CE-SECCION CUARTA-13001-23-31-000-2000-01329-01(20995)-2017

ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDABLES – Reiteración jurisprudencial. Son aquellos con la capacidad de crear, modificar o extinguir una situación jurídica concreta / ACTO DEFINITIVO PARTICULAR – Es una declaración de voluntad en ejercicio de función administrativa con efectos jurídicos directos o indirectos sobre el fondo del asunto / ACTOS ADMINISTRATIVOS NO DEMANDABLES – Son los preparatorios, los de simple ejecución y los de trámite / ACTO DE TRÁMITE – Es susceptible de ser demandado, siempre que ponga fin a la actuación administrativa o haga imposible continuarla / ACTO QUE DEJA SIN EFECTO FACILIDAD DE PAGO – Es pasible del control de legalidad, si modifica la situación jurídica del contribuyente / ACTO DE EJECUCIÓN – Es demandable si origina una situación jurídica diferente a la de la sentencia o el acto ejecutado / ACTO QUE DEJA SIN EFECTO FACILIDAD DE PAGO – No es objeto de control judicial cuando es producto de la ejecución de una decisión judicial o administrativa 2.1 La calificación de un acto administrativo como acto definitivo o de trámite es primordial para determinar si es susceptible de control de legalidad, así se desprende del artículo 135 del CCA –norma aplicable al caso concreto-, de cuyo contenido se infiere que es posible reclamar ante esta jurisdicción la nulidad de un acto particular que ponga fin a un proceso administrativo, es decir, un acto administrativo definitivo. Son actos definitivos, los “que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla”,

así lo dispone el artículo 50 del CCA. 2.2 Al respecto, esta Sección ha dicho: Por acto administrativo se entiende toda manifestación de la administración con capacidad para crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, esto es, una decisión encaminada a producir efectos jurídicos en los derechos u obligaciones de los administrados, sean subjetivos, personales, reales o de crédito. La jurisdicción ejerce su control, para verificar que se ajusten a la legalidad, pero debe tenerse en cuenta que la impugnabilidad recae sobre los actos definitivos, es decir, sobre aquellos que exteriorizan la voluntad de la Administración para producir efectos en derecho, pues no se justifica un pronunciamiento sobre actos que no crean, modifican o extinguen una situación jurídica, como son los de trámite, que se limitan a dar impulso a la actuación. Los actos de trámite no son susceptibles de control judicial, salvo que impidan al administrado continuar con la actuación. […]. 2.3 En efecto, el acto administrativo subjetivo o acto definitivo particular es una declaración de voluntad dirigida al ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos, es decir que crea, reconoce, modifica o extingue situaciones jurídicas; por lo tanto, es susceptible de control de legalidad, a diferencia de lo que ocurre con los actos preparatorios, los de simple ejecución y los de trámite. 2.4 Tratándose del acto administrativo que deja sin efectos la facilidad de pago concedida a los contribuyentes que tienen deudas fiscales con la Administración, esta Sección ha admitido el control judicial al señalar que “es un acto que modifica la situación jurídica que se había creado a

favor del contribuyente al concederle la facilidad”, es decir, constituye una declaración unilateral de la voluntad de la administración tributaria, que modifica la situación jurídica del beneficiario, toda vez que: a) Se le excluye del tratamiento preferencial que implica el acuerdo de pago. (…) b) El contribuyente es afectado por medidas cautelares. (…) c) Las garantías otorgadas puede cobrase coactivamente. (…) 2.5 Sin embargo, habrá eventos en los que dicho acto administrativo –el que deja sin efecto una facilidad de pago-, no será susceptible de control de legalidad al tratarse de un acto de ejecución, es decir, de aquellos que “se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa, sin que pueda afirmarse que de ellos surjan situaciones jurídicas diferentes a las de la sentencia o acto ejecutado”. 2.6 Es el caso, por ejemplo, del acto por medio del cual se deja sin efecto el acuerdo de pago suscrito con la Administración Tributaria, expedido por fuera del trámite del proceso del cobro coactivo, evento en el que adquiere la connotación de un acto de ejecución, en la medida en que constituye un trámite previo y obligado para dar inicio a esa actuación –la de cobro coactivo.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 135 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 50 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTICULO 828-4

NOTA DE RELATORIA: Sobre la falta de control judicial de los actos administrativos preparatorios, de trámite, de ejecución y definitivos, y sus excepciones se cita la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 12 de junio de 2008, Exp.

08001-23-31-000-2004-02721-01(16288), C.P. Ligia López Díaz NOTA DE RELATORIA: Sobre el alcance del control de legalidad del acto que deja sin vigencia la facilidad o el acuerdo de pago con la DIAN se citan las sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 9 de febrero de 2012, Exp. 13001-23-31-0002002-01578-01(17721), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; de 30 de marzo de 2006, Exp. 25000-23-27-000-2005-01131-01(15784), C.P. Ligia López Díaz; de 15 de noviembre de 1996, Exp. 7875, C.P. Consuelo Sarria Olcos; de 9 de agosto de 1991, Exp. 5934, C.P. Julio Cesar Uribe Acosta y de 14 de septiembre de 2000, Exp. 6314, C.P. Juan Alberto Polo. Así como los autos de 26 de septiembre de 2013, Exp. 68001-23-33-000-2013-00296-01(20212), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; de 15 de mayo de 2014, Exp. 20001-23-33-000-2013-00005-01(20295), C.P. Hugo F. Bastidas Bárcenas ACTO QUE DEJA SIN EFECTO FACILIDAD DE PAGO Y ORDENA MEDIDA DE EMBARGO – Es pasible de control judicial, si no se configuran los supuestos previstos en el artículo 814-3 del E.T. / INCUMPLIMIENTO DE FACILIDAD O ACUERDO DE PAGO – Da lugar al proceso de cobro coactivo,

en el cual se puede controvertir la obligación tributaria / ACTO QUE DEJA SIN EFECTO FACILIDAD DE PAGO Y SIN VIGENCIA EL PLAZO POR INCUMPLIMIENTO – Es un acto de ejecución, al ser un trámite previo y obligado para dar inicio al proceso de cobro coactivo / PROCESO DE COBRO COACTIVO – Difiere del proceso de facilidad o acuerdo de pago / OTORGAMIENTO DE GARANTÍA POR PARTE DEL DEUDOR – Es una excepción contra del mandamiento de pago y no un supuesto para el otorgamiento de la facilidad de pago 2.7 Otro es el tema, cuando la Administración declara sin vigencia una facilidad de pago y la parte perjudicada con esta decisión alega que no se configuraron los supuestos previstos en el artículo 814-3 del ET, según el cual, la vigencia de la facilidad de pago concedida por la Administración de Impuestos está supeditada al pago oportuno de las cuotas otorgadas y al cumplimiento de las obligaciones tributarias que se generen con posterioridad al otorgamiento y notificación de la facilidad de pago, caso en el cual, esa actuación sería susceptible de control de legalidad ante esta jurisdicción. (…) 3.1 Los hechos relevantes que están probados en el expediente son los siguientes: (…) 3.1.6 El 4 de julio de 2000, la Jefe del Grupo Coactiva de la División de Cobranzas de la Administración de Impuestos de Cartagena profirió el Auto de Embargo Nro. 000856 por el que se dispuso ordenar el embargo del bien inmueble ubicado en Arroyo de Piedra Bolívar Lote A-1 identificado con folio de matrícula inmobiliaria 060-173715. 3.1.7

