CE-SECCION CUARTA-11001-03-27-000-2017-00039-00(23382)C-2019

REFORMA DE LA DEMANDA ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Alcance de la expresión podrá del artículo 173 del CPACA. El listado que contiene la norma sobre los aspectos susceptibles de reforma es meramente enunciativo / REFORMA DE LA DEMANDA - Adición del concepto de violación / ADICIÓN DEL CONCEPTO

DE VIOLACIÓN EN LA REFORMA DE LA DEMANDA - Procedencia.

Reiteración de jurisprudencia. La posibilidad legal de modificar las pretensiones de la demanda también supone la habilitación para modificar sus fundamentos jurídicos / PRINCIPIO DE JUSTICIA ROGADA EN MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD - Alcance. Impone al interesado en la nulidad del acto la carga de expresar con certeza las normas violadas y los motivos de la ilegalidad (concepto de violación) / PROCEDENCIA DE LA REFORMA O ADICIÓN DEL CONCEPTO DE VIOLACIÓN EN LA REFORMA DE LA DEMANDA - Justificación / PROCEDENCIA DE LA REFORMA O ADICIÓN DEL CONCEPTO DE VIOLACIÓN EN LA REFORMA DE LA DEMANDA – No violación del derecho a la igualdad de las partes. El hecho de que el legislador estableciera términos distintos para presentar la reforma de la demanda y su contestación no suponen, por sí mismos, la vulneración de ningún derecho fundamental, en especial cuando la misma regla legal se aplica para todos los procesos declarativos adelantados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo / LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN DEL LEGISLADOR – Establecimiento de términos y demás elementos del proceso / ADMISIÓN DE LA REFORMA O ADICIÓN DEL CONCEPTO DE VIOLACIÓN

EN LA REFORMA DE LA DEMANDA – Procedencia en aplicación del principio de igualdad / CADUCIDAD DE MEDIO DE CONTROL DE NULIDADImprocedencia

2. El numeral segundo del artículo 173 del CPACA establece que la reforma de la demanda puede referirse a las partes, las pretensiones, los hechos en que estas se sustentan o las pruebas. La Sala concluye que esta lista es meramente enunciativa al utilizar la expresión “podrá”. De lo contrario, el legislador habría optado por una fórmula similar a la del numeral primero del artículo 93 del CGP, donde señala que “solamente se considerará que existe reforma” en los mismos casos listados por el CPACA. De esta forma, la ley no prohíbe que sea reformada la demanda con el fin de adicionar el fundamento de derecho (concepto de violación) en los procesos adelantados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 3. Esta afirmación tiene mayor relevancia al percatarse que, como lo indicó la Sección Primera del Consejo de Estado, la posibilidad de modificar las pretensiones también supone la habilitación para modificar sus fundamentos jurídicos. De lo contrario, la reforma carecería de sentido porque el juez podría encontrarse ante pretensiones sin ningún tipo de sustento jurídico. 4. Aunque en el caso bajo examen no fueron reformadas las pretensiones de la demanda, la anterior afirmación sigue siendo válida. Debe recordarse que en este tipo de procesos rige el principio de justicia rogada, que impone al interesado en la nulidad del acto administrativo la carga de expresar con certeza las normas violadas y los motivos de la ilegalidad (concepto de violación), además de que le

