CE-SECCIÓN CUARTA-11001-03-27-000-2021-00023-00(25531)A

Radicado: 11001-03-27-000-2021-00023-00 [25531] Demandante: ANDRÉS GONZÁLEZ BECERRA Y CAMILA CUBEROS GÓMEZ Problema jurídico: ¿Se debe aceptar la solicitud de coadyuvancia presentada en el presente proceso de nulidad?

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD / COADYUVANCIA EN EL PROCESO DE

SIMPLE NULIDAD / SOLICITUD DE COADYUVANCIA / ACEPTACIÓN DE LA COADYUVANCIA En relación con el escrito de coadyuvancia, dada la naturaleza pública del medio de control de nulidad (artículo 137 del CPACA), es procedente aceptar la intervención de la Federación Nacional de Combustibles y Energéticos FENDIPETRÓLEO como coadyuvante de la parte demandante (artículo 223 del CPACA), por lo que se dispondrá su vinculación al proceso de la referencia en esa calidad.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 223

Problema jurídico: ¿Se configura la excepción de cosa juzgada propuesta por la parte demandada?

EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA / CONCEPTO DE COSA JUZGADA / REQUISITOS DE LA COSA JUZGADA / CONCEPTO DE IDENTIDAD DE PARTES / CONCEPTO DE IDENTIDAD DE OBJETO / CONCEPTO DE IDENTIDAD

DE CAUSA / ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD – Finalidad /

NATURALEZA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / IMPROCEDENCIA DE LA

EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA

[E]l Despacho advierte que no prospera la excepción de cosa juzgada propuesta por la parte demandada, de acuerdo con el siguiente análisis: El fenómeno de la cosa juzgada está regulado en el artículo 303 del CGP, aplicable a este asunto por remisión del artículo 306 del CPACA. […] [L]a cosa juzgada es un medio exceptivo que requiere de la conjunción de los siguientes factores: identidad de partes: que se trate de las mismas personas que figuren como sujetos activo y pasivo del medio de control tanto en el primer proceso como en el segundo; identidad de objeto (sobre qué recae el litigio): que las pretensiones en el nuevo proceso correspondan a las mismas que integraban el petitum del primer proceso en el que se dictó la decisión; e identidad de causa (por qué el litigio): que el motivo o razón que sustenta la primera demanda, se invoque nuevamente y sea el fundamento jurídico de una segunda. Para revisar si la mencionada excepción se encuentra demostrada, se hace necesario hacer una breve comparación de los dos procesos con el fin de analizar sí, tal como lo consideró la CREG, se dan los supuestos para declarar probada la excepción […]. [S]e advierte que no se cumplen los requisitos para que se configure la excepción de cosa juzgada. En efecto, no existe identidad de objeto, pues el presente asunto trata de una demanda de nulidad simple (2021-00023-00) en la que se solicita la nulidad de la Resolución No. 241 de diciembre de 2020 proferida por la CREG. Por otro lado, en la acción pública de constitucionalidad (Expediente D13514) se pidió se declare la inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019.

De modo que, las pretensiones del proceso de nulidad simple (2021-00023-00) no son las mismas de la acción pública de constitucionalidad (expediente D-13514). Cabe resaltar que el medio de control de simple nulidad y la acción pública de constitucionalidad son figuras que tienen un fin distinto, pues la primera tiene por objeto, en general, que se declare la nulidad de actos administrativos que infringen la ley; mientras la segunda es un mecanismo de control al que puede acudir cualquier Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 1 www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Radicado: 11001-03-27-000-2021-00023-00 [25531] Demandante: ANDRÉS GONZÁLEZ BECERRA Y CAMILA CUBEROS GÓMEZ persona para que se declare la inexequibilidad de leyes en sentido material, que sean contrarias a la Constitución Política. Tampoco existe identidad de causa porque, los argumentos alegados en la acción pública de constitucionalidad fueron la violación al principio de legalidad, indeterminación de los elementos del tributo, indebida atribución de la facultad reglamentaria y desconocimiento de unidad de materia. Por su parte, en el presente asunto, se alega la violación por parte de la CREG del principio de retroactividad al proferir la Resolución 241 de 2020, en la que

se establece que la base gravable de la contribución especial para la vigencia 2020 se calcula con fundamento en la información contable del año 2019. Además, se alega el desconocimiento de lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-484 de 2020. En esas condiciones, queda desvirtuada la existencia de la cosa juzgada. En consecuencia, el despacho declara no probada la excepción de cosa juzgada.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 306 / LEY 1564 DE 2012 –

ARTÍCULO 303

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN No. 241 DE 2020 (31 DE DICIEMBRE)

COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS – CREG

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá D.C., diez (10) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Radicación: 11001-03-27-000-2021-00023-00 [25531]

Actor: ANDRÉS GONZÁLEZ BECERRA Y CAMILA CUBEROS

GÓMEZ

Demandado: COMISIÓN NACIONAL DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y

GAS (CREG)

Tema: VINCULACIÓN DE TERCEROSEXCEPCIÓN PREVIA DE

COSA JUZGADA AUTO De conformidad con lo previsto en el artículo 12 del Decreto 806 de 20201, que en cuanto a la resolución de excepciones previas remite a los artículos 100 a 102 del

1 Decreto 806 de 2020, artículo 12. Resolución de excepciones en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De las excepciones presentadas se correrá traslado por el término de tres (3) días en la forma regulada en el artículo 110 del Código General del Proceso, o el que lo sustituya. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre ellas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en las excepciones previas. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 2 www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Radicado: 11001-03-27-000-2021-00023-00 [25531] Demandante: ANDRÉS GONZÁLEZ BECERRA Y CAMILA CUBEROS GÓMEZ Código General del Proceso, y comoquiera que no se solicitó la práctica de pruebas, el Despacho resuelve la excepción previa de cosa juzgada, alegada por la Comisión Nacional de Regulación de Energía y Gas (CREG). Antes de resolver la excepción, acepta a un tercero como coadyuvante de la demandante. ANTECEDENTES Andrés González Becerra y Camila Cuberos Gómez interpusieron demanda de nulidad simple contra la Resolución No. 241 del 31 de diciembre de 2020, proferida por la CREG, mediante la que se estableció “el porcentaje de la contribución especial

que deben pagar las personas prestadoras de la cadena de combustibles líquidos sometidas a la regulación de la CREG en el año 2020”. Los demandantes solicitaron que se declare la nulidad de la totalidad de los artículos de la resolución por desconocimiento del principio de irretroactividad en materia tributaria, porque “[La CREG] está imponiendo para el año 2020, a las personas prestadoras de la cadena de combustibles líquidos, una contribución de forma retroactiva, pues [esta] se liquida con base en los costos y gastos del año 2019, aun cuando la Ley 1955 de 2019 entró en vigor el 25 de mayo de 2019”. Así mismo, puso de presente que la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, que es el fundamento legal de la resolución demandada. El 30 de julio de 2021, la Federación Nacional de Combustibles y Energéticos – FENDIPETRÓLEO, coadyuvó la demanda y pidió que se declare la nulidad de la resolución demandada. Sobre el particular, precisó que la Corte Constitucional, en sentencia C-484 de 2020, declaró inexequible el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, que constituye el fundamento jurídico del acto administrativo demandado. Como anexo, aportó la Resolución No. 238 de 2020, acto preparatorio de la Resolución No. 241 de 2020, con el fin de que el último acto se tenga como prueba al momento de proferir sentencia. El 23 de junio de 2021, la CREG contestó la demanda y solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda, porque el acto demandado se expidió con estricta

sujeción al artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, conforme con el cual, la contribución especial para la vigencia 2020 se aplica a los prestadores de la cadena de combustibles, en la forma establecida en esa norma. Además, de acuerdo con lo resuelto en la sentencia C-484 de 2020, la contribución de la vigencia 2020 se causó y, por tanto, se trata de situaciones jurídicas consolidadas bajo el imperio del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, y que, por tanto, Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juzgador las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. se tramitarán y decidirán en los términos señalados anteriormente. La providencia que resuelva las excepciones mencionadas deberá ser adoptadas en primera instancia por el juez, subsección, sección o sala de conocimiento. Contra esta decisión procederá el recurso apelación, el cual será resuelto por la subsección, sección o sala del tribunal o Consejo de Estado. Cuando esta decisión se profiera en única instancia por los tribunales y el Consejo de Estado se decidirá por el magistrado ponente y será suplicable.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 3 www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Radicado: 11001-03-27-000-2021-00023-00 [25531] Demandante: ANDRÉS GONZÁLEZ BECERRA Y CAMILA CUBEROS GÓMEZ la liquidación y recaudo del tributo puede servirse de los elementos establecidos en esa norma. Igualmente, la CREG propuso la excepción previa de cosa juzgada constitucional, porque, a su juicio, existe identidad de hechos y causa petendi entre los alegados en el presente asunto y los analizados por la Corte Constitucional en la sentencia C-484 de 2020. Sobre el particular, expuso que la Resolución No. 241 de 2020 proferida por la CREG se fundamentó en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, que fue declarado inexequible en la sentencia C-484 de 2020. No obstante, advirtió que acorde con la sentencia de constitucionalidad, el mencionado artículo es aplicable para el año 2020, porque al momento de dictar la decisión ya se había causado la contribución especial, es decir, existía una situación jurídica consolidada. Como anexos, aportó los antecedentes administrativos de la Resolución 241 de 2020. De conformidad con el parágrafo 2 del artículo 75 del CPACA y en concordancia