El 5 de octubre de 2000, la Jefe de la División de Cobranzas expidió el Mandamiento de Pago Nro. 002297 por el que libró orden de pago a favor de la Nación y con cargo a la sociedad MICHEL PLAZA LTDA, por la suma de $133.321.000, de los que $133.054.000 corresponden a los impuestos y el remanente a sanciones. 3.1.8 El 20 de noviembre de 2000, la apoderada de la sociedad propuso la excepción de falta de ejecutoria del título contra el citado mandamiento de pago, que se declaró no probada con la Resolución Nro. 000277 de 5 de diciembre del mismo año. 3.1.9 El 15 de enero de 2001, la apoderada de la sociedad interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión, que fue confirmada con la Resolución Nro. 900005 del 22 de marzo de 2001. 3.2 En el caso sub examine, se observa que el incumplimiento de la facilidad de pago fue la que condujo a que se iniciara el proceso de cobro coactivo contra la sociedad contribuyente, trámite en el que la parte actora, como en efecto lo hizo, bien podía controvertir la obligación tributaria. Es decir, en este asunto, el acto que dejó sin efecto la facilidad de pago otorgada a la sociedad MICHEL PLAZA LTDA y declaró sin vigencia el plazo concedido se trata de un acto de ejecución, en la medida en que constituye un trámite previo y obligado para dar inicio al proceso de cobro coactivo respecto de las obligaciones pendientes de pago. 3.3 Nótese que los

argumentos propuestos en esta oportunidad, con los que se pretende obtener la nulidad de la actuación demandada, tienen que ver con la tesis, según la cual, el otorgamiento de una garantía por parte del deudor para que se le otorgue la facilidad de pago y la orden de hacerse efectiva por parte de la Administración Tributaria, conduce a la extinción de la obligación de carácter fiscal, cuestionamiento que es propio de plantearse en el curso de la actuación administrativa de cobro coactivo, como excepción en contra del mandamiento de pago. 3.4 En otras palabras, en el caso sub examine la parte actora “subsumió” lo atinente a la facilidad de pago en una excepción de solución de la obligación, propia de alegarse en el procedimiento de cobro forzoso de la obligación tributaria. 3.5 En este orden de ideas, se concluye que como los actos administrativos demandados, en este caso concreto, se consideran de ejecución y no son plausibles de control de legalidad ante esta jurisdicción, lo procedente es abstenerse de abordar el estudio del asunto planteado. En consecuencia, se revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, la Sala se inhibirá de emitir pronunciamiento de mérito.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTICULO 814-3 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTICULO 818 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTICULO 822-1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMIREZ RAMIREZ

Bogotá D.C, dos (2) de marzo de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 13001-23-31-000-2000-01329-01(20995)

Actor: MICHEL PLAZA LTDA.

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN FALLO Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del catorce (14) de junio de dos mil trece (2013), proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Descongestión, que en su parte resolutiva dispuso lo siguiente: PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda interpuesta por la Sociedad

(sic) Michel Plaza Ltda., (sic) contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la providencia.

SEGUNDO: Reconocer personería a la Dra. Ederlinda de Jesús Viana Castellar como apoderada judicial de la entidad demandada, para todos los efectos legales del poder conferido.

TERCERO: Sin condena en costas.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente.

1. ANTECEDENTES 1.1 Los hechos De lo manifestado por las partes y lo probado en el expediente, se destacan los siguientes hechos: 1.1.1 El 23 de marzo de 2000, la Administradora Local de Impuestos de Cartagena profirió la Resolución Nro. 000085 por la que dispuso: (i) dejar sin efecto la facilidad de pago concedida con la Resolución Nro. 125 de 31 de marzo de 19991 y declarar sin vigencia el plazo concedido, (ii) ordenar las medidas de embargo de cuentas corrientes y

bienes a nombre de la sociedad contribuyente, para su posterior remate y (iii) señalar que para esa fecha la sociedad adeudaba las sumas de $132.281.000 por concepto de impuestos, $267.000 por sanciones y $103.047.000 por intereses2. 1.1.2 Contra la anterior decisión la apoderada de la sociedad interpuso recurso de 1 Fls. 165 a 167 del c.a. Nro. 1. 2 Fls. 181 a 183 del c.a. Nro. 1. reposición, oportunidad en la que solicitó que se revocara y que como consecuencia se “ORDENE MANTENER EL PLAZO OTORGADO A MI MANDANTE, LA FIRMA MICHEL PLAZA LTDA, IDENTIFICADA CON EL NIT: 800.179.205-4, MEDIANTE LA RESOLUCIÓN No. 125 DE 31 DE MARZO DE 1999, ACEPTANDO LA DACIÓN EN PAGO OFRECIDA, EN MEMORIAL RADICADO BAJO EL No. 00136 DE FECHA 5 DE ENERO DE 2000”, bien inmueble que se encontraba embargado y secuestrado por la Administración3. 1.1.3 Con la Resolución Nro. 000131 de 17 de mayo de 2000, la Administración confirmó la resolución recurrida porque el artículo 822-1 del ET aún no había sido reglamentado, lo que impedía su aplicación y porque la figura de la dación en pago no aplicaba cuando se pretendiera el pago de impuestos, solo operaba para el pago de intereses y sanciones4. 1.2 Las pretensiones En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo

85 del Código Contencioso Administrativo [CCA], la parte demandante solicitó:

1. Que, ANULE el Acto Administrativo contenido en la Resolución No. 00085 de fecha 23 de Marzo (sic) de 2000 y, su confirmatoria, la Resolución No. 000131 de fecha 17 de Mayo de 2000, proferidas por la Administración de Impuestos Nacionales de Cartagena, mediante el cual se dejó sin efecto la Facilidad de Pago concedida con la Resolución No. 125 de 31 de Mayo (sic) de 1999.

2. Que, en consecuencia se declare el cumplimiento de la FACILIDAD DE PAGO concedida a la Firma MICHEL PLAZA LTDA, identificada con el NIT: 800.179.205-4, mediante la Resolución No. 125 de 31 de Mayo (sic) de 1999, y, se dé por terminado el proceso de cobro que se adelanta en contra de mí (sic) REPRESENTADA. 1.3 Las normas violadas y el concepto de la violación Para la parte demandante, la actuación de la UAEDIAN está viciada de nulidad por vulnerar los artículos 2, 6, 13, 23, 29, 228 y 229 de la Constitución Política [CP] y 2, 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo [CCA]. 3 Fls. 184 a 191 del c.a. Nro. 1. El ofrecimiento de dación en pago obra en los folios 174 a 175 del c.a. Nro. 1. 4 Fls. 195 a 196 del c.a. Nro. 1.

El concepto de la violación lo desarrolló de la siguiente manera: Los actos administrativos demandados están viciados de nulidad por falsa

motivación, en la medida en que los hechos y fundamentos jurídicos que los soportan no tienen respaldo en la realidad. La Resolución Nro. 000085 de 23 de marzo de 2000 se apoya en el incumplimiento de la facilidad de pago concedida y decide dejarla sin efecto, a pesar de que en la Resolución Nro. 125 de 31 de marzo de 1999, que la concedió, se indicó que el incumplimiento en el pago de alguna cuota además de ser causal para que se dejara sin vigencia el plazo concedido, conduciría a la efectividad de la garantía. De haberse hecho efectiva la garantía, la sociedad actora habría dado cumplimiento a las obligaciones tributarias objeto de cobro y no se habrían generado más intereses moratorios, lo que, adicionalmente, pone en evidencia la desviación de poder. La actuación de la DIAN causó agravio injustificado a la sociedad actora porque presentó denuncia criminal en contra de su representante legal, pese a que la obligación se encontraba garantizada y, adicionalmente, condujo a que se causaran intereses de mora por la omisión de hacer efectiva la garantía ofrecida. 1.4 La contestación de la demanda La parte demandada puso de presente que en los términos del artículo 835 del ET, los actos administrativos demandados no son objeto de control de legalidad. En gracia de discusión, afirmó que se incumplió con lo previsto en el numeral 4 del artículo 137 del CCA porque en el desarrollo de cada uno de los cargos de ilegalidad expuestos en la demanda, la parte actora se limitó a presentar enunciaciones abstractas de las disposiciones violadas, sin concretar los motivos de violación, excepto en lo que

tiene que ver con la presunta violación de los artículos 13, 23 y 29 de la Constitución Política. En cuanto al fondo del asunto, puso de presente que en vigencia del artículo 822-1 del ET, todos los contribuyentes tenían la oportunidad de ofrecer bienes en dación en pago, pero, esto no implicaba que la Administración estuviera obligada a aceptarlos y, menos aún, que de no hacerlo se desconocieran los derechos a la igualdad, de petición y a la defensa. Además, conforme con la norma en cita, la dación en pago solo era procedente para el pago de intereses y sanciones y, en el caso concreto, la mayor parte de la deuda correspondía a impuestos. Por otro lado, la existencia de una garantía para respaldar una obligación no implica la satisfacción de la misma, ni desvirtúa el incumplimiento, por lo que resultan procedentes todas las actuaciones derivadas del mismo, entre ellas, la formulación de la denuncia penal. Es decir, la entrega de un bien inmueble en garantía no es una forma de extinción de las obligaciones sino un mecanismo para respaldar su eventual satisfacción, que se obtiene luego de un proceso que culmina con el remate del bien [art. 814-3 ET]. Por lo anterior, no se configuró la falsa motivación alegada por la parte actora como tampoco la deviación de poder porque la actuación de la Administración se hizo con el único fin de lograr por la vía coactiva la satisfacción de las obligaciones tributarias a cargo del contribuyente incumplido, es decir, en ejercicio de sus funciones. Por otra parte, la presentación de la denuncia penal es un hecho ajeno e independiente

del acto administrativo en discusión, por lo que no es admisible como argumento válido en su contra. Además, la causación de los intereses de mora no puede considerarse como un agravio injustificado, porque su causación está sustentada en el artículo 814-3 del ET. Por lo expuesto, la apoderada judicial de la UAE – DIAN solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda. 1.5 La sentencia apelada Con fundamento en la sentencia del Consejo de Estado de 9 de febrero de 20125, el Tribunal concluyó que procede el control de legalidad contra el acto administrativo que declaró el incumplimiento de las facilidades de pago, porque con este se modificó la situación jurídica que se había creado a favor de la sociedad contribuyente. En lo que tiene que ver con el fondo de asunto y con fundamento en la sentencia en cita, recalcó que las garantías otorgadas por los contribuyentes para acceder a las facilidades de pago no constituyen el pago mismo y, por eso, no es posible afirmar que por el hecho de haber otorgado una garantía suficiente debe entenderse pagada la obligación. Por otra parte, no está probado el agravio injustificado al que se refiere la parte actora, porque la DIAN no estaba obligada a recibir el bien ofrecido en dación en pago y, adicionalmente, porque el bien inmueble que constituyó la garantía del acuerdo había sido objeto de medida cautelar; por lo tanto, al declararse el incumplimiento de la facilidad de pago lo acertado era hacer efectiva la garantía y como mediaba una orden de embargo y secuestro lo siguiente era continuar con la ejecución y remate del bien embargado y secuestrado, tal como lo dispone el artículo 836 del ET.

En cuanto a la denuncia penal presentada por la DIAN en contra de la sociedad actora, esta se ejerció en cumplimiento del deber legal [art. 665 ET]. Con fundamento en los anteriores argumentos, el Tribunal negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas porque no observó temeridad en la conducta del “demandado” (sic) [art. 171 CCA]. 1.6 El recurso de apelación La parte demandante interpuso recurso de apelación y solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, porque el a quo incurrió en graves errores de interpretación y desconoció las características propias del proceso de cobro coactivo. 5 Consejo de Estado, Sección Cuarta, expediente Nro. 130012331000200201578-01 [17721], C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Adicionalmente, se sustrajo del estudio respecto de la obligación de la entidad demandada de hacer efectiva la garantía otorgada por la sociedad. El Tribunal desconoció que “en el cuerpo de los actos demandados se encuentra probada la excepción de PAGO”6, porque si la DIAN hubiera cumplido con su obligación legal, al momento de expedir la resolución que dejó sin vigencia el acuerdo de pago, debió hacer efectiva la garantía –que aún se encuentra vigentey cubrir la totalidad de las deudas a cargo de la sociedad actora, incluidas las que figuran en el mandamiento de pago Nro. 0010 de 12 de julio de 2005. Con la conducta de la DIAN se causó un agravio injustificado a la sociedad actora porque, si bien es cierto, no era su obligación aceptar la propuesta de dación en pago, sí lo era ordenar hacer efectiva la garantía y proceder al remate del bien inmueble ofrecido en

garantía [art. 814-3 ET]. Precisó que la facilidad o acuerdo de pago es una forma de extinguir la obligación tributaria, por eso está prevista en el artículo 814 del ET, Libro Quinto del Procedimiento Tributario, Título VII extinción de las obligaciones tributarias, Capítulo II formas de extinguir las obligaciones tributarias, bajo el subtítulo de acuerdo de pago. La facilidad de pago se puede otorgar en el curso del proceso de cobro coactivo o por fuera de este. Al respecto transcribió apartes del Concepto de la DIAN Nro. 009128 de 25 de febrero de 2003. Concluyó que “al demandar los actos que pretenden iniciar un proceso de cobro coactivo a mi Mandante (sic), SIN HABER HECHO EFECTIVA LA GARANTÍA, con la cual se cancelarían, en su totalidad, las obligaciones tributarias, la Administración, lo que se busca en dejar sin vida jurídica, los actos que colocaron a la firma MICHEL PLAZA LTDA – EN LIQUIDACIÓN, en una situación mas (sic) gravosa, toda vez que la garantía otorgada no se hizo EFECTIVA, como ordena la ley, una vez declarado TAL INCUMPLIMIENTO”. 1.7 Los alegatos de conclusión 6 Ver la Resolución Nro. 900.007 de 26 de septiembre de 2005, por la que se resolvieron las excepciones. La parte demandada afirmó que no le asiste razón a la parte actora porque la actuación demandada se enmarcó en lo previsto en el artículo 814-3 del ET, motivo por el cual solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia. La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. El problema jurídico En los términos del recurso de apelación, le corresponde a la Sala analizar si los actos administrativos están viciados de nulidad porque la UAE DIAN omitió hacer efectiva la garantía otorgada por la sociedad actora con ocasión de la solicitud de facilidad de pago y con la que se satisfacía la obligación tributaria a cargo de la demandante. Es decir, si la obligación de carácter fiscal se extinguió.

Pero, antes de abordar este estudio, es necesario determinar si los actos administrativos enjuiciados son susceptibles de ser demandados en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo o, si por el contrario, se trata de un acto de ejecución y, por tanto, escapa del control de legalidad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

2. Control de legalidad de los actos administrativos que dejan sin vigencia la facilidad de pago otorgada por la UAE – DIAN 2.1 La calificación de un acto administrativo como acto definitivo o de trámite es primordial para determinar si es susceptible de control de legalidad, así se desprende del artículo 135 del CCA –norma aplicable al caso concreto-, de cuyo contenido se infiere que es posible reclamar ante esta jurisdicción la nulidad de un acto particular que ponga fin a un proceso administrativo7, es decir, un acto administrativo definitivo. 7 “Artículo 135. La demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa

mediante acto expreso o presunto por silencio negativo. […]” Son actos definitivos, los “que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla”, así lo dispone el artículo 50 del CCA. 2.2 Al respecto, esta Sección ha dicho: Por acto administrativo se entiende toda manifestación de la administración con capacidad para crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, esto es, una decisión encaminada a producir efectos jurídicos en los derechos u obligaciones de los administrados, sean subjetivos, personales, reales o de crédito. La jurisdicción ejerce su control, para verificar que se ajusten a la legalidad, pero debe tenerse en cuenta que la impugnabilidad recae sobre los actos definitivos, es decir, sobre aquellos que exteriorizan la voluntad de la Administración para producir efectos en derecho, pues no se justifica un pronunciamiento sobre actos que no crean, modifican o extinguen una situación jurídica, como son los de trámite, que se limitan a dar impulso a la actuación. Los actos de trámite no son susceptibles de control judicial, salvo que impidan al administrado continuar con la actuación. […]8. 2.3 En efecto, el acto administrativo subjetivo o acto definitivo particular es una declaración de voluntad dirigida al ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos, es decir que crea, reconoce, modifica o extingue situaciones jurídicas; por lo tanto, es susceptible de control de legalidad, a diferencia de lo que ocurre con los

actos preparatorios, los de simple ejecución y los de trámite. 2.4 Tratándose del acto administrativo que deja sin efectos la facilidad de pago concedida a los contribuyentes que tienen deudas fiscales con la Administración, esta Sección ha admitido el control judicial al señalar que “es un acto que modifica la situación jurídica que se había creado a favor del contribuyente al concederle la facilidad”9, es decir, constituye una declaración unilateral de la voluntad de la administración tributaria, que modifica la situación jurídica del beneficiario, toda vez que: a) Se le excluye del tratamiento preferencial que implica el acuerdo de pago: Con la facilidad o acuerdo de pago se concede al contribuyente en mora un término de gracia para el pago de sus obligaciones, bajo condiciones más favorables que las del procedimiento de cobro coactivo, el cual se suspende. Luego, se trata de un período especial, en el que se brinda un tratamiento 8 Sentencia de 12 de junio de 2008, radicado Nro. 08001-23-31-000-2004-02721-01 [16288], C.P. Ligia López Díaz. 9 Sentencias del 9 de febrero de 2012, radicado Nro. 13001-23-31-000-2002-01578-01 [17721], C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. preferencial para que el contribuyente realice el pago de conformidad con sus posibilidades financieras, y que por demás, resulta más favorable que el procedimiento de cobro coactivo. b) El contribuyente es afectado por medidas cautelares: Con la revocatoria del acuerdo de pago debe procederse a la práctica de medidas cautelares o volver a hacerlas efectivas, si se hubieren dictado previamente y se suspendieron

con motivo de la concesión de la facilidad de pago. c) Las garantías otorgadas pueden cobrarse coactivamente: A partir de la ejecutoria del acto de revocatoria, aquellas garantías que el contribuyente otorgó en el acuerdo de pago, se convierten en títulos ejecutivos10. d) Se reanuda el término de prescripción de la acción de cobro: El acuerdo de pago interrumpe el término de prescripción de la acción de cobro que puede ejercer la administración. Una vez se revoca la facilidad de pago, se reanuda dicho término.1112. 2.5 Sin embargo, habrá eventos en los que dicho acto administrativo –el que deja sin efecto una facilidad de pago-, no será susceptible de control de legalidad al tratarse de un acto de ejecución, es decir, de aquellos que “se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa13, sin que pueda afirmarse que de ellos surjan situaciones jurídicas diferentes a las de la sentencia o acto ejecutado”14. 2.6 Es el caso, por ejemplo, del acto por medio del cual se deja sin efecto el acuerdo de pago suscrito con la Administración Tributaria, expedido por fuera del trámite del proceso del cobro coactivo, evento en el que adquiere la connotación de un acto de ejecución, en la medida en que constituye un trámite previo y obligado para dar inicio a esa actuación –la de cobro coactivo-15. 10 Artículo 828-4 E. T.: TÍTULOS EJECUTIVOS. Prestan mérito ejecutivo: (…)

4. Las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para afianzar el pago de las obligaciones

tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la Administración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas. 11 Artículo 818 E.T. 12 Sentencia del 29 de octubre de 2014, radicado Nro. 080012331000-2010-01148-01 [19473], C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Consejera Ponente: Ligia López Díaz, providencia del 30 de marzo de 2006, Radicación número: 25000-23-27-000-2005-01131-01(15784). Ver también sentencias del 15 de noviembre de 1996, exp. 7875, C.P. Consuelo Sarria Olcos, del 9 de agosto de 1991, exp. 5934 C.P. Julio Cesar Uribe Acosta y del 14 de septiembre de 2000, exp. 6314 C.P. Juan Alberto Polo. 14 Auto del 26 de septiembre de 2013, radicado Nro. 680012333000-2013-00296-01 [20212], C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 15 En este sentido Cfr. el auto de 15 de mayo de 2014, radicado Nro. 200012333000-2013-00005-01 [20295], C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Lo que buscaba el demandante en esa oportunidad era que se revocara el acto que dejó