL PROCESO En cumplimiento del artículo 207 de la Ley 1437, la Sala Unitaria no observa irregularidades que afecten la validez y eficacia del proceso o causal de nulidad

que deba declararse. No obstante, la Sala Unitaria advierte que, mediante el auto del 9 de agosto de 2016, se incurrió en un error identificar los procesos acumulados, pues de dispuso acumular el proceso 110010327000201600008 00 (22328) al proceso 110010327000201600011 00 (22361), cuando lo procedente era acumular el proceso 110010327000201600011 00 (22361) al 110010327000201600008 00 (22328), por ser este (el 22328) el más antiguo. En consecuencia, a efectos de saneamiento de proceso, se aclara que se acumula el proceso 110010327000201600011 00 (22361), en el que actúa como demandante Puno Alirio Correal Beltrán, al proceso 110010327000201600008 00 (22328), en el que actúa como demandante la Asociación Colombiana de Usuarios de Vehículos Particulares –ACVP. Se notifica.

4. EXCEPCIONES PREVIAS 4.1.Excepción de inepta demanda por carencia de objeto En la contestación a la demanda interpuesta por el ciudadano Puno Alirio Correa Beltrán (expediente 22361), el Ministerio de Transporte propuso dos excepciones previas que denominó así: i) carencia de objeto por derogatoria de la norma y ii) decaimiento del acto administrativo por pérdida de vigencia.

El Ministerio de Transporte explicó que la Resolución 5358 del 30 de noviembre de 2015 (acto acusado) fue derogada expresamente por la Resolución 000829 del 24 de febrero de 2016. Que, desde esa fecha, la resolución acusada desapareció

del ordenamiento jurídico y que, por consiguiente, no era procedente decidir sobre la nulidad de una disposición que ya no surte efectos jurídicos. De igual forma, el ministerio sostuvo que la Resolución 5358 del 30 de noviembre de 2015 no produjo efectos jurídicos concretos, porque los calendarios tributarios que expidieron las diferentes entidades territoriales fijaron las fechas para pago del impuesto posteriores a la fecha en que la Resolución 5358 fuera derogada por la Resolución 829 del 24 de febrero de 2016. Dijo que el acto demandado generó «meras expectativas». Que, por ende, era «inoperante» aplicar el criterio jurisprudencial según el cual debe examinarse, en todo caso, la legalidad del reglamento por los efectos particulares que pudo producir mientras estuvo vigente. En sentido similar, en la contestación a la demanda interpuesta por la Asociación Colombiana de Usuarios de Vehículos Particulares (expediente 22328), el Ministerio de Trasporte solicitó declarar la pérdida de fuerza ejecutoria, por decaimiento de la Resolución 5358 de 2015. 4.2.Decisión de la Sala Unitaria El artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 establece que en la audiencia inicial se decidirá sobre las excepciones previas y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimidad en la causa y prescripción extintiva. Las excepciones previas tienen por finalidad conjurar vicios formales en procura de evitar decisiones inhibitorias o, dada la entidad de las falencias, impedir que continúe el curso del proceso. En consecuencia, en esta etapa de la audiencia lo procedente es resolver

únicamente los hechos impeditivos, modificativos o extintivos de la pretensión de nulidad presentada contra la Resolución 5358 del 30 de noviembre de 2015. Concretamente, se debe resolver si está probada la excepción de inepta demanda por carencia de objeto, por la pérdida de la fuerza ejecutoria del acto demandado y porque, finalmente, nunca surtió efectos. La Sala Unitaria parte por precisar que la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo alude a la ejecutividad del acto y se produce, entre otros eventos, cuando el acto pierde vigencia, según lo dispone el numeral 5 del artículo 91 de la Ley 1437 de 2011. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencias del 19 de julio de 2016 (Exp. 201501042 y 201500021), reiteró lo dicho en otras oportunidades, en el sentido de que ante el fenómeno de la sustracción de materia, el juez debe declararse inhibido para resolver el asunto. Y que la Corte Constitucional se ha declarado la falta de competencia para conocer una acción de inconstitucionalidad por sustracción de materia, cuando la norma se encuentra derogada o cuando ya no produce efectos. Que, por tanto, dijo la Sala Plena, la teoría de la sustracción de materia se aplica en la medida en que la disposición normativa demandada ni se encuentra vigente ni está produciendo efectos dentro del ordenamiento jurídico. El ponente ha aclarado el voto porque considera que es improcedente el control de legalidad que recae sobre los actos normativos derogados (comúnmente conocidos como actos generales), aún si tuvieron vigencia y pudieron causar

algún efecto particular y concreto, ora en favor ora en contra de alguien. Esto porque si se demanda un acto que crea una situación jurídica particular y concreta, con fundamento en la norma o acto administrativo normativo derogado, el juez del caso está facultado para analizar la legalidad o constitucionalidad de la norma en que se fundó ese acto particular. Es decir, que si alguien se considera afectado por la aplicación concreta de la norma derogada, bien puede demandar oportunamente el acto particular que aplica como norma al caso particular. En el presente caso, está probado que la Resolución 5358 del 30 de noviembre de 2015 fue derogada por el artículo 12 de la Resolución 000829 del 24 de febrero de 2016, «por medio de la cual se establece la Base Gravable de los Vehículos Automotores para la Vigencia Fiscal 2016 y se deroga la Resolución 5358 de 2015». También está probado que incluso antes de que fuera derogada, mediante auto del 15 de febrero de 2016, esta Sala Unitaria decretó, como medida cautelar, la inaplicación de la Resolución 5358 de 2015, es decir, que, desde esa fecha, el acto demandado dejó de producir efectos jurídicos concretos. Además, revisado el calendario tributario de dos entidades territoriales, se pudo establecer que el plazo para pagar el impuesto de vehículos automotores se fijó para los meses de mayo del año 2016, esto es, cuando la Resolución 5358 del 2015 ya había sido derogado. Esto permite concluir que, en realidad, esa resolución no produjo mayores efectos jurídicos.

Así, por ejemplo, el Distrito Capital de Bogotá, mediante la Resolución 00054 del 18 de diciembre de 2015, estableció el 22 de junio de 2016 como plazo máximo para declarar y pagar el impuesto sobre vehículos automotores correspondiente al año 2016. De igual forma, fijó el 13 de mayo de 2016 como plazo máximo para declarar y pagar el tributo con un descuento del 10 %. En el departamento de Antioquia, mediante la Ordenanza 01 de 25 de febrero de 2016, se estableció el 15 de julio 2016 como plazo máximo para declarar y pagar el impuesto sobre vehículos automotores del año 2016. Asimismo, fijó el 29 de abril como plazo para declarar y pagar el tributo con un descuento del 10 %. Todo lo anterior lleva a concluir que habría un caso de carencia de objeto, puesto que la Resolución 5358 de 2015 fue derogada. En las acciones de impugnación (como lo son las de nulidad simple, la de nulidad y restablecimiento del derecho y la de nulidad por inconstitucionalidad) el acto demandado (acto administrativo o acto normativo tipo reglamento) es el objeto del proceso. Luego, es inane, inoperante e incluso ineficaz el control judicial frente a actos jurídicos que desaparecen del ordenamiento jurídico por derogatoria o revocatoria o cuando recae una sentencia que declara la invalidez de la norma que servía de sustento. Un vez que el juez advierte la pérdida de vigencia del acto demandado, no queda más que declarar la carencia de objeto o la sustracción de