está vedado al demandante proponer nuevos cargos en las etapas procesales siguientes como garantía al derecho al debido proceso de su contraparte. En éste orden de ideas, permitir la reforma de la demanda del concepto de violación se erige como una garantía al derecho a la tutela judicial efectiva del demandante en la medida que le permite corregir cualquier error que haya cometido en los fundamentos de derecho de su demanda, en especial en el caso bajo examen en el que nos encontramos en un proceso de nulidad simple, donde no opera el fenómeno de la caducidad. 5. Según la DIAN, permitir la adición del concepto de violación en la reforma de la demanda vulnera su derecho a la igualdad porque se le pone en una situación de desventaja respecto a su contraparte al tener sólo quince (15) días para contestar el nuevo cargo, mientras que su contraparte tendrá para presentar la reforma un plazo de sesenta y cinco (65) días. Al respecto, la Corte Constitucional señaló que el legislador tiene una amplia libertad para definir los términos y demás elementos del proceso judicial, y que las partes tienen la carga de cumplirlos por expreso mandato del artículo 228 de la Constitución. Así las cosas, el hecho de que el legislador estableciera términos distintos para presentar la reforma de la demanda y su contestación no suponen, por sí mismos, la vulneración de ningún derecho fundamental de la DIAN. En especial cuando la misma regla legal es aplicada para todos los procesos declarativos adelantados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 6. Es más, contrario a lo afirmado por la DIAN, el principio de igualdad impone admitir la reforma de la demanda que verse sobre el concepto de violación, pues así lo hizo esta sección

en otra ocasión.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 164 NUMERAL 1

LITERAL A / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 173 NUMERAL 2 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) - ARTÍCULO 93

NOTA DE RELATORÍA: En relación con la procedencia de la adición o la reforma del concepto de la violación en la reforma de la demanda se reiteran los autos de la Sección Primera del Consejo de Estado de 31 de agosto de 2017, radicación 11001-03-24-000-2013-00592-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés y de la Sección Cuarta de 7 de junio de 2017, radicación 11001-03-27-000-2013-0000100 (19894), C.P. Milton Chaves García.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la libertad de configuración del legislador para el establecimiento de los términos y demás elementos de los procesos se cita la sentencia C-203 de 2011 de la Corte Constitucional.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el alcance del principio de justicia rogada en la nulidad de actos administrativos que le impone al demandante la carga de expresar con certeza las normas violadas y los motivos de la ilegalidad (concepto de violación), se cita el auto de la Sección Cuarta del Consejo de Estado de 22 de septiembre de 2016, radicación 52001-23-31-000-2011-00533-02 (21942), C.P.

Martha Teresa Briceño de Valencia (E).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá D.C., veintiuno (21) de febrero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-27-000-2017-00039-00(23382)

Actor: ECOPETROL S.A.

Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN AUTO Decide la Sala el recurso de súplica interpuesto por la parte demandada contra el auto interlocutorio proferido por el consejero de estado Julio Roberto Piza Rodríguez en la audiencia inicial celebrada el 12 de diciembre de 2018, mediante el cual declaró no probada la excepción previa de ineptitud de la reforma de la demanda.

ANTECEDENTES

1. Ecopetrol S.A. presentó demanda de simple nulidad contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante DIAN), con las siguientes pretensiones: “Se declare la nulidad total de los siguientes actos administrativos de carácter general proferidos por la Dirección

de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN): (i) Concepto No. 015766 del 17 de marzo de 2005. (ii) Concepto No. 023640 del 20 de marzo de 2009. (iii) Concepto No. 020874 del 4 de agosto de 2016. La anterior solicitud de nulidad de los actos administrativos identificados anteriormente se funda en las causales señaladas en el artículo 137 del C.P.A.C.A., específicamente (i) por haber

sido expedidos con infracción o vulneración de las normas en que debieron fundarse y (ii) por haber proferido mediante falsa motivación”1.

2. La sociedad actora presentó escrito de reforma de la demanda el 1 de diciembre de 2017, que adicionó el concepto de violación señalando que los actos acusados desconocen la Sentencia 19950 del 12 de octubre de 2017 proferida por el Consejo de Estado.

3. El despacho sustanciador admitió la reforma de la demanda mediante auto del 20 de septiembre de 2018.

4. La entidad demandada presentó contestación de la reforma de la demanda el 12 de octubre de 2018. En ella propuso la excepción previa de ineptitud de la reforma porque el artículo 173 del CPACA no permite 1 Folio 1 del expediente. la reforma del concepto de violación. Además, señaló que se vulneró el principio de igualdad procesal porque la parte demandante tendrá un término mucho más amplio para reformar que el de ella para contestar.

5. Durante el traslado de las excepciones, la sociedad actora señaló que no fue modificado el concepto de violación porque sólo puso de presente el estado actual de la jurisprudencia.

PROVIDENCIA IMPUGNADA El consejero de estado Julio Roberto Piza Rodríguez, mediante auto proferido en la audiencia inicial celebrada el 12 de diciembre de 2018, negó la excepción de ineptitud de la reforma de la demanda. Señaló que el artículo 173 del CPACA no establece expresamente la posibilidad de modificar los argumentos de derecho asociados al concepto de violación. Sin embargo, la Sección Primera del Consejo de

Estado, en auto del 31 de agosto de 2017, señaló que tampoco está prohibida. En consecuencia, es posible modificar el concepto de violación al momento de reformar la demanda con el fin de sustentar de mejor manera las pretensiones de la demanda. Afirmó que esto no constituye la vulneración del derecho al debido proceso de la parte demandada porque tiene la oportunidad de contestar la reforma de la demanda y oponerse a los nuevos argumentos propuestos. RECURSO DE SÚPLICA La DIAN reiteró que el artículo 173 del CPACA no permite la reforma del concepto de violación de la demanda inicial. Indicó que, comoquiera que la reforma procede hasta después de vencido el término para contestar la demanda, el demandado queda indefenso porque tendría un plazo más corto para contestarla, lo que desconoce el principio de igualdad. Como consecuencia de lo anterior, no debió admitirse la reforma de la demanda presentada por la sociedad demandante. TRASLADOS Ecopetrol S.A. manifestó su conformidad con la decisión inicial porque la reforma de la demanda fue admitida mediante auto del 24 de septiembre de 2018, decisión que se encuentra en firme, por lo que no puede alegarse nada en su contra en este momento procesal. Adicionalmente, no fue desconocido el principio de igualdad porque la DIAN tuvo oportunidad de contestar la reforma de la demanda. El Ministerio Público también manifestó su conformidad con la decisión inicial porque el auto admisorio de la reforma quedó en firme y, por tanto, no puede modificarse en este momento.

CONSIDERACIONES

1. Corresponde a la Sala determinar si la reforma de la demanda

presentada por Ecopetrol S.A. procede para adicionar el concepto de violación.

2. El numeral segundo del artículo 173 del CPACA establece que la reforma de la demanda puede referirse a las partes, las pretensiones, los hechos en que estas se sustentan o las pruebas2.

La Sala concluye que esta lista es meramente enunciativa al utilizar la expresión “podrá”. De lo contrario, el legislador habría optado por una fórmula similar a la del numeral primero del artículo 93 del CGP, donde señala que “solamente se considerará que existe reforma” en los mismos casos listados por el CPACA3. De esta forma, la ley no prohíbe que sea reformada la demanda con el fin de adicionar el fundamento de derecho (concepto de violación) en los 2 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Ley 1437 de 2011. Artículo 173. El texto es el siguiente: “ARTÍCULO 173. REFORMA DE LA DEMANDA. El demandante podrá adicionar, aclarar o modificar la demanda, por una sola vez, conforme a las siguientes reglas:

2. La reforma de la demanda podrá referirse a las partes, las pretensiones, los hechos en que estas se fundamentan o a las pruebas”. procesos adelantados ante la Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo.

3. Esta afirmación tiene mayor relevancia al percatarse que, como lo indicó la Sección Primera del Consejo de Estado, la posibilidad de modificar las pretensiones también supone la habilitación para modificar sus fundamentos jurídicos4.

De lo contrario, la reforma carecería de sentido porque el juez podría encontrarse ante pretensiones sin ningún tipo de sustento jurídico.

4. Aunque en el caso bajo examen no fueron reformadas las pretensiones de la demanda, la anterior afirmación sigue siendo válida.

Debe recordarse que en este tipo de procesos rige el principio de justicia rogada, que impone al interesado en la nulidad del acto administrativo la carga de expresar con certeza las normas violadas y los motivos de la ilegalidad (concepto de violación)5, además de que le está vedado al 3 Código General del Proceso. Ley 1564. Artículo 93. Numeral 1 El texto es el siguiente: “ARTÍCULO 93. CORRECCIÓN, ACLARACIÓN Y REFORMA DE LA DEMANDA. El demandante podrá corregir, aclarar o reformar la demanda en cualquier momento, desde su presentación y hasta antes del señalamiento de la audiencia inicial. La reforma de la demanda procede por una sola vez, conforme a las siguientes reglas:

1. Solamente se considerará que existe reforma de la demanda cuando haya alteración de las partes en el proceso, o de las pretensiones o de los hechos en que ellas se fundamenten, o se pidan o alleguen nuevas pruebas. (…)”. 4 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.

Proceso 11001-03-24-000-2013-00592-00. Auto de 31 de agosto de 2017. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 5 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso 52001-23-31-000-2011-00533-02 (21942). Auto de 22 de septiembre demandante proponer nuevos cargos en las etapas procesales siguientes como garantía al derecho al debido proceso de su contraparte.

En éste orden de ideas, permitir la reforma de la demanda del concepto de violación se erige como una garantía al derecho a la tutela judicial efectiva del demandante en la medida que le permite corregir cualquier error que haya cometido en los fundamentos de derecho de su demanda, en especial en el caso bajo examen en el que nos encontramos en un proceso de nulidad simple, donde no opera el fenómeno de la caducidad6.

5. Según la DIAN, permitir la adición del concepto de violación en la reforma de la demanda vulnera su derecho a la igualdad porque se le pone en una situación de desventaja respecto a su contraparte al tener sólo quince (15) días para contestar el nuevo cargo, mientras que su contraparte tendrá para presentar la reforma un plazo de sesenta y cinco (65) días.

Al respecto, la Corte Constitucional señaló que el legislador tiene una amplia libertad para definir los términos y demás elementos del proceso judicial, y que las partes tienen la carga de cumplirlos por expreso mandato del artículo 228 de la Constitución7. de 2016. C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia (E). Allí se afirmó que “(…) los jueces están obligados a decidir atendiendo el marco de la litis fijado en la demanda. Si las normas que se citan como violadas no resultan aplicables al caso o si el concepto de la violación no se explica adecuadamente, así debe declararlo el juez y con base en esa consideración despachar desfavorablemente las pretensiones”. 6 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Ley 1437 de 2011. Artículo 164. Numeral 1. Literal a).

7 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-203 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez. Así las cosas, el hecho de que el legislador estableciera términos distintos para presentar la reforma de la demanda y su contestación no suponen, por sí mismos, la vulneración de ningún derecho fundamental de la DIAN. En especial cuando la misma regla legal es aplicada para todos los procesos declarativos adelantados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

6. Es más, contrario a lo afirmado por la DIAN, el principio de igualdad impone admitir la reforma de la demanda que verse sobre el concepto de violación, pues así lo hizo esta sección en otra ocasión8.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE

1. Confirmar el auto interlocutorio proferido en la audiencia inicial celebrada el 12 de diciembre de 2018 por el consejero de estado Julio Roberto Piza Rodríguez, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. En firme esta providencia, devolver el expediente al despacho de origen para que continúe con el trámite correspondiente.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. 8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso 11001-03-27-000-2013-00001-00 (19894). Autos de 10 de agosto de 2016 y 7 de junio de 2017. C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia y Milton

Chaves García, respectivamente. En la primera providencia se indicó lo siguiente: “(…) el escrito del 19 de septiembre de 2014 modifica parcialmente los acápites de hechos y cargos de violación y adiciona el de pruebas, lo que no constituye una sustitución total pues guarda concordancia con la demanda presentada inicialmente”.

STELLA JEANNETTE CARVAJAL MILTON CHAVES GARCÍA

BASTO

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