CE-SECCION CUARTA-11001-03-27-000-2017-00019-00(23066)REV-2019

Radicado: 11001-03-27-000-2017-00019-00 (23066) Recurrente: ENERTOTAL S. A. ESP RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Regulación y generalidades / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Sentencias contra las que procede / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Competencia /

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Requisitos / RECURSO

EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Noción y objeto / CAUSALES DEL

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Taxatividad / RECURSO

EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Excepcionalidad / EXCEPCIONALIDAD

DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Alcance / CAUSALES DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Naturaleza. En esencia, corresponden a vicios o errores de carácter procedimental De conformidad con el parágrafo 2.° del artículo 249 del CPACA, incumbe al Consejo de Estado conocer de los «recursos de revisión contra sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos, según la materia». En ese orden de ideas, la Sala es competente para conocer del recurso extraordinario de revisión interpuesto por Enertotal contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, dictada el 28 de abril de 2016, que confirmó la decisión de primera instancia, que, a su turno, negó las pretensiones de la demanda. (…) De acuerdo con el artículo 248 del CPACA, el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas que se encuentren inmersas en alguna de las causales taxativamente enumeradas en el

artículo 250 ejusdem. Al dar alcance a las normas descritas, esta corporación ha precisado que, dado que se trata de un medio extraordinario de impugnación, cuyo objeto es el «rompimiento de la cosa juzgada», el recurso de revisión procede, únicamente, por la configuración de alguna de las causales de naturaleza procedimental contempladas en el citado artículo 250 del CPACA. (…) [E]n sede del recurso extraordinario de revisión, no es admisible que el impugnante plantee, nuevamente, argumentos de fondo en relación con la sentencia que pretende se revise, sino que sus pretensiones deben limitarse a demostrar la configuración de alguno de los supuestos prescritos para la procedencia. En lo que interesa a la solución del sub iudice, el numeral 5.° del artículo 250 del CPACA habilita la interposición de tal recurso ante la existencia de una «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». De suerte que, en virtud de esa causal, el vicio alegado por el recurrente debe ser concomitante o posterior a la sentencia que finaliza el proceso. (…) [C]on ocasión de la causal 5.° de revisión, este debe acreditar que las inconformidades alegadas versan sobre una nulidad grave e insaneable de carácter procesal, ocurrida a partir la sentencia o en un momento posterior, que no en un reparo a la actividad interpretativa o a la valoración probatoria efectuadas por el juez que decidió el proceso ordinario. Sea esta la oportunidad de destacar que la aplicación de la causal 5.° de revisión no debe

propender por crear una instancia adicional en la que se debatan argumentos jurídicos propuestos por la parte inconforme con la decisión definitiva. (…) [L]a Sala observa que el recurso no cumple los presupuestos legales necesarios para su procedencia, pues las irregularidades alegadas por la recurrente no obedecen a una naturaleza eminentemente procesal del recurso extraordinario, sino que aluden a cuestiones sustanciales que, de hecho, fueron objeto de decisión por la sentencia censurada. De hecho, del estudio del expediente se desprende que la recurrente fundamentó el recurso extraordinario en los mismos términos en los que reprochó el acto demandado y la sentencia de primera instancia en el marco del proceso ordinario. Dadas esas circunstancias, para la Sala, es palpable que los reparos de la recurrente frente a la sentencia objeto de recurso no se restringen a temas estrictamente procesales, sino que cuestionan la interpretación 1

Radicado: 11001-03-27-000-2017-00019-00 (23066) Recurrente: ENERTOTAL S. A. ESP del derecho aplicable efectuada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, circunstancia que es improcedente, conforme se explicó anteriormente.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 249, PARAGRAFO 2 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 248 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 250

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la configuración de alguna de las causales de naturaleza procedimental en el recurso de revisión consultar entre otras sentencia del Consejo de Estado, del 26 de febrero de 2013 Exp. 11001-03-15-000-200900050-00(REV) C.P. Mauricio Fajardo Gomez; Sentencia del Consejo de Estado, del 7 de mayo de 2013, Exp. 11001-03-15-000-2010-00038-00(REV) C.P. Mauricio

Torres Cuervo

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, dos (2) de mayo dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-27-000-2017-00019-00(23066)

Actor: ENERTOTAL S. A. ESP

Demandado: MUNICIPIO DE CAUCASIA - ANTIOQUIA FALLO La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la sociedad Enertotal S. A. ESP contra la sentencia del 28 de abril de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que resolvió (f. 35): Primero: Confirmar la sentencia proferida el día veintisiete (27) de julio de 2015, por el

Juzgado Segundo (2) Administrativo Oral del Circuito de Medellín (Antioquia). ANTECEDENTES DEL PROCESO ORDINARIO En ejercicio del medio de control de nulidad, contemplado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA, Ley 1437 de 2011), Enertotal S. A. ESP solicitó la nulidad de los artículos 4.° (numerales 4.1., 4.3. y 4.4.), y 5.°, numerales 5.3. y 5.6., del Acuerdo

municipal nro. 032, del 28 de diciembre de 2012, expedido por el Concejo Municipal de Caucasia, Antioquia, «Por medio del cual se determina la estructura tarifaria para el impuesto de alumbrado público municipal y se establecen procedimientos administrativos para su aplicación en la prestación del servicio». 2

Radicado: 11001-03-27-000-2017-00019-00 (23066) Recurrente: ENERTOTAL S. A. ESP El concepto de la violación de la demanda se resume así: En términos generales, Enertotal S. A. ESP alegó que el acto censurado desconoció los principios constitucionales de reserva de ley, legalidad, certeza tributaria y predeterminación, en relación con la determinación del hecho generador del impuesto de alumbrado público y de la base gravable especial para empresas comercializadoras de energía eléctrica.

Concretamente, razonó que los numerales 4.1., 4.3. y 4.4. del artículo 4.° del Acuerdo municipal nro. 032 de 2012 definieron de forma ambigua los conceptos beneficio indirecto y actividades económicas gravadas, al tiempo que los numerales 5.3. y 5.6.del artículo 5.° ibidem crearon una base gravable especial para empresas comercializadoras de energía eléctrica, pero omitieron regularla en forma precisa. Añadió que las normas demandadas confundieron los hechos generadores y sujetos pasivos del impuesto predial unificado y el impuesto de industria y comercio, avisos y tableros (ICA) con los hechos generadores y sujetos pasivos del impuesto de alumbrado público, de modo que, según la demandante, dieron

lugar a un caso de doble tributación. Por sentencia del 27 de julio de 2015 (dictada en la audiencia inicial), el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Medellín denegó las pretensiones de la demanda, pues consideró que el acto acusado respetó la naturaleza del hecho generador del impuesto de alumbrado púbico, al fijar los elementos del tributo en su jurisdicción (ff. 72 a 80 cp1). Sentencia objeto de revisión A instancias del recurso de apelación impuesto por la demandante, mediante sentencia del 28 de abril de 2016 (ff. 7 a 36), el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la decisión del a quo, por considerar que las disposiciones acusadas se ajustaron al marco constitucional y legal que rige el impuesto de alumbrado público. En concreto, señaló que, con fundamento en la Ley 89 de 1915, el Concejo Municipal de Caucasia estaba habilitado para incorporar en su jurisdicción el impuesto de alumbrado público, de modo que tal adopción constituyó un ejercicio de la autonomía territorial. Adicionalmente, expresó que los sujetos pasivos y la base gravable del impuesto de alumbrado público corresponden a la prestación del servicio homónimo, cuyo objeto es «la iluminación de los bienes de uso público y demás espacios de libre circulación con tránsito vehicular o peatonal, dentro del perímetro urbano y rural del municipio» (artículo 2.° Decreto 2424 de 2006) (f. 20); y que el mismo beneficia a quienes residen en el municipio de Caucasia y realizan actividades en dicha jurisdicción (f. 33). Así, evidenció que sí existía un vínculo entre los sujetos

pasivos identificados en el acto censurado y la naturaleza del hecho generador del tributo debatido, vínculo que se concretaba en el concepto de residencia y en las actividades económicas desarrolladas dentro de la jurisdicción municipal. 1 Cuaderno de antecedentes proceso ordinario. 3

Radicado: 11001-03-27-000-2017-00019-00 (23066) Recurrente: ENERTOTAL S. A. ESP De igual forma, el ad quem consideró que las bases gravables y las tarifas implementadas por el Concejo Municipal de Caucasia respetaron el marco constitucional y legal del impuesto de alumbrado público, ya que atendieron al criterio superior de capacidad contributiva y, además, permitieron la recuperación de los costos generados por la prestación del servicio correspondiente.

En virtud de esos argumentos, juzgó que el Acuerdo nro. 032 de 2012 honró los principios constitucionales de legalidad, certeza tributaria, reserva legal y predeterminación. Recurso extraordinario de revisión Por medio de apoderado judicial, el 27 de abril de 2017, Enertotal S. A. ESP interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 28 de abril de 2016, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, con base en la causal reglada en el numeral 5.° del artículo 250 del CPACA, i.e. la existencia de una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación (ff. 56 a 65). A ese efecto, reiteró los argumentos esbozados en el curso del proceso ordinario y, en adición:

Afirmó la procedencia del recurso interpuesto, bajo el planteamiento de que las nulidades originadas en la sentencia censurada no pudieron ser saneadas dentro del proceso nro. 05001-33-33-002—2014-00404-01, por tratarse de la decisión de última instancia. Que, en efecto, el fallo recurrido fue incongruente, pues se fundamentó en la supuesta calidad de sujeto pasivo en cabeza de la demandante, de suerte que pasó por alto que las pretensiones de la demanda correspondieron al medio de control de simple nulidad, y no al de nulidad y restablecimiento del derecho. Por último, censuró que el tribunal omitiera pronunciarse de fondo sobre la totalidad de los cargos de nulidad formulados en la demanda. Intervención del municipio de Caucasia (parte demandada en el proceso ordinario) El municipio de Caucasia no se pronunció sobre el recurso extraordinario de revisión, a pesar de haber sido debidamente notificado para el efecto, según consta en el folio 71 vto. del expediente. Ministerio Público El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal, a pesar de haber sido debidamente notificado del auto admisorio del recurso de revisión, según se evidencia en el folio 71 del expediente.

CONSIDERACIONES

1De conformidad con el parágrafo 2.° del artículo 249 del CPACA, incumbe al Consejo de Estado conocer de los «recursos de revisión contra sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos, según la materia». En ese orden de ideas, la Sala es competente para conocer del recurso extraordinario

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Radicado: 11001-03-27-000-2017-00019-00 (23066) Recurrente: ENERTOTAL S. A. ESP de revisión interpuesto por Enertotal contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, dictada el 28 de abril de 2016, que confirmó la decisión de primera instancia, que, a su turno, negó las pretensiones de la demanda.

En los anteriores términos, corresponde a la Sala establecer si: (i) el fallo acusado incurrió en nulidad, por omitir pronunciarse de fondo sobre los cargos propuestos por la apelante al apelar la providencia de primer grado, y si (ii) la sentencia censurada violó el principio de congruencia externa, en los términos propuestos por la recurrente. 2Con todo, antes de resolver tales problemas jurídicos, la Sala encuentra pertinente analizar si en el sub lite concurren los presupuestos procesales para la procedencia del recurso extraordinario de revisión. 2.1De acuerdo con el artículo 248 del CPACA, el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas que se encuentren inmersas en alguna de las causales taxativamente enumeradas en el artículo 250 ejusdem. Al dar alcance a las normas descritas, esta corporación ha precisado que, dado que se trata de un medio extraordinario de impugnación, cuyo objeto es el «rompimiento de la cosa juzgada», el recurso de revisión procede, únicamente, por la configuración de alguna de las causales de naturaleza procedimental contempladas en el citado artículo 250 del CPACA (Consejo de Estado, Sala

Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 26 de febrero de 2013, expediente 2009-00050-00 (REV), CP: Mauricio Fajardo Gómez). De ahí que el ámbito de revisión esté restringido por las causales que el legislador ha determinado de manera específica y taxativa. Que, en todo caso, por tratarse de situaciones excepcionales contra el valor de la cosa juzgada, v.g. falsedad, fraude, error, la aparición de documentos decisivos que hubieren modificado el sentido de la decisión o incluso la violación del debido proceso, no admiten interpretaciones más allá de lo que en buena ley se deduce de su texto. En efecto, vale destacar que, salvo el numeral 4.°, que versa sobre la violencia o cohecho en que se pudo incurrir en el pronunciamiento del fallo, ninguna de las causales referidas cuestiona la labor intelectual de juzgamiento, sino que apuntan a la corrección de irregularidades procesales (numerales 5.° y 8.°), de vicios relativos a la validez intrínseca de la decisión (numerales 1.°, 2.°, 3.°, 6.° y 7.°)2. Desde esa perspectiva, en reiterada jurisprudencia3, esta Corporación ha aclarado que, en sede del recurso extraordinario de revisión, no es admisible que el impugnante plantee, nuevamente, argumentos de fondo en relación con la sentencia que pretende se revise, sino que sus pretensiones deben limitarse a demostrar la configuración de alguno de los supuestos prescritos para la procedencia. En lo que interesa a la solución del sub iudice, el numeral 5.° del artículo 250 del

2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 07 de mayo de 2013, expediente 2010-00038-00(REV), CP: Mauricio Torres Cuervo. En el mismo sentido, las sentencias del 26 de marzo de 2015 y 29 de octubre de 2015, expedientes 20708 y 21024, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez; 06 de septiembre de 2016, expediente 2013-01998-00(REV), CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; y 18 julio de 2018, expediente 22402, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto, proferidas por la Sección Cuarta de esta corporación. 3 Ibidem. 5

Radicado: 11001-03-27-000-2017-00019-00 (23066) Recurrente: ENERTOTAL S. A. ESP CPACA habilita la interposición de tal recurso ante la existencia de una «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación». De suerte que, en virtud de esa causal, el vicio alegado por el recurrente debe ser concomitante o posterior a la sentencia que finaliza el proceso.

Ahora, a la luz del criterio decantado por el Consejo de Estado, la expresión «nulidad originada en la sentencia», contenida en la norma citada hace referencia a las irregularidades previstas en el artículo 133 del Código General del Proceso (CGP, Ley 1564 de 2012) o a aquellas que afecten la legalidad de la decisión, en cuyo caso la carga de la prueba sobre la configuración del vicio recae sobre el recurrente4.

Así, en armonía con el marco normativo descrito, la Sala ha encontrado que la causal 5.° de revisión procede, entre otros, en los siguientes supuestos: (i) si el juez actúa en el proceso después de declarar la falta de jurisdicción o de competencia; (ii) si la sentencia ha sido firmada por un número de magistrados o de votos distinto al previsto en la ley; (iii) si el fallo se profiere en un proceso legalmente terminado, suspendido o interrumpido o antes de la oportunidad para reanudarlo; (v) si hay indebida representación de alguna de las partes; y (v) si la sentencia carece totalmente de motivación, y (vi) si el fallo condena a quien no fue parte en el proceso, o siéndolo, lo hace por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en ésta. En definitiva, para que la Sala efectúe la revisión pretendida por el recurrente, con ocasión de la causal 5.° de revisión, este debe acreditar que las inconformidades alegadas versan sobre una nulidad grave e insaneable de carácter procesal, ocurrida a partir la sentencia o en un momento posterior, que no en un reparo a la actividad interpretativa o a la valoración probatoria efectuadas por el juez que decidió el proceso ordinario. Sea esta la oportunidad de destacar que la aplicación de la causal 5.° de revisión no debe propender por crear una instancia adicional en la que se debatan argumentos jurídicos propuestos por la parte inconforme con la decisión definitiva. 2.2En el caso concreto, para sustentar la procedencia de la causal 5.° de