materia y, en consecuencia, debe prosperar la excepción de inepta demanda, por carencia de objeto. El juez administrativo solo está para resolver auténticos problemas jurídicos, lo que, desde luego, exige que el acto objeto de la acción debe estar vigente. Si el acto demandado desaparece del ordenamiento jurídico, no ha lugar al control judicial. El ponente advierte que, en todo caso, y de ser necesario, sería el juez del caso particular y concreto, en el que se controvierta la aplicación de la norma demandada, el encargado de definir si la norma era ilegal o inconstitucional. Es decir, que si alguien se considera afectado por la aplicación en concreto de la norma derogada bien podría demandar oportunamente lo pertinente, esto es, en el acto particular. Por lo expuesto, la Sala unitaria encuentra probada la excepción de carencia de objeto material del proceso probada, que fue la que propuso el Ministerio de Transporte. En consecuencia RESUELVE DECLÁRASE probada la excepción de inepta demanda, por carencia de objeto, respecto de las demandas interpuestas por Puno Alirio Correal Beltrán y la Asociación Colombiana de Usuarios de Vehículos Particulares contra la Resolución 5358 del 30 de noviembre de 2015, expedida por el Ministerio de Transporte. En consecuencia, TÉRMINASE EL PROCESO. En firme esta decisión, ARCHÍVESE el proceso. La presente providencia queda NOTIFICADA POR ESTRADOS, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 291 y 294 del Código General del Proceso. El señor Puno Alirio Correal Beltrán interpone recurso de reposición. El magistrado sustanciador aclara que no procede el de reposición. Entiende que interpone el de

súplica, en los términos del inciso final del numeral 6º del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011. Por tanto, le concede la palabra para que sustente el recurso, en los términos del numeral 1º del artículo 244 de la Ley 1437 y el artículo 110 del Código General del Proceso. El señor Puno Alirio Correal Beltrán sustentó el recurso y, en concreto, explicó que el Estado siempre está obligado a actuar de buena fe y que en este caso no lo hizo, pues el ministerio de Transporte derogó la Resolución 5358 de 2015, pese a que el Consejo de Estado la suspendió provisionalmente. Según el recurrente, el ministerio había perdido competencia para derogar la norma demandada. Que, en todo caso, en la Resolución 829 del 24 de febrero de 2016 volvió a reproducir la Resolución 5358 de 2015 (aquí demandada) y eso es contrario al principio de lealtad, respecto de la forma de determinar la base gravable del impuesto de vehículos del año 2016, al punto que se sigue fundando en los mismos estudios técnicos. Que esa práctica no puede ser avalada, porque se violaría el principio de buena fe, pues la derogatoria no puede enervar el control judicial de los actos demandados. El Ministerio de Transporte descorrió el traslado del recurso de súplica y se opuso al recurso de súplica. Pide que se despache desfavorablemente la súplica, por las siguientes razones:

1. Que la Resolución 829 del 24 de febrero de 2016 no es el acto demandado en este proceso y, por tanto, el señor Puno Alirio Correal Beltrán está

modificando la causa de la demanda de nulidad simple.

2. Que no es cierto que el Ministerio de Transporte haya actuado de manera deshonesta o desleal, pues en el auto del 15 de febrero de 2016, que suspendió la Resolución 5358 de 2015, la Sala Unitaria habilitó al ministerio para volver a proferir el acto que fijara la base gravable del impuesto de vehículos del año 2016. Y que justamente por eso el ministerio expidió la Resolución 829 de 2016 para hacer los ajustes y correcciones necesarias, con el propósito principal de actualizar los avalúos de los vehículos para fijar adecuadamente la base gravable del impuesto.

3. Que si el acto normativo demandado desapareció no hay lugar al control judicial. Que ha operado un caso de decaimiento del acto demandado.

Se le concede el uso de la palabra al Ministerio Público, que estima que debe denegarse el recurso de súplica. Dice que el recurso no es claro y simplemente reitera argumentos tendientes a demostrar la ilegalidad de la Resolución 5358 e incluso pretende la nulidad de la Resolución 829 de 2016. Cumplido el trámite de la sustentación y el traslado del recurso de súplica, la Sala Unitaria ordena remitir el expediente al magistrado que sigue en turno para que desate el recurso. Se notifica. No siendo otro el objeto de la presente audiencia, a las 12:10 p.m. del 23 de febrero de 2017 se termina y se firma el acta correspondiente, una vez leída y aprobada por los intervinientes,

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

Magistrado Puno Alirio Correal Beltrán Demandante (expediente 22361) William Jesús Gómez Rojas Héctor Liborio Vásquez Apoderados del Ministerio de Transporte

ÁLVARO JOSÉ MARTÍNEZ ROA

Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado