CE-SECCION CUARTA-11001-03-27-000-2018-00048-00(24126)A-2019

Radicado: 11001-03-27-000-2018-00048-00(24126)

Demandante: JUAN DIEGO BUITRAGO GALINDO AUDIENCIA INICIAL - Generalidades / EXCEPCION DE INEPTA DEMANDA POR FALTA DE REQUISITOS FORMALES - No procede si el concepto de violación ofrecido por la parte actora es claro y suficiente

[E]l actor invocó las normas violadas y sustentó las razones de la presunta vulneración, de tal manera que no es cierto que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no haya podido controvertir los cargos ni que estos fueran oscuros o insuficientes. La parte demandada puede discrepar del fundamento de los argumentos de nulidad, pero ello no equivale a que los planteamientos del actor fueran ininteligibles, ya que como se vio, tienen la claridad para poder ser controvertidos por el extremo pasivo. A juicio de la Sala Unitaria, el concepto de violación ofrecido por el demandante es claro y suficiente y permite, a partir de la argumentación de la demanda, examinar la legalidad de la norma demandada.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 162, NUMERAL 4

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D. C., veintinueve (29) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-27-000-2018-00048-00(24126)

Actor: JUAN DIEGO BUITRAGO GALINDO

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO,

MINISTERIO DEL TRABAJO Y MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN

SOCIAL

AUTO

AUDIENCIA INICIAL ARTÍCULO 180 LEY 1437 DE 2011

En Bogotá, el veintinueve (29) de mayo de 2019, siendo las 04:30 de la tarde, en la sala nro. 2, a la fecha y hora fijadas en la providencia del 02 de mayo de 2019 (f. 174), el consejero de estado Julio Roberto Piza Rodríguez se constituye en audiencia pública y la declara abierta a fin de dar por inicio la audiencia inicial, de que trata el artículo 180 del CPACA, dentro del medio de control de nulidad simple, identificado con el radicado 11001-03-27-000-2018-00048-00, promovido por JUAN DIEGO BUITRAGO GALINDO contra los artículos 2.2.1.1.1.7 y el inciso 1°.del artículo 3.2.7.6 del Decreto 780 de 2016 (modificado y adicionado por los artículos 1.º y 2.º del Decreto 1273 de 2018, respectivamente), proferido por el Ministerio de Salud y Protección Social. En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 183 ibidem, se deja constancia de que al iniciarse la presente audiencia se encuentran presentes las siguientes partes procesales: Radicado: 11001-03-27-000-2018-00048-00(24126)

Demandante: JUAN DIEGO BUITRAGO GALINDO

IDENTIFICACIÓN DE LAS PARTES PARTE DEMANDANTE El ciudadano Juan Diego Buitrago Galindo, identificado con la cédula de

ciudadanía nro. 79.905.194 de Bogotá, quien actúa en nombre propio en el proceso. PARTE DEMANDADA Ministerio del Trabajo APODERADA: Martha Ayala Rojas, identificada con cédula de ciudadanía nro. 51.790.637 y TP nro. 109.320 del CSJ, a quien se le reconoce personería en esta audiencia, para actuar en representación del Ministerio de Trabajo, conforme al poder allegado en 9 folios. Ministerio de Salud y Protección Social APODERADA: Liliana Moncada Vargas, identificada con cédula de ciudadanía nro. 36.457.742 de Bogotá y TP nro.161.323 del CSJ, a quien se le reconoció personería para actuar en representación del Ministerio de Salud y Protección Social, a través del auto del 7 de marzo de 2019 (ff. 66 a 70 vto. cmc). Ministerio de Hacienda y Crédito Público

APODERADO: Pablo Echeverri Calle, identificado con cédula de ciudadanía nro. 1.088.247.136 de Pereira y TP nro. 199.112 del CSJ, a quien se le reconoció personería para actuar en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por medio del auto del 7 de marzo de 2019 (ff. 66 a 70 vto. cmc).

MINISTERIO PÚBLICO El agente designado en este proceso es el Dr. Mauricio Michel Molano Currea, procurador sexto delegado ante esta corporación, quien se hizo presente.

AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO

No se hizo presente a la diligencia. TERCEROS INTERVINIENTES Mediante providencia del 7 de marzo de 2019, se reconoció a la UGPP como coadyuvante de la parte demandada (ff. 66 a 70 vto. cmc).

APODERADA: Gloria Carolina Cárdenas Garzón, identificada con cédula de ciudadanía nro. 52.200.658 de Bogotá y TP nro. 135.591 del CSJ, a quien se le reconoce personería para actuar en representación de la UGPP, de acuerdo con el poder allegado en 10 folios.

Radicado: 11001-03-27-000-2018-00048-00(24126)

Demandante: JUAN DIEGO BUITRAGO GALINDO

I. DE LA AUDIENCIA INICIAL: Las decisiones que se adopten en esta audiencia se notifican en estrados.

INASISTENCIAS Y EXCUSAS Estando presente el demandante, los apoderados de la parte demandada y de la coadyuvante, y el Ministerio Público, se deja constancia que no obra en el expediente solicitud de aplazamiento. En este estado de la diligencia el magistrado sustanciador del proceso ilustra a los asistentes que la finalidad de la presente audiencia se encuentra señalado en el artículo 180 del CPACA, por lo cual se agotarán las etapas del saneamiento, fijación del litigio, conciliación en caso de que sea procedente, medidas cautelares, decreto de pruebas. Concurrentemente se previene a las partes, a la coadyuvante y al Ministerio Público que en esta diligencia no se podrán proponer excepciones previas diferentes a las indicadas en el escrito de contestación de la demanda,

tampoco se podrán solicitar nuevas pruebas, ni mejorar los argumentos planteados en la demanda y en la contestación. Acto seguido, se realizan las siguientes etapas:

1. SANEAMIENTO DEL PROCESO En cumplimiento del artículo 207 del CPACA, se advierte que no existe causal de nulidad que implique el deber de saneamiento en los términos señalados en el numeral 5.° del artículo 180 ibidem. Sin embargo, se pregunta a la demandante, a los apoderados de la entidad demandada y su coadyuvante y al Ministerio Público, si observan alguna irregularidad o causal de nulidad.

La parte demandante, los apoderados de la parte demandada, el apoderado de la coadyuvante y Ministerio Público no tienen observaciones. Al no encontrarse vicio o irregularidad que afecte de nulidad el proceso, el despacho resuelve tener por SANEADA cualquier irregularidad hasta el presente momento de la audiencia. Esta decisión se notifica en estrados.

2. EXCEPCIONES PREVIAS 2.1 El Ministerio de Hacienda y Crédito Público formuló la excepción previa de inepta demanda por ausencia de requisitos formales. En síntesis, sostuvo que los argumentos planteados en contra de las normas demandadas no guardan una relación directa e inmediata con las normas que considera vulneradas y que la sustentación de los cargos no es clara, específica, pertinente y suficiente, de acuerdo con el criterio que adoptó el Consejo de Estado, mediante la sentencia de unificación del 2 de diciembre de 2013 (exp. 41719). De esta forma, concluyó que el escrito de demanda incumple los numerales 2°. y 4°. del artículo 162 del

Radicado: 11001-03-27-000-2018-00048-00(24126) Demandante: JUAN DIEGO BUITRAGO GALINDO CPACA (Ley 1437 de 2011). 2.2 Como es de rigor, la Secretaría dio traslado de la excepción previa al demandante (f. 172), quien guardó silencio. 2.3 El despacho recuerda que, conforme al numeral 4°. del artículo 162 del CPACA, los fundamentos de derecho que sustentan las pretensiones planteadas por el demandante deben indicar las normas en que se encuentran sustentadas y explicar el concepto de la violación.

En el sub iudice, del escrito de demanda se extrae las siguientes censuras: (i) Que la cotización en salud a cargo del trabajador independiente con contrato de prestación de servicios, efectuada mes vencido, contraría la letra b) del artículo 156 y el artículo 202 de la Ley 100 de 1993, según los cuales la cotización en salud de dichos trabajadores deberá efectuarse anticipadamente. (ii) Que, si bien el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 establece una excepción a la regla general de cotización anticipada, es lo cierto que prescribe que tal disposición no se aplica para los trabajadores independientes que suscriban contrato de prestación de servicios, de tal manera que estos cotizarán de acuerdo con la regla general, esto es, mes anticipado. Por cuenta de las anteriores irregularidades el demandante consideró que hubo violación de la ley, concretamente, de los artículos 202, letra b) de la Ley 100 de 1993 y 135 de la Ley 1753 de 2015. Además de la transgresión del artículo 135 de

la Ley 1753 de 2015, consideró que el Gobierno nacional expidió las disposiciones acusadas con falta de competencia e. igualmente, que excedió la potestad reglamentaria del artículo 189.11 constitucional. Como se aprecia, el actor invocó las normas violadas y sustentó las razones de la presunta vulneración, de tal manera que no es cierto que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no haya podido controvertir los cargos ni que estos fueran oscuros o insuficientes. La parte demandada puede discrepar del fundamento de los argumentos de nulidad, pero ello no equivale a que los planteamientos del actor fueran ininteligibles, ya que como se vio, tienen la claridad para poder ser controvertidos por el extremo pasivo. A juicio de la Sala Unitaria, el concepto de violación ofrecido por el demandante es claro y suficiente y permite, a partir de la argumentación de la demanda, examinar la legalidad de la norma demandada. Por consiguiente, la Sala unitaria,

RESUELVE

1. Declarar no probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, según lo expuesto.

Esta decisión queda notificada en estrados.

3. SÍNTESIS DEL CONCEPTO DE VIOLACIÓN Y DE LA CONTESTACIÓN DE

LA DEMANDA En síntesis, el demandante planteó lo siguiente: Radicado: 11001-03-27-000-2018-00048-00(24126) Demandante: JUAN DIEGO BUITRAGO GALINDO 3.1 Precisó que las disposiciones demandadas estaban dirigidas a reglamentar las cotizaciones del sistema de seguridad social integral de los trabajadores

independientes, en el sentido de indicar que dichos aportes se efectuarían mes vencido, por períodos mensuales y a través de la planilla integrada de liquidación de aportes. 3.2 Teniendo en cuenta que las normas acusadas establecieron que las cotizaciones de los aportes se realizarían mes vencido, el Gobierno nacional, según el actor, desconoció el artículo 156 y la letra b) del artículo 202 de la Ley 100 de 1993, pues las cotizaciones en salud es mes anticipado. De hecho, el demandante afirma que, según el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 (Plan Nacional de Desarrollo), los únicos trabajadores independientes que cotizarán mes vencido son: (i) los trabajadores independientes por cuenta propia y (ii) aquellos que celebren contrato diferente al de prestación de servicios. Por lo tanto, los trabajadores independientes, que celebren contrato de prestación de servicios, seguirán cotizando mes anticipado. 3.3 Por otro lado, manifestó que las normas reglamentarias demandadas no están fundamentadas en la ley, de manera que el Ejecutivo carecía de competente para establecer nuevas disposiciones, tal como lo exigen los artículos 6 y 121 constitucionales. Por estas mismas razones, sostuvo que la normativa acusada quebrantó la potestad reglamentaria, prevista en el artículo 189.11 de la Carta. Parte demandada Por su parte, el tercero interviniente y las entidades demandadas se opusieron a los cargos de la demanda de la manera que a continuación se expone: La UGPP, en su calidad de coadyuvante de la parte demandada, en concreto,

expresó que el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 reguló la manera de calcular el ingreso base de cotización de los trabajadores independientes. Particularmente, el inciso 3°., ibidem, facultó al Ejecutivo para reglamentar el sistema de retención que aplicarían los contratantes del sector público y privado para facilitar el recaudo de las cotizaciones de los aportes de los contratistas de prestaciones de servicios personales. Que el artículo 267 de la Ley 1753 de 2015 derogó los artículos 156 y 202 de la Ley 100 de 1993. En consonancia con el inciso 3.º ídem, el Ejecutivo ejerció cabalmente la potestad reglamentaria en los actos demandados. El Ministerio del Trabajo, en síntesis, aclaró que las normas demandadas desarrollan el mandato contenido en el inciso 3°. de la Ley 1753 de 2015, en relación con los aportes que deben pagar los trabajadores independientes contratados para prestación de servicios. A su juicio, dicha norma facultó al Gobierno nacional para reglamentar la materia, razón por la cual, las pretensiones no están llamadas a prosperar. Por su parte, el Ministerio de Salud explicó que, en cumplimiento del pronunciamiento del 12 de marzo de 2018, expedido por la Sección Primera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Gobierno expidió el Decreto 1273 de 2018, por medio del cual, modificó los artículos 2.2.1.1.1.7 y el inciso 1°.del artículo 3.2.7.6 del Decreto 780 de 2016. Esta nueva disposición,

según precisó, tuvo por objeto establecer, para todos los trabajadores Radicado: 11001-03-27-000-2018-00048-00(24126) Demandante: JUAN DIEGO BUITRAGO GALINDO independientes, la obligación de realizar sus aportes de seguridad social mes vencido. A su turno, el Ministerio de Hacienda y Crédito Publico coincidió en que las normas demandadas fueron expedidas en desarrollo de la facultad reglamentaria, por disposición del inciso 3°. de la Ley 1753 ejusdem. Igualmente, que, de acuerdo con el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, es potestad reglamentaria del Gobierno la definición de la periodicidad de las cotizaciones de seguridad social, atendiendo la estabilidad y periodicidad de los ingresos de los trabajadores independientes. En apoyo de lo anterior, indicó que con anterioridad al artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, las siguientes normas han regulado la cotización anticipada de los aportes de los trabajadores independientes: artículo 20 del Decreto 692 de 1994, artículo 26 del Decreto 396 de 1996 y 35 del Decreto 1406 de 1999. Finalmente, advirtió que el demandante confrontó las normas demandadas con el ordenamiento superior de manera descontextualizada. Que, de hacerlo sistemáticamente, habría concluido que los artículos 2.2.1.1.1.7 y el inciso 1°.del artículo 3.2.7.6 del Decreto 780 de 2016 se ajustan armónicamente al ordenamiento jurídico.

4. FIJACIÓN DEL LITIGIO En el presente asunto, se debate la legalidad de los artículos 2.2.1.1.1.7 y el inciso

1°. del artículo 3.2.7.6 del Decreto 780 de 2016 (modificado y adicionado por los artículos 1.º y 2.º del Decreto 1273 de 2018, respectivamente), según los cuales, las cotizaciones de los aportes al sistema de seguridad social de los trabajadores independientes se efectuarán mes vencido, por periodos mensuales y a través de la planilla integrada de liquidación de aportes. Se advierte que la censura del actor está enfocada a las cotizaciones de los aportes en salud, ya que la demanda no se refiere a las demás cotizaciones del sistema de seguridad social. De igual manera, se advierte que para dirimir la presente controversia se tendrá en cuenta lo que sea sentenciado por la Corte Constitucional frente a la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015. Teniendo en cuenta los hechos descritos, así como lo concerniente a los demás extremos de la litis, el proceso se concentra en determinar lo siguiente: - Si las normas acusadas vulneran la letra b) del artículo 156 y el artículo 202 de la Ley 100 de 1993, previa determinación de la eficacia temporal que se predica de dichas disposiciones. - Si el Ejecutivo tiene la potestad reglamentaria para definir el momento del pago de los aportes en salud de los trabajadores independientes que suscriben contratos de prestación de servicios. Lo anterior se examinará, sin perjuicio de otros problemas jurídicos asociados que puedan resultar del debate principal. El magistrado pregunta a las partes, a la coadyuvante y al Ministerio Público si Radicado: 11001-03-27-000-2018-00048-00(24126)

Demandante: JUAN DIEGO BUITRAGO GALINDO consideran fijado el litigio.

El demandante considera que es correcta la fijación del litigio realizada. En todo caso, adujo su conformidad con la observación que hizo el despacho frente al acatamiento de la decisión que adopte la Corte Constitucional en la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, en tanto que esta norma también si invocó como vulnerada en el presente proceso. Los apoderados de las entidades demandadas y del coadyuvante consideran que es correcta la fijación del litigio realizada. A su turno, el agente del Ministerio Público se encuentra conforme con dicha fijación. La anterior decisión queda notificada en estrados.

5. CONCILIACIÓN El despacho pone en conocimiento que, de acuerdo con el artículo 70 de la Ley 446 de 1998, las demandas de nulidad simple no son pasibles de conciliación, por cuanto no versan sobre conflictos de contenido particular ni económico.

La anterior decisión queda notificada en estrados.

6. MEDIDAS CAUTELARES Mediante el auto del 7 de marzo de 2019 (ff. 66 a 70 anverso, cuaderno medidas) se negó la medida cautelar solicitada. Por lo anterior, no quedan medidas cautelares pendientes de resolver.

Esta decisión queda notificada en estrados.

7. DECRETO DE PRUEBAS 7.1 PRUEBAS DE LA PARTE DEMANDANTE La actora solicita que se tengan como tales los documentos que aportó con la demanda. 7.2 PRUEBAS DE LA PARTE DEMANDADA La parte demandada, específicamente el Ministerio de Salud solicitaron que se

tengan como tales los documentos aportados con las respectivas contestaciones de las demandas y aquellas que de manera oficiosa, considere el despacho deben decretarse.

Radicado: 11001-03-27-000-2018-00048-00(24126)

Demandante: JUAN DIEGO BUITRAGO GALINDO En atención a lo anterior se dispone: Con el valor legal que les corresponda, en especial el artículo 246 del CGP, ténganse como pruebas los documentos aportados con la demanda y con las contestaciones de la demanda, allegadas por el Ministerio del Trabajo y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Decisión que se notifica en estrados.

Finalmente, por no haber pruebas que practicar, el despacho prescindirá de la realización de la audiencia prevista en el artículo 181 del CPACA. La presente decisión queda notificada en estrados.

8. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Por igual, se considera que no es necesario agotar la audiencia del artículo 182 del CPACA, de modo que se concede a las partes a la coadyuvante y al Ministerio Público un término común de 10 días para presentar alegatos de conclusión, el cual correrá a partir del día siguiente a la realización de la presente audiencia.

Vencido este, el proceso ingresará al despacho para fallo. La presente decisión queda notificada en estrados. Se deja constancia que hubo interferencias externas que podría afectar la calidad del audio. De todos modos, el acta recoge los pormenores de la diligencia. Finalmente, el despacho efectúa el control de legalidad de que trata el artículo 207 del CPACA, sin que exista alguna objeción por las partes. En estos términos se da

por concluida la presente diligencia, se levanta el acta y se firma por quienes en ella intervinieron, a las 5:00 p. m.

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Magistrado MAURICIO MICHEL MOLANO CURREA Procurador sexto delegado

JUAN DIEGO BUITRAGO GALINDO

Demandante Radicado: 11001-03-27-000-2018-00048-00(24126)

Demandante: JUAN DIEGO BUITRAGO GALINDO

MARTHA AYALA ROJAS

Apoderada del Ministerio del Trabajo

LILIAN MONCADA VARGAS

Apoderada del Ministerio de Salud y Protección Social

PABLO ECHEVERRÍ CALLE

Apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público

GLORIA CAROLINA CÁRDENAS GARZÓN Apoderado de la UGPP