CE-SECCION CUARTA-13001-23-33-000-2013-00349-01(22025)-2019

Radicado: 13001-23-33-000-2013-00349-01(22025)

Demandante: I.M.S. EU EN LIQUIDACIÓN (Antes, AGS Consultores EU)

IMPUESTO DE DELINEACIÓN URBANA – Hecho generador

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 13001-23-33-000-2013-00349-01(22025)

Actor: I.M.S. EU EN LIQUIDACIÓN (Antes, AGS Consultores EU)

Demandado: DISTRITO TURISTICO Y CULTURAL DE CARTAGENA DE

INDIAS FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 22 de octubre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que resolvió: «PRIMERO: Declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, propuesta por el Distrito de Cartagena, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Denegar las pretensiones de la demanda instaurada por la sociedad IMS E.U. en Liquidación, contra el Distrito de Cartagena, en virtud de lo expuesto en la parte considerativa.

TERCERO: Condenar a la parte demandante al pago de costas procesales, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia, para cuya liquidación se deberá observar lo dispuesto en los artículos 365 y 366 del

Código General del Proceso, incluyendo como agencias en derecho fijadas, la suma de un millón cuatrocientos veintiocho mil trescientos setenta y seis pesos ($1.428.376) conforme a la parte motiva de esta providencia».

ANTECEDENTES Radicado: 13001-23-33-000-2013-00349-01(22025) Demandante: I.M.S. EU EN LIQUIDACIÓN (Antes, AGS Consultores EU) El 2 de julio de 2008, por medio de la Resolución 00381, la Secretaría de Hacienda de Cartagena, le otorgó a la sociedad actora una facilidad para el pago del impuesto de delineación urbana liquidado por la curaduría urbana distrital N° 2, por la expedición de la licencia de construcción del proyecto

«Hotel Condominio». La referida licencia de construcción se concedió por medio de la Resolución 0170 de 17 de julio de 20082 a Fiduciaria Bogotá, vocera del patrimonio autónomo Colegio Jorge Washington-Fidubogotá S.A., en la modalidad de demolición y obra nueva, del edificio multifamiliar turístico denominado «Hotel Condominio» sobre los predios ubicados en la «carrera 1 N° 12-118, Barrio Bocagrande». Entre junio y octubre de 2008, la sociedad actora pagó la suma de $285.675.005, correspondientes a las cinco primeras cuotas determinadas en la referida facilidad de pago3. El 13 de mayo de 2010, la Oficina de Control Urbano de la Alcaldía de Cartagena, realizó una inspección ocular al inmueble ubicado en «Bocagrande carrera 1 N° 12-118» donde funcionaba el establecimiento

educativo Jorge Washington e informó que «se revisó todo el sitio y se pudo constatar que la edificación existente no presenta ninguna obra nueva ni tampoco se encuentran realizando hasta el momento de la visita ningún tipo de obras de construcción»4. El 24 de agosto de 2010, la sociedad Desarrollos Comerciales de la Costa SAS, beneficiaria del patrimonio autónomo Colegio Jorge WashingtonFidubogotá S.A. y propietaria de los inmuebles ubicados en «Bocagrande carrera 1 N° 12-118», le solicitó a la Secretaría de Planeación Distrital certificara, en relación con la licencia de construcción otorgada por la Resolución 0170 de 17 de julio de 2008, que «no se han realizado hasta la fecha ningún tipo de intervenciones de demolición ni construcción de obras nuevas»5. El 25 de agosto de 2010, la Secretaría de Planeación Distrital dio respuesta a la anterior petición e informó que «realizada la visita de inspección ocular al inmueble ubicado en la carrera 1era # 12-118, se constató que en este predio no 1 Fls. 121 a 124 c.a. 2 Fls. 113 a 119 c.a. 3 Fls. 119 a 133 c.p. 4 Fl. 126 c.a. 5 Fl. 129 c.a.

Radicado: 13001-23-33-000-2013-00349-01(22025) Demandante: I.M.S. EU EN LIQUIDACIÓN (Antes, AGS Consultores EU) existe construcción en curso, se pudo observar que existe el antiguo edificio donde funcionaba el colegio Jorge Washington»6.

El 3 de noviembre de 2010, Fiduciaria Bogotá, vocera del patrimonio autónomo Colegio Jorge Washington-Fidubogotá S.A., titular de la licencia de construcción aprobada por la Resolución 0170 de 17 de julio de 2008, renunció a los derechos concedidos por la referida licencia, conforme con el parágrafo del artículo 36 del Decreto 1469 de 20107. El 24 de noviembre de 2010, la curaduría urbana distrital N° 2, por medio de la Resolución 0228, accedió a la solicitud de renuncia a la licencia de construcción, presentada por Fiduciaria Bogotá8. El 2 de diciembre de 2010, la actora le solicitó a la Secretaría de Hacienda Distrital de Cartagena, la revocatoria directa de la Resolución 0038 de 2 de julio 2008, que le concedió la facilidad para el pago del impuesto de delineación urbana, y la devolución de las cuotas pagadas por valor de $285.675.0169. El 27 de febrero de 2012, la Tesorería Distrital de Cartagena, mediante la Resolución AMC-RES-000218-2012, negó la solicitud de revocatoria directa presentada por la demandante y la devolución de lo pagado por el referido impuesto10. Contra esta resolución la actora interpuso recurso de reconsideración11. El 22 de enero de 2013, por medio de la Resolución AMC-RES-0000772013, la Secretaría de Hacienda Distrital de Cartagena, confirmó el referido acto en cuanto negó la solicitud de devolución12. DEMANDA I.M.S. EU EN LIQUIDACION13, en ejercicio del medio de control de nulidad y

restablecimiento del derecho de que trata el artículo 138 del Código de 6 Fl. 127-128 c.a. 7 Fl. 125 c.a. 8 Fl. 47 c.p. 9 Fls. 76 a 78 c.a. 10 Fls. 23 a 37 c.p. 11 Fls. 40 a 46 c.p. 12 Fls. 15 a 21 c.p. 13 El objeto social de la empresa es la prestación de servicios de consultoría y gerencia de proyectos. Fl. 13 vto. c.p.

Radicado: 13001-23-33-000-2013-00349-01(22025) Demandante: I.M.S. EU EN LIQUIDACIÓN (Antes, AGS Consultores EU) Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formuló las

siguientes pretensiones14:

«DECLARACIONES Y CONDENAS

1. Con todo respeto solicito se declare la nulidad de la Resolución No. AMCRES-000218-2012 de fecha 27 de febrero de 2012, por medio de la cual se resuelve negar la solicitud de devolución de saldos a favor y niega la solicitud de revocatoria directa de la Resolución No. 0038 del 2 de julio de 2008, ambas proferidas por la Secretaría de Hacienda Distrital de Cartagena de la Alcaldía

Mayor de Cartagena de Indias.

2. Se declare la nulidad de la Resolución AMC-RES-00007-2013 de fecha 22 de enero de 2013, por medio de la cual se confirmó la Resolución No. AMC-RES000218-2012 de fecha 27 de febrero de 2012, proferida por la Secretaria de Hacienda Distrital de Cartagena de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias.

3. Respetuosamente solicito que a título de restablecimiento del derecho, se declare que IMS E.U. En Liquidación no está obligado al pago del impuesto de delineación urbana y se ordene LA DEVOLUCION DE LAS SUMAS PAGADAS por IMS E.U. EN LIQUIDACIÓN, identificada con Nit. No. 806.015.049-1, por medio de su representante legal Sr. ARTURO GÓMEZ STEVENSON, equivalentes a la suma de DOSCIENTOS OCHENTA Y CINCO MILLONES SEISCIENTOS SESENTA Y CINCO MIL DIECISÉIS PESOS ($285.675.016), por concepto de pago del impuesto de delineación urbana, correspondiente a la cuota inicial y a las cuotas de julio a octubre de 2008, conforme a lo ordenado en la resolución de facilidad de pago No. 0038 de 2 de julio de 2008».

La actora invocó como normas violadas las siguientes:  Artículos 2, 6, y 29 de la Constitución Política  Artículo 233 del Decreto 1333 de 1986  Artículos 33 a 39 del Acuerdo 41 de 2006  Artículos 131 y 132 del Estatuto Tributario Distrital Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente: Indicó que el impuesto de delineación urbana no se causó porque no se realizó la obra para la cual se tramitó la licencia de construcción; que al negar la solicitud de devolución, la Administración se extralimitó porque le impuso a la actora una obligación que carece de fundamento real. Estimó que la actuación administrativa vulneró el debido proceso y adolece de falta de motivación en cuanto no explicó las razones por las cuales negó

la solicitud de revocatoria directa y se pronunció solo frente a la devolución; que con la aceptación de la renuncia a la licencia de construcción, se 14Fl. 4 c.p.

Radicado: 13001-23-33-000-2013-00349-01(22025) Demandante: I.M.S. EU EN LIQUIDACIÓN (Antes, AGS Consultores EU) configuraron los presupuestos para la revocatoria directa de la Resolución 0038 de 2 de julio de 2008, por medio de la cual se concedió la facilidad para el pago.

Se refirió a un concepto del Ministerio de Ambiente para señalar que la renuncia a la licencia de construcción, aceptada por la curaduría, implica la revocatoria de la licencia, con lo cual nace el derecho a solicitar la devolución de lo pagado por el impuesto de delineación urbana. Explicó que, de acuerdo con el artículo 132 del Estatuto Tributario de Cartagena, el impuesto de delineación urbana se causa con el inicio de la construcción; que como en el presente caso no se causó, no era exigible, razón por la cual era procedente la revocatoria directa de la resolución que concedió la facilidad para su pago, toda vez que quedó sin fundamentos de hecho y de derecho, y hubo aceptación expresa del administrado. Insistió en que no se causó el impuesto porque la curaduría verificó que no se realizaron las obras; que en consecuencia, se generó un pago de lo no debido y un enriquecimiento sin causa. OPOSICIÓN El Distrito de Cartagena, se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente15: Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por activa por

considerar que la actora no estaba legitimada para promover el presente medio de control, toda vez que el titular del derecho es el patrimonio autónomo Colegio Jorge Washington-Fidubogotá S.A., a quien se le concedió la licencia de construcción, y quien debió pagar el impuesto de delineación urbana generado. Explicó, conforme al artículo 131 del Estatuto Tributario de Cartagena, que el hecho generador del impuesto de delineación urbana es la solicitud de expedición de la licencia de construcción, y que el sujeto pasivo del tributo es quien presente dicha solicitud, por lo que era el patrimonio autónomo, el obligado a pagar el impuesto y, por ende, el único legitimado para solicitar la devolución del impuesto. Afirmó que la demandante no aportó prueba de lo que pagó por el impuesto de delineación urbana; que en el expediente administrativo no obran 15 Fls. 135 a 146 c.p.

Radicado: 13001-23-33-000-2013-00349-01(22025) Demandante: I.M.S. EU EN LIQUIDACIÓN (Antes, AGS Consultores EU) documentos que demuestren que la actora pagó las sumas reclamadas, razón por la cual no hay lugar al restablecimiento del derecho por ausencia de prueba.

Consideró que si se llegara a demostrar que el pago lo hizo la sociedad, este corresponde a un pago sin consentimiento del deudor, previsto en el artículo 1631 del Código Civil, susceptible de reembolso por la jurisdicción ordinaria, proceso en el cual no tendría interés. Estimó que la actora confunde los efectos de la aceptación de la renuncia a

la licencia de construcción con los de la revocatoria directa, los cuales son disímiles entre sí; que la renuncia a los derechos otorgados al titular de la licencia, no implica la devolución de lo pagado por el tributo, el cual se genera por la solicitud de expedición de la licencia de construcción. Adujo, de desestimarse los anteriores argumentos, que la solicitud de devolución fue extemporánea, toda vez que se presentó vencido el término de dos años señalado en el artículo 427 del ET de Cartagena; que el último pago se realizó el 30 de octubre de 2008, y la solicitud se presentó el 2 de diciembre de 2010. AUDIENCIA INICIAL El 20 de febrero de 2014 se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 201116. En dicha diligencia se precisó que no se presentaron irregularidades procesales, nulidades, ni se solicitaron medidas cautelares, no se propusieron excepciones previas, se tuvieron como pruebas las aportadas con la demanda y la contestación, y se dio traslado a las partes para alegar de conclusión. El litigio se concretó en establecer la legalidad de los actos administrativos acusados. Se difirió la decisión de la excepción de falta de legitimación en la causa por activa propuesta por la entidad demandada, al momento de dictar sentencia, por tratarse de un aspecto que podría dar lugar a un fallo favorable. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Bolívar declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa y negó las pretensiones de la

demanda con fundamento en las siguientes consideraciones17: 16 Fls. 96 a 100 c.p. 17 Fls. 136 a 145 c.p.

Radicado: 13001-23-33-000-2013-00349-01(22025) Demandante: I.M.S. EU EN LIQUIDACIÓN (Antes, AGS Consultores EU) Frente a la excepción de falta de legitimación en la causa por activa propuesta por la demandada, consideró que si bien la licencia de construcción se otorgó a Fiduciaria Bogotá, como vocera del patrimonio autónomo Colegio Jorge Washington-Fidubogotá S.A., se probó que quien solicitó la facilidad de pago fue la sociedad demandante, quien asumió el pago del impuesto, el cual fue reconocido por la curaduría urbana como realizado por la actora.

Advirtió que la renuncia a la licencia de construcción no conlleva la obligación de devolver lo pagado por el impuesto de delineación urbana; que como está regulado el tributo en la norma local, no hay relación entre la expedición de la licencia y la realización de las obras por lo que, independientemente de que se ejecuten o no, con la expedición de la licencia surge el hecho generador y nace la obligación de pagar el impuesto, de manera anticipada, para que se pueda expedir la referida licencia. Precisó que cuando no se expide la licencia de construcción hay lugar a la devolución del impuesto de delineación urbana; que es el único caso sobre el cual procede. Consideró que no se cumplieron los requisitos señalados en el artículo 69 del CCA, vigente en la época de los hechos, para que procediera la revocatoria

directa de la resolución que le concedió la facilidad de pago; que la aceptación de la renuncia a la licencia de construcción no invalida los efectos que, en materia tributaria, produjo la expedición de la licencia. Estimó que como el impuesto de delineación urbana se causó con la expedición de la licencia de construcción, no se generó un pago de lo no debido, ni un enriquecimiento sin causa por parte del Distrito. Concluyó que la actuación administrativa está debidamente motivada porque expuso las razones por los cuales no era procedente la devolución para el Distrito; que estos mismos argumentos se tuvieron en cuenta para negar la solicitud de revocatoria directa. Condenó en costas y fijó agencias en derecho a la demandante, por resultar vencida en el proceso.

RECURSO DE APELACIÓN Radicado: 13001-23-33-000-2013-00349-01(22025) Demandante: I.M.S. EU EN LIQUIDACIÓN (Antes, AGS Consultores EU) La demandante, inconforme con la decisión de primera instancia, interpuso recurso de apelación, en los siguientes términos18: Sostuvo que la sentencia no se pronunció sobre la renuncia al derecho de construir que adquirió la sociedad, ni a sus consecuencias, la cual la liberó del cumplimiento de los deberes asociados a dicho derecho, entre ellos, al pago del impuesto de delineación urbana; que no se puede obligar a su pago cuando la causa que lo originó dejó de existir.

Consideró, con fundamento en los artículos 73 y 74 del CCA, vigentes para la época de los hechos, que cuando se renuncia a la licencia, se debe

proceder a su revocatoria, y que las entidades que hayan proferido actos administrativos con base en dicha licencia, también deben revocarlos. Reiteró que la renuncia a la licencia de construcción, aceptada por la curaduría, implica la revocatoria de la licencia, con lo cual nace el derecho a solicitar la devolución de lo pagado por el impuesto de delineación urbana, el cual no se causó; que de acuerdo con el artículo 132 del ET de Cartagena, el impuesto se causa cuando se inicia la construcción, momento a partir del cual es exigible su pago. Precisó que con los documentos aportados con la demanda se demostró que se pagó la suma de $285.675.016 por concepto de impuesto de delineación urbana, correspondiente a la cuota inicial y a las de julio a octubre de 2008, conforme a lo ordenado en la resolución de facilidad de pago. Se refirió a la normativa de Bogotá para señalar que el artículo 2° del Acuerdo 352 de 2008, sustituyó al 71 del Decreto 352 de 2002, para restablecer el hecho generador del impuesto en la realización de obras a las cuales se les haya expedido una licencia para el efecto, conforme a la Ley 97 de 1913. Estimó que de la interpretación sistemática de los artículos 1° de la Ley 97 de 1913 y 233 del Decreto Ley 1333 de 1986, se concluye que el hecho generador del impuesto de delineación urbana son las actividades de construcción y refacción, y que su causación puede darse en un momento diferente si así lo dispone la autoridad competente; que aunque el Acuerdo

41 de 2006 es norma especial, debe aplicarse en armonía con la normativa nacional, para no vulnerar los derechos constitucionales de la actora, toda vez que no se causó el impuesto y no se dio el hecho generador previsto en la ley. 18 Fls. 148 a 158 c.p.

Radicado: 13001-23-33-000-2013-00349-01(22025) Demandante: I.M.S. EU EN LIQUIDACIÓN (Antes, AGS Consultores EU) Consideró que se vulneraron los principios de responsabilidad ante la Administración, fines del Estado, legalidad, certeza, debido proceso, equidad y progresividad en materia tributaria; que la Administración Distrital se extralimitó en sus funciones al imponerle a la actora una obligación tributaria que carece de fuente formal y material, toda vez que el hecho que la generó dejó de existir, razón por la cual las consecuencias jurídicas y tributarias deben correr la misma suerte.

Sostuvo que hubo un pago de lo no debido, toda vez que no se causó el impuesto ni se dio el hecho generador previsto en el artículo 233 del Decreto 1333 de 1986; que la aceptación de la renuncia a la licencia de construcción conlleva la inexistencia de la obligación de pago del impuesto, el cual debe ser devuelto. Consideró que con la negativa a la devolución de lo pagado, se causó un detrimento al patrimonio de la sociedad, la cual configuró un enriquecimiento sin causa favor de la Secretaría de Hacienda Distrital, por cuanto concedió, sobre el mismo predio, otra licencia de construcción