CE-SECCION CUARTA-11001-03-27-000-2017-00001-00(22874)-2018

RECURSO DE SÚPLICA CONTRA AUTO QUE DECLARA PROBADA DE OFICIO EXCEPCIÓN PREVIA DE INEPTA DEMANDA Y DA POR TERMINADO EL PROCESO – Competencia de la sala de Decisión. 1De conformidad con el ordinal sexto del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA, Ley 1437 de 2011), es procedente desatar el recurso de súplica interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido en la audiencia inicial celebrada el 29 de noviembre de 2017, que declaró probada de oficio la excepción previa de inepta demanda por ausencia de acto pasible de control judicial y dio por terminado el proceso. (…) Y ya que la decisión que aquí se adopta implica la finalización del proceso de la referencia, la Sala de Decisión es la competente para dictar esta providencia, en los términos de los artículos 125 y 243 del CPACA.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 125 / LEY 1437

DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 180 NUMERAL 6 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 243.

ACTO SUSCEPTIBLE DE CONTROL EN MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Alcance. Es el objeto de la pretensión y del proceso / ACTO NO DEMANDABLE EN MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Noción. Los actos que no deciden directa ni indirectamente el fondo de ningún asunto ni contienen una manifestación unilateral de voluntad de la administración con el objeto de crear, modificar o extinguir una obligación concreta, tales como los meramente informativos o que se limitan a proporcionar datos sobre

otros actos que sí exteriorizan la voluntad administrativa / EXCEPCIÓN PREVIA DE INEPTA DEMANDA POR AUSENCIA DE ACTO PASIBLE DE CONTROL JUDICIAL – Configuración. Los actos acusados no son susceptibles de control de legalidad, pues si bien respondieron las peticiones de un particular sobre temas puntuales, se limitaron a suministrarle información sobre decisiones contenidas en otros actos administrativos y a reproducir la doctrina de la entidad. [L]a Sala encuentra pertinente destacar que, en el marco de procesos de nulidad simple, el acto administrativo, además de ser la prueba de los hechos narrados, es el objeto de la pretensión y del proceso. En ese contexto, el juez debe verificar si la decisión administrativa que se discute tiene la virtualidad de producir algún efecto general o particular y, en esa medida, determinar si la acción promovida por el demandante tiene objeto, es decir, si hay un acto administrativo pasible de control judicial (auto del 28 de abril de 2016, expediente 20392, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas). Por tanto, en el marco de la audiencia inicial de un proceso de única instancia el magistrado ponente está habilitado para declarar, de oficio o a petición de parte, que se ha configurado la excepción previa de inepta demanda por ausencia del acto acusado y dar por terminado el proceso, pues no todo pronunciamiento de la autoridad administrativa es un acto susceptible de control judicial. 3-En el sub lite, son dos los actos demandados: el Oficio nro. 100221330-001536, del 9 de octubre de 2015, y el Oficio nro. 100221330-001781,

del 11 de noviembre del mismo año, ambos proferidos por la DIAN. Respecto del primero, observa la Sala que el consultante solicitó información sobre la aplicación en el tiempo de la Ley 1739 de 2014 y la Administración tributaria respondió con la reiteración del Oficio 019573, del 3 de julio de 2015, cuyo texto fue reproducido íntegramente por el acto enjuiciado. De hecho, esta circunstancia es abiertamente reconocida en el escrito de la demanda, según el cual «la Dirección de Gestión Jurídica respondió la consulta limitándose a copiar y adjuntar el contenido del Oficio 019573 de 3 de julio de 2015» (f. 11). Con relación al segundo, se evidencia que la DIAN se abstuvo de proferir una respuesta de fondo, explicando que ese tipo de pronunciamiento es improcedente a la luz de los artículos 20 del Decreto 4048 de 2008 y 30 de la Resolución 11 de 2008, modificado por el artículo 15 de la Resolución 2633 de 2011. Con todo, en aras contestar la consulta recibida, la autoridad de impuestos transcribió, en lo pertinente, los Oficios nros. 96684 de 2011 y 005928 de 2012; aquel fue citado por la DIAN para precisar el alcance de las facultades de la Administración tributaria para dar aplicación al principio de favorabilidad, mientras que este es el que contiene la referencia a la sentencia C922 de 2001, sobre el empleo del mismo principio en materia sancionatoria cambiaria. 4-Precisado lo anterior, la Sala encuentra que si bien es cierto que los actos censurados respondieron las peticiones elevadas por un particular sobre

temas puntuales, ello no implica que en el sub examine exista una decisión sobre algún aspecto de fondo que pueda llegar a afectar los derechos o intereses del consultante ni de otros administrados; ya que la actuación de la autoridad se concentró en suministrar información sobre decisiones contenidas en otros actos administrativos y en una sentencia de constitucionalidad. En efecto, tal como lo explica la demandada, para la época en que fueron emitidos los oficios enjuiciados, la División de Relatoría de la Dirección de Gestión Jurídica de la DIAN solo estaba facultada para analizar las consultas formuladas por escrito sobre interpretación y aplicación de las normas tributarias nacionales con el único fin de dar respuesta «con base en la doctrina aplicable». Es decir, que el funcionario que profirió los actos acusados carecía de competencia funcional para sentar doctrina, razón por la cual las respuestas que emitió, en ambos casos, se sustrajeron a indicar al peticionario qué documentos debía analizar para acceder a la información pretendida con las consultas formuladas. Si bien es cierto que, por sí sólo, el hecho descrito no permite concluir que los oficios objeto de control no contienen manifestaciones de voluntad administrativa, también es cierto que, en realidad, dichos oficios se limitaron a reproducir la doctrina que había sentado la autoridad de impuestos a través de documentos anteriores, que no fueron demandados por la parte actora. De hecho, la conciencia sobre la ausencia de dicha manifestación de voluntad la evidencia el propio actor en la tercera pretensión de la demanda, por medio de la cual le solicita a esta corporación «precisar que el artículo 66 de la Ley 1739 de 2014, que incluyó el parágrafo del

artículo 321 del Estatuto Tributario, es aplicable desde el año gravable 2014 en consideración al principio de favorabilidad en materia tributaria». Si se accediera al estudio demandado por el recurrente, la Sala se vería obligada a completar o integrar la supuesta manifestación de voluntad contenida en los actos administrativos censurados, lo cual contraviene el inciso segundo del artículo 137 del CPACA que dispone que la nulidad de los actos procede cuando estos han sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. 5En virtud de las consideraciones anteriores, se concluye que los Oficios nros. 100221330-001536, del 9 de octubre de 2015, y 100221330-001781, del 11 de noviembre del mismo año, no deciden ni directa ni indirectamente el fondo de ningún asunto (artículo 43 del CPACA), como tampoco contienen una manifestación unilateral de la voluntad de la Administración que tenga por objeto crear, modificar o extinguir una obligación concreta, pues el contenido de los mismos es meramente informativo y se limitan a proporcionar datos sobre otros actos que sí exteriorizan la voluntad de la Administración. La Sala concuerda entonces con lo establecido por el magistrado ponente en la decisión recurrida, en el sentido de que la acción judicial promovida por la parte demandante no se dirige contra un acto administrativo o normativo objeto de control de legalidad y, en consecuencia, se configura la excepción previa

de ineptitud de la demanda FUENTE FORMAL: LEY 1739 DE 2014 / OFICIO DIAN 019573 DE 3 DE JULIO DE 2015 / DECRETO 4048 DE 2008 – ARTÍCULO 20 / RESOLUCIÓN DIAN 11 DE 2008 – ARTÍCULO 30 / RESOLUCIÓN DIAN 2633 DE 2011 – ARTÍCULO 15 / OFICIO DIAN 96684 DE 2011 / OFICIO DIAN 005928 DE 2012 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 43 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 137.

NORMA DEMANDADA: OFICIO 100221330 – 001536 DE 2015 (9 de octubre) DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES DIAN (rechaza demanda) / OFICIO 100221330 – 001781 DE 2015 (11 de noviembre) DIRECCIÓN… DIAN (Rechaza demanda)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D. C., veintitrés (23) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-27-000-2017-00001-00(22874)

Actor: ÁLVARO ANDRÉS DÍAZ PALACIOS

Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN AUTO Procede la Sala a resolver el recurso de súplica interpuesto por la parte demandante (f. 121 vto.) contra el auto proferido en la audiencia inicial

celebrada el 29 de noviembre de 2017, mediante el cual esta judicatura declaró probada de oficio la excepción previa de inepta demanda por ausencia de acto pasible de control judicial y, en consecuencia, dio por terminado el proceso de simple nulidad. Sobre el particular, la providencia recurrida explicó que los actos demandados (Oficios nros. 100221330-001536, del 9 de octubre de 2015, y 100221330-001781, del 11 de noviembre de 2015) proferidos por la DIAN, no contienen ninguna manifestación de voluntad de la Administración que sea capaz de producir efectos jurídicos de carácter general, impersonal y abstracto, y que, por ende, sean vinculantes (f.121). Según resaltó el auto, los actos demandados se limitan, de una parte, a indicar la falta de competencia de la autoridad tributaria para resolver consultas sobre situaciones particulares de los contribuyentes y, de otra, a informar la doctrina vigente de la DIAN y la jurisprudencia de la Corte Constitucional que, por ser pertinentes al tema objeto de la consulta, podría consultar el interesado a efectos de determinar la vigencia de la Ley 1739 de 2014. Recurso de súplica El recurrente manifestó que el primer oficio censurado evadió la pregunta formulada por el peticionario, mientras que el segundo oficio limitó el análisis al alcance del principio de favorabilidad al derecho sancionador en materia cambiaria, de manera que desconoció la jurisprudencia constitucional sobre el alcance de dicho principio en el ámbito tributario.

Oposición de la parte demandada La apoderada de la DIAN consideró que el recurso era improcedente, puesto que «los oficios son respuesta de un área de relatoría encargada de, en esos casos, enviar conceptos que considere pertinentes» (f. 122). Con todo, alegó que la Administración garantizó el derecho fundamental de petición de la consultante, pues los actos censurados remitieron los conceptos de interés del peticionario. Intervención del Ministerio Público El agente del Ministerio Público resaltó que, en virtud de la normativa sobre la potestad interpretativa conferida a la DIAN, cuando el asunto objeto de consulta es claro procede la emisión de oficios y, en caso contrario, la de conceptos. Adujo también que, si el oficio remitido al interesado respondió la petición elevada, constituye un acto administrativo en los términos del Decreto 4048 de 2008.

CONSIDERACIONES

1De conformidad con el ordinal sexto del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA, Ley 1437 de 2011), es procedente desatar el recurso de súplica interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido en la audiencia inicial celebrada el 29 de noviembre de 2017, que declaró probada de oficio la excepción previa de inepta demanda por ausencia de acto pasible de control judicial y dio por terminado el proceso. 2A esos efectos, la Sala encuentra pertinente destacar que, en el marco de procesos de nulidad simple, el acto administrativo, además de ser la prueba de los hechos narrados, es el objeto de la pretensión y del

proceso. En ese contexto, el juez debe verificar si la decisión administrativa que se discute tiene la virtualidad de producir algún efecto general o particular y, en esa medida, determinar si la acción promovida por el demandante tiene objeto, es decir, si hay un acto administrativo pasible de control judicial (auto del 28 de abril de 2016, expediente 20392, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas). Por tanto, en el marco de la audiencia inicial de un proceso de única instancia el magistrado ponente está habilitado para declarar, de oficio o a petición de parte, que se ha configurado la excepción previa de inepta demanda por ausencia del acto acusado y dar por terminado el proceso, pues no todo pronunciamiento de la autoridad administrativa es un acto susceptible de control judicial. 3En el sub lite, son dos los actos demandados: el Oficio nro. 100221330-001536, del 9 de octubre de 2015, y el Oficio nro. 100221330-001781, del 11 de noviembre del mismo año, ambos proferidos por la DIAN. Respecto del primero, observa la Sala que el consultante solicitó información sobre la aplicación en el tiempo de la Ley 1739 de 2014 y la Administración tributaria respondió con la reiteración del Oficio 019573, del 3 de julio de 2015, cuyo texto fue reproducido íntegramente por el acto enjuiciado. De hecho, esta circunstancia es abiertamente reconocida en el escrito de la demanda, según el cual «la Dirección de Gestión Jurídica respondió la consulta limitándose a copiar y adjuntar el

contenido del Oficio 019573 de 3 de julio de 2015» (f. 11). Con relación al segundo, se evidencia que la DIAN se abstuvo de proferir una respuesta de fondo, explicando que ese tipo de pronunciamiento es improcedente a la luz de los artículos 20 del Decreto 4048 de 2008 y 30 de la Resolución 11 de 2008, modificado por el artículo 15 de la Resolución 2633 de 2011. Con todo, en aras contestar la consulta recibida, la autoridad de impuestos transcribió, en lo pertinente, los Oficios nros. 96684 de 2011 y 005928 de 2012; aquel fue citado por la DIAN para precisar el alcance de las facultades de la Administración tributaria para dar aplicación al principio de favorabilidad, mientras que este es el que contiene la referencia a la sentencia C-922 de 2001, sobre el empleo del mismo principio en materia sancionatoria cambiaria. 4Precisado lo anterior, la Sala encuentra que si bien es cierto que los actos censurados respondieron las peticiones elevadas por un particular sobre temas puntuales, ello no implica que en el sub examine exista una decisión sobre algún aspecto de fondo que pueda llegar a afectar los derechos o intereses del consultante ni de otros administrados; ya que la actuación de la autoridad se concentró en suministrar información sobre decisiones contenidas en otros actos administrativos y en una sentencia de constitucionalidad. En efecto, tal como lo explica la demandada, para la época en que fueron emitidos los oficios enjuiciados, la División de Relatoría de la Dirección de Gestión Jurídica de la DIAN solo estaba facultada para analizar las consultas formuladas por escrito sobre interpretación y

aplicación de las normas tributarias nacionales con el único fin de dar respuesta «con base en la doctrina aplicable». Es decir, que el funcionario que profirió los actos acusados carecía de competencia funcional para sentar doctrina, razón por la cual las respuestas que emitió, en ambos casos, se sustrajeron a indicar al peticionario qué documentos debía analizar para acceder a la información pretendida con las consultas formuladas. Si bien es cierto que, por sí sólo, el hecho descrito no permite concluir que los oficios objeto de control no contienen manifestaciones de voluntad administrativa, también es cierto que, en realidad, dichos oficios se limitaron a reproducir la doctrina que había sentado la autoridad de impuestos a través de documentos anteriores, que no fueron demandados por la parte actora. De hecho, la conciencia sobre la ausencia de dicha manifestación de voluntad la evidencia el propio actor en la tercera pretensión de la demanda, por medio de la cual le solicita a esta corporación «precisar que el artículo 66 de la Ley 1739 de 2014, que incluyó el parágrafo del artículo 321 del Estatuto Tributario, es aplicable desde el año gravable 2014 en consideración al principio de favorabilidad en materia tributaria». Si se accediera al estudio demandado por el recurrente, la Sala se vería obligada a completar o integrar la supuesta manifestación de voluntad contenida en los actos administrativos censurados, lo cual contraviene el inciso segundo del artículo 137 del CPACA que dispone que la nulidad de los actos procede cuando estos han sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma

irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. 5En virtud de las consideraciones anteriores, se concluye que los Oficios nros. 100221330-001536, del 9 de octubre de 2015, y 100221330-001781, del 11 de noviembre del mismo año, no deciden ni directa ni indirectamente el fondo de ningún asunto (artículo 43 del CPACA), como tampoco contienen una manifestación unilateral de la voluntad de la Administración que tenga por objeto crear, modificar o extinguir una obligación concreta, pues el contenido de los mismos es meramente informativo y se limitan a proporcionar datos sobre otros actos que sí exteriorizan la voluntad de la Administración. La Sala concuerda entonces con lo establecido por el magistrado ponente en la decisión recurrida, en el sentido de que la acción judicial promovida por la parte demandante no se dirige contra un acto administrativo o normativo objeto de control de legalidad y, en consecuencia, se configura la excepción previa de ineptitud de la demanda. Y ya que la decisión que aquí se adopta implica la finalización del proceso de la referencia, la Sala de Decisión es la competente para dictar esta providencia, en los términos de los artículos 125 y 243 del CPACA. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE: Confirmar el auto proferido en la audiencia inicial celebrada el 29 de noviembre de 2017, que declaró probada de oficio la excepción previa de inepta demanda por ausencia de acto pasible de control judicial y,

por consiguiente, declaró la terminación del proceso. Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al despacho de origen. Cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