artículos 9 y 12 del Decreto 806 de 2020, se dio traslado a las excepciones2. El 17 y 23 de agosto de 2021, la parte demandante descorrió el traslado de las excepciones y expresó que en el presente asunto no se configura la excepción de cosa juzgada porque: i) no existe identidad de objeto, toda vez que en la sentencia C-484 de 2020, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 y, en este caso, el objeto del proceso es declarar la nulidad de la Resolución No. 241 de diciembre de 2020 proferida por la CREG; ii) no existe identidad de causa, porque la sentencia C-484 de 2020 decidió que el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 era inexequible, pues desconoció los principios de legalidad y certeza del tributo, en la medida en que el legislador no cumplió con la finalidad prevista en el artículo 338 superior. Por el contrario, en el presente asunto se argumentó que para el año 2020, la CREG está imponiendo una contribución de forma retroactiva, a las personas prestadoras de la cadena de combustibles líquidos, pues la vigencia 2020 se liquida con base en los costos y gastos del año 2019; iii) adicionalmente, en la demanda se plantearon “cargos que describen y evidencian flagrantes vicios de inconstitucionalidad que no fueron abordados y estudiados en la Sentencia C-484 de 2020, además de conceptos que particularizan la discusión, como son: período gravable, vigencia fiscal, y específicamente, la definición del momento a partir del cual iniciará la aplicación de cambios legislativos en materia

tributaria (…)”. CONSIDERACIONES En relación con el escrito de coadyuvancia, dada la naturaleza pública del medio de control de nulidad (artículo 137 del CPACA), es procedente aceptar la intervención de la Federación Nacional de Combustibles y Energéticos FENDIPETRÓLEO como coadyuvante de la parte demandante (artículo 223 del CPACA), por lo que se dispondrá su vinculación al proceso de la referencia en esa calidad. 2 SAMAI, índice 18. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 4 www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Radicado: 11001-03-27-000-2021-00023-00 [25531] Demandante: ANDRÉS GONZÁLEZ BECERRA Y CAMILA CUBEROS GÓMEZ Igualmente, se tendrán como prueba los documentos allegados por la demandante, la demandada y la coadyuvante en sus escritos de demanda, contestación y coadyuvancia, respectivamente. De otra parte, el Despacho advierte que no prospera la excepción de cosa juzgada propuesta por la parte demandada, de acuerdo con el siguiente análisis: El fenómeno de la cosa juzgada está regulado en el artículo 303 del CGP, aplicable a este asunto por remisión del artículo 306 del CPACA. El artículo 303 del CGP dispone lo siguiente:

“ARTÍCULO 303. COSA JUZGADA. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos. En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento. La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión.” Sobre la cosa juzgada, esta Sección ha considerado que3: “3. Sobre la cosa juzgada, tanto el Consejo de Estado en sus distintas Secciones como la Corte Constitucional han señalado que es una institución jurídico-procesal mediante la cual se concede a las decisiones tomadas en una providencia el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas, con el fin de obtener la terminación definitiva de controversias y alcanzar un estado de seguridad jurídica. Como tal, esta figura jurídica impide que se expidan pronunciamientos futuros sobre el mismo asunto, dada su previa definición o juzgamiento La cosa Juzgada se estructura a partir de dos premisas, una objetiva relacionada

con el objeto y la causa de la controversia, y otra subjetiva relativa a los sujetos que intervienen en un proceso. La identidad de objeto comporta que la demanda debe versar sobre la misma pretensión sobre la cual se predica la cosa juzgada. La identidad de causa petendi, implica que la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada debe tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. La identidad jurídica de las partes, esto es, que al proceso deben concurrir las mismas que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada. Por su parte, según lo previsto en el artículo 189 del CPACA, la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada.” 3Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 29 de octubre de 2020, Exp. 76001-23-33-0002013-00308-01 (24509), M.P ( E ). Julio Roberto Piza Rodríguez. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 5 www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Radicado: 11001-03-27-000-2021-00023-00 [25531]