revisión, el recurrente allegó al proceso el material probatorio que a continuación se detalla: (i) Copia de la demanda de nulidad simple contra los numerales 1.°, 3.° y 4.° del artículo 4.° y los numerales 3.° y 6.° del artículo 5.° del Acuerdo municipal nro. 032, del 28 de diciembre de 2012, expedido por el Concejo Municipal de Caucasia (ff. 37 a 55). (ii) Copia de la sentencia del 27 de julio de 2015, dictada por el Juzgado 2.° Administrativo Oral del Circuito de Medellín (ff. 75 a 80 cp). (iii) Copia de la sentencia del 28 de abril de 2016, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia (ff. 7 a 36). 4 Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia del 20 de octubre de 2009, C.P. Dr. Enrique Gil Botero, expediente No. 2003-00133 (REV). Sobre el mismo particular, las sentencias del 26 de marzo de 2015 y 29 de octubre de 2015, expedientes 20708 y 21024, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez; del 10 de agosto de 2017, expediente: 21126, CP: Milton Chávez; y 18 julio de 2018, expediente 22402, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto. 6

Radicado: 11001-03-27-000-2017-00019-00 (23066)

Recurrente: ENERTOTAL S. A. ESP

(iv) Certificado de existencia y representación legal de la sociedad Enertotal S.

A. ESP expedido por la Cámara de Comercio de Cali (ff 3 a 6).

2.3El recurrente aduce que la sentencia del 28 de abril de 2016, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, desconoció los cargos de nulidad planteados en el recurso de apelación e incurrió en incongruencia externa. Pues bien, la Sala observa que el recurso no cumple los presupuestos legales necesarios para su procedencia, pues las irregularidades alegadas por la recurrente no obedecen a una naturaleza eminentemente procesal del recurso extraordinario, sino que aluden a cuestiones sustanciales que, de hecho, fueron objeto de decisión por la sentencia censurada. De hecho, del estudio del expediente se desprende que la recurrente fundamentó la el recurso extraordinario en los mismos términos en los que reprochó el acto demandado y la sentencia de primera instancia en el marco del proceso ordinario. Dadas esas circunstancias, para la Sala, es palpable que los reparos de la recurrente frente a la sentencia objeto de recurso no se restringen a temas estrictamente procesales, sino que cuestionan la interpretación del derecho aplicable efectuada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, circunstancia que es improcedente, conforme se explicó anteriormente.

En otras palabras: los argumentos que Enertotal S. A. ESP propuso para demostrar la causal de revisión de nulidad originada en la sentencia demuestran la inconformidad frente a las conclusiones de la sentencia recurrida y evidentemente se pretende constituir una instancia adicional del proceso ordinario de nulidad simple para que esta Corporación examine nuevamente acto que reguló el impuesto de alumbrado público en el municipio de Caucasia.

Por los motivos expuestos, es dable colegir que el recurso extraordinario de

revisión de la referencia carece de fundamento, pues los argumentos que lo sustentan no se encuadran dentro de la causal de revisión invocada para el efecto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA

1. Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la sociedad Enertotal S. A. ESP contra la sentencia del 28 de abril de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas.

2. Devolver el expediente ordinario enviado en calidad de préstamo.

3. Cumplido lo anterior, archivar el expediente del recurso extraordinario de revisión.

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Radicado: 11001-03-27-000-2017-00019-00 (23066) Recurrente: ENERTOTAL S. A. ESP Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sala

MILTON CHAVES GARCÍA JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

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