CE-SECCION CUARTA-11001-03-27-000-2017-00013-00(22973)-2017

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Busca restablecer el ordenamiento jurídico y el derecho subjetivo transgredido por los actos derivados del ejercicio de la función administrativa / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y NULIDAD Y RESTABLACIMIENTO DEL DERECHO – Procede por infracción normativa, falta de competencia, expedición irregular, falsa motivación, desviación de poder o sin garantizar el derecho de defensa y audiencia / COMPETENCIA FUNCIONAL DEL CONSEJO DE ESTADO EN UNICA INSTANCIA – No la tiene para decidir la demanda contra un acto administrativo particular con cuantía / DEMANDA CONTRA ACTO QUE IMPONE SANCIÓN POR MORA E INEXACTITUD EN EL PAGO DE APORTES AL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL – Sus pretensiones tienen contenido económico, por ende el Consejo de Estado no es competente para conocer en única instancia / ADECUACIÓN DEL TRÁMITE DE LA DEMANDA DE NULIDAD – Procede adecuarla al trámite del medio de nulidad y restablecimiento del derecho, si implica un restablecimiento automático del derecho subjetivo Repartido el expediente a este Despacho, corresponde decidir si, tal como lo estimó el demandante, procede el medio de control de nulidad y, si esta Corporación es la competente para conocer del asunto. Para el efecto, deberá referirse: (i) al objeto de los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho; (ii) a la competencia del Consejo de Estado para conocer de la nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho y (iii) al Caso

concreto. (i) Objeto de los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho. El Título III [arts. 135 a 148] del CPACA regula los diferentes medios de control que las personas tienen a su alcance para controvertir actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones derivados de las funciones administrativas que cumplen las entidades públicas o los particulares, de forma que se ponga en funcionamiento el aparato judicial. Los artículos 137 y 138 ib, contemplan los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho cuya finalidad es restablecer el ordenamiento jurídico transgredido por los actos administrativos dictados por la administración. Sin embargo, dependiendo de la naturaleza de los actos -cuya nulidad se pretendaprocederá formular la nulidad o la nulidad y restablecimiento del derecho o acumular en una misma demanda pretensiones de una y otra. La demanda de nulidad procede contra actos administrativos de contenido general y abstracto dictados con infracción de las normas en que deberían sustentarse o por un funcionario sin competencia o en forma irregular o con falsa motivación o desviación de poder o sin garantizar el derecho de audiencia y defensa. Significa que la pretensión que se formula en la demanda es que se declare la nulidad de un determinado acto administrativo de carácter general, de manera que desaparezca del ordenamiento jurídico porque lo está transgrediendo. Excepcionalmente podrá atacarse un acto particular a través del medio de control de nulidad en los siguientes casos, conforme con lo establecido en el inciso 4º del artículo 137 del CPACA: (…) Por su parte, la demanda de nulidad y

restablecimiento del derecho procede contra actos administrativos particulares cuando se considere lesionado un derecho subjetivo que está amparado en una norma jurídica. Las pretensiones en este caso son que se declare la nulidad de los actos particulares y que, como consecuencia, se restablezca el derecho. (ii) Competencia del Consejo de Estado para conocer de los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho en única instancia. Según lo dispuesto en el artículo 149 [1 y 2] del CPACA, esta Corporación, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o Salas especiales, de acuerdo con la distribución de trabajo, conoce en única instancia, entre otros asuntos, de los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional y de los de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos que carezcan de cuantía, dictados también por autoridades del orden nacional. (…) Entonces se concluye que la procedencia del medio de control de nulidad para atacar la legalidad de un acto administrativo de contenido individual, se encuentra restringida, entre otros factores, al hecho de que no se genere el restablecimiento de un derecho subjetivo. (…) En estas condiciones no es procedente tramitar el medio de control de nulidad contra la Liquidación Oficial 1023 del 11 de diciembre de 2014 y la Resolución 14 del 14 de enero de 2016, por tratarse de actos administrativos de contenido individual, respecto de los cuales en caso de prosperar la nulidad se genera un restablecimiento automático, que concretamente es el no pago del valor determinado y la firmeza de las autoliquidaciones y pagos

de los aportes al Sistema de la Protección Social. Conforme con lo indicado se impone adecuar la demanda para que sea tramitada como de nulidad y restablecimiento del derecho. En ese entendido corresponde verificar si esta Corporación es competente para conocer en única instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, si se tiene en cuenta que el Consejo de Estado conoce sólo de aquellas demandas contra actos de contenido particular que no tengan cuantía, expedidos por autoridades del orden nacional. (…) Por las razones expuestas, no es posible tramitar la demanda formulada por MESA HERMANOS Y CIA SAS como de simple nulidad, como tampoco es posible admitirla, puesto que es evidente que esta Corporación carece de competencia. Así que lo procedente es adecuarla a la de nulidad y restablecimiento del derecho, en los términos del artículo 138 del CPACA y como el acto administrativo atacado trae intrínseca una cuantía que no excede los 100 SMLV, por secretaría, se remitirá a los Juzgados Administrativos para lo de su cargo.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 137 INCISO 1 / LEY 1437

DE 2011 – ATICULO 137 INCISO 4 PARAGRAFO / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 149 INCISO 1 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 149 INCISO 2

NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 1023 DE 2014 (11 de diciembre) UNIDAD

DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCAL UGPP – (Remite por competencia)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCIA

Bogotá D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-27-000-2017-00013-00(22973)

Actor: MESA HERMANOS Y CIA S.A.S

Demandado: UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCAL – UGPP AUTO MESA HERMANOS Y CIA S.A.S, en ejercicio del medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), formuló las siguientes pretensiones: “Declarar la nulidad total del Acto Administrativo denominado Resolución RDO número 1023 del once (11) de diciembre de dos mil catorce (2014) contentiva de la Liquidación Oficial por concepto por mora en el pago e inexactitud en las autoliquidaciones de los aportes al Sistema de Protección Social, por los periodos del (1) de enero de dos mil once (2011) al treinta y uno (31) de diciembre de dos mil once (2011) como también del uno (1) de enero de dos mil trece (2013) al treinta y uno (31) de diciembre de dos mil trece (2013), determinado (Sic) un valor de CINCUENTA Y OCHO MILLONES TRESCIENTOS VEINTISIETE MIL CIEN PESOS M/CTE ($58’327.100. ) y, una sanción por inexactitud equivalente a

00

NUEVE MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA Y DOS MIL SEISCIENTOS CUARENTA PESOS M/CTE ($9’452.640), modificado por la Resolución RDC

Número 14 del catorce (14) de enero de dos mil dieciséis (2016) por medio de la cual se resolvió la solicitud de la Revocatoria Directa en la cual se accedió parcialmente a la solicitud modificando la liquidación oficial por la suma de DIECISIETE MILLONES SEISCIENTOS CINCO MIL CUATROSCIENTOS PESOS M/CTE ($17’605.400) y, una sanción por inexactitud por TRES MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y CINCO MIL CUATROCIENTOS CUARENTA PESOS M/CTE ($3’835.440. ); de conformidad a los cargos detallados en la presente 00 demanda. ” Además de lo anterior, solicitó la suspensión provisional del acto administrativo demandado. Repartido el expediente a este Despacho, corresponde decidir si, tal como lo estimó el demandante, procede el medio de control de nulidad y, si esta Corporación es la competente para conocer del asunto. Para el efecto, deberá referirse: (i) al objeto de los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho; (ii) a la competencia del Consejo de Estado para conocer de la nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho y (iii) al Caso concreto. (i) Objeto de los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho. El Título III [arts. 135 a 148] del CPACA regula los diferentes medios de control que las personas tienen a su alcance para controvertir actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones derivados de las funciones administrativas que cumplen las entidades públicas o los particulares, de forma que se ponga en

funcionamiento el aparato judicial. Los artículos 137 y 138 ib, contemplan los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho cuya finalidad es restablecer el ordenamiento jurídico transgredido por los actos administrativos dictados por la administración. Sin embargo, dependiendo de la naturaleza de los actos -cuya nulidad se pretenda -procederá formular la nulidad o la nulidad y restablecimiento del derecho o acumular en una misma demanda pretensiones de una y otra. La demanda de nulidad procede contra actos administrativos de contenido general y abstracto dictados con infracción de las normas en que deberían sustentarse o por un funcionario sin competencia o en forma irregular o con falsa motivación o desviación de poder o sin garantizar el derecho de audiencia y defensa. Significa que la pretensión que se formula en la demanda es que se declare la nulidad de un determinado acto administrativo de carácter general, de manera que desaparezca del ordenamiento jurídico porque lo está transgrediendo. Excepcionalmente podrá atacarse un acto particular a través del medio de control de nulidad en los siguientes casos, conforme con lo establecido en el inciso 4º del artículo 137 del CPACA: “1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.

2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.

3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico.

4. Cuando la ley lo consagre expresamente.

Parágrafo . Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente.” (Subraya el Despacho) Por su parte, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho procede contra actos administrativos particulares cuando se considere lesionado un derecho subjetivo que está amparado en una norma jurídica. Las pretensiones en este caso son que se declare la nulidad de los actos particulares y que, como consecuencia, se restablezca el derecho. (ii) Competencia del Consejo de Estado para conocer de los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho en única instancia. Según lo dispuesto en el artículo 149 [1 y 2] del CPACA, esta Corporación, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o Salas especiales, de acuerdo con la distribución de trabajo, conoce en única instancia, entre otros asuntos, de los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional y de los de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos que carezcan de cuantía, dictados también por autoridades del orden nacional. (iii) Caso concreto La sociedad MESA HERMANOS Y CIA SAS interpuso demanda de nulidad contra los siguientes actos: (i) Liquidación Oficial 1023 del 11 de diciembre de 20141, por mora en el pago e inexactitud en las autoliquidaciones de los aportes al sistema de la protección social, por los periodos de 2011 y 2013 y (ii) La Resolución RDC 14 del 14 de enero de 20162, por medio de la cual se resolvió la solicitud de

revocatoria directa contra la liquidación oficial de revisión, en el sentido de acceder parcialmente. A primera vista se observa que las resoluciones demandadas son actos administrativos de carácter particular y concreto, puesto que afectan los intereses de un sujeto en particular [MESA HERMANOS Y CIA SAS]. Lo que, en principio, significa que estos actos deben ser atacados en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA. En este caso, como se indicó, el medio de control que se promueve es el de nulidad pero no se ataca ningún acto de carácter general y abstracto. En este punto, es importante interpretar en forma armónica el artículo 137 del CPACA que permite en forma excepcional controvertir por esta vía los actos de contenido particular siempre que no se persiga el restablecimiento de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero o no surja automáticamente de la sentencia de nulidad que se dicte. También es procedente cuando se pretenda recuperar bienes de uso público o cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico y en los casos dispuesto expresamente por la ley. El parágrafo de la citada norma es claro al indicar que si se persigue el restablecimiento de un derecho o este surge en forma automática, la demanda 1 Fls. 59-77 2 Fls. 78-90 debe tramitarse conforme con las reglas del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Entonces se concluye que la procedencia del medio de control de nulidad para atacar la legalidad de un acto administrativo de contenido individual, se encuentra

restringida, entre otros factores, al hecho de que no se genere el restablecimiento de un derecho subjetivo. En el sub examine no se cumple ninguno de los presupuestos excepcionales que contempla el artículo 137 del CPACA, que señala: “Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro. Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos:

1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.

2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.

3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico.

4. Cuando la ley lo consagre expresamente.

PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente.“ En estas condiciones no es procedente tramitar el medio de control de nulidad contra la Liquidación Oficial 1023 del 11 de diciembre de 2014 y la Resolución 14

del 14 de enero de 2016, por tratarse de actos administrativos de contenido individual, respecto de los cuales en caso de prosperar la nulidad se genera un restablecimiento automático, que concretamente es el no pago del valor determinado y la firmeza de las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social. Conforme con lo indicado se impone adecuar la demanda para que sea tramitada como de nulidad y restablecimiento del derecho. En ese entendido corresponde verificar si esta Corporación es competente para conocer en única instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, si se tiene en cuenta que el Consejo de Estado conoce sólo de aquellas demandas contra actos de contenido particular que no tengan cuantía, expedidos por autoridades del orden nacional. Al respecto, advierte el despacho que el acto demandado lo expidió la Unidad de Gestión Pensional y ParafiscalUGPP, entidad del orden nacional. Empero a simple vista se observa que los actos acusados tienen cuantía, la cual se determina por la suma de la obligación a cargo ($17.605.400) más la sanción por inexactitud ($3.835.440), es decir, $21’440.840.3 Esa suma para el año de presentación de la demanda [2017] no excede los 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes4, razón por la cual el competente para conocer del asunto, en primera instancia, es el juez administrativo, de conformidad con el numeral 4º del artículo 155 del CPACA5. Por las razones expuestas, no es posible tramitar la demanda formulada por MESA HERMANOS Y CIA SAS como de simple nulidad, como tampoco es posible

admitirla, puesto que es evidente que esta Corporación carece de competencia. Así que lo procedente es adecuarla a la de nulidad y restablecimiento del derecho, en los términos del artículo 138 del CPACA y como el acto administrativo atacado trae intrínseca una cuantía que no excede los 100 SMLV, por secretaría, se remitirá a los Juzgados Administrativos para lo de su cargo. En consecuencia, se RESUELVE: ADECUAR la demanda promovida por Mesa Hermanos y CIA SAS al trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 3 Estos valores se toman de la Resolución RDC 14 de 14 de enero de 2016, por la cual se resuelve una solicitud de revocatoria y se modifica la Liquidación 1023 de 11 de diciembre de 2014. 4 Para el año 2017 equivalen a $73.771.700 5 Artículo 155. Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 4. De los procesos que se promueven sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales, cuando la cuantía no exceda de cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes. REMITIR, por Secretaría, el expediente a la Oficina de Apoyo para los Juzgados Administrativos de Bogotá para que efectúe el correspondiente reparto entre los Juzgados Administrativos de Bogotá y la demanda sea tramitada como de nulidad y restablecimiento del derecho, previa la verificación de los requisitos para su admisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase.

MILTON CHAVES GARCÍA