Demandante: ANDRÉS GONZÁLEZ BECERRA Y CAMILA CUBEROS GÓMEZ

De acuerdo con lo anterior, la cosa juzgada es un medio exceptivo que requiere de la conjunción de los siguientes factores: identidad de partes: que se trate de las mismas personas que figuren como sujetos activo y pasivo del medio de control tanto en el primer proceso como en el segundo; identidad de objeto (sobre qué recae el litigio): que las pretensiones en el nuevo proceso correspondan a las mismas que integraban el petitum del primer proceso en el que se dictó la decisión; e identidad de causa (por qué el litigio): que el motivo o razón que sustenta la primera demanda, se invoque nuevamente y sea el fundamento jurídico de una segunda. Para revisar si la mencionada excepción se encuentra demostrada, se hace necesario hacer una breve comparación de los dos procesos con el fin de analizar sí, tal como lo consideró la CREG, se dan los supuestos para declarar probada la excepción:

PROCESO 2021-00023-00 EXPEDIENTE D-13514

AUTORIDAD ANTE LA

Sección Cuarta, Consejo de Estado Corte Constitucional QUE SE TRAMITA PROCESO Simple Nulidad Acción Pública de Constitucionalidad NORMAS O ACTOS Resolución No. 241 de diciembre de Artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 DEMANDADOS 2020 proferida por la CREG Declarar la nulidad de la Resolución Declarar la inexiquibilidad del artículo No. 241 de diciembre de 2020 18 de la Ley 1955 de 2019 OBJETO/PRETENSIONES proferida por la CREG Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 6

www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Radicado: 11001-03-27-000-2021-00023-00 [25531] Demandante: ANDRÉS GONZÁLEZ BECERRA Y CAMILA CUBEROS GÓMEZ Desconocimiento del principio de Violación al principio de legalidad, irretroactividad en materia tributaria indeterminación de los elementos del por parte de la CREG, al imponer a tributo, indebida atribución de la las personas prestadoras de la facultad reglamentaria y cadena de combustibles líquidos, una desconocimiento de unidad de contribución de forma retroactiva, materia. pues la base gravable de la vigencia 2020 se liquida conforme con los costos y gastos del año 2019. CARGOS/ARGUMENTOS La declaratoria de inexequibilidad “inmediata” del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 por parte de la Corte Constitucional en la sentencia C-484 de 2020, conlleva a que la resolución demandada no tenga fundamento legal y, por ello, debe declararse su nulidad. No se ha dictado fallo Sentencia C-484 de 2020 que declaró inexequible el artículo 18 de FALLO JUDICIAL la Ley 1955 de 2019, por desconocimiento de los principios de legalidad y certeza del tributo De la anterior comparación, se advierte que no se cumplen los requisitos para que se configure la excepción de cosa juzgada.

En efecto, no existe identidad de objeto, pues el presente asunto trata de una demanda de nulidad simple (2021-00023-00) en la que se solicita la nulidad de la Resolución No. 241 de diciembre de 2020 proferida por la CREG. Por otro lado, en la acción pública de constitucionalidad (Expediente D-13514) se pidió se declare la inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. De modo que, las pretensiones del proceso de nulidad simple (2021-00023-00) no son las mismas de la acción pública de constitucionalidad (expediente D-13514). Cabe resaltar que el medio de control de simple nulidad y la acción pública de constitucionalidad son figuras que tienen un fin distinto, pues la primera tiene por objeto, en general, que se declare la nulidad de actos administrativos que infringen la ley; mientras la segunda es un mecanismo de control al que puede acudir cualquier persona para que se declare la inexequibilidad de leyes en sentido material, que sean contrarias a la Constitución Política. Tampoco existe identidad de causa porque, los argumentos alegados en la acción pública de constitucionalidad fueron la violación al principio de legalidad, indeterminación de los elementos del tributo, indebida atribución de la facultad reglamentaria y desconocimiento de unidad de materia. Por su parte, en el presente asunto, se alega la violación por parte de la CREG del principio de retroactividad al proferir la Resolución 241 de 2020, en la que se establece que la base gravable de la contribución especial para la vigencia 2020 se calcula con fundamento en la

información contable del año 2019. Además, se alega el desconocimiento de lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-484 de 2020. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 7 www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Radicado: 11001-03-27-000-2021-00023-00 [25531] Demandante: ANDRÉS GONZÁLEZ BECERRA Y CAMILA CUBEROS GÓMEZ En esas condiciones, queda desvirtuada la existencia de la cosa juzgada. En consecuencia, el despacho declara no probada la excepción de cosa juzgada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE PRIMERO: VINCULAR como coadyuvante de la demandante a la Federación Nacional de Combustibles y Energéticos – FENDIPETRÓLEO.

SEGUNDO: DECLARAR no probada la excepción de cosa juzgada formulada por la parte demandada.

TERCERO: Tener como prueba los documentos allegados por la demandante, la demandada y la coadyuvante en sus escritos de demanda, contestación y coadyuvancia, respectivamente.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente)

MILTON CHAVES GARCÍA

Presidente Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 8 www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador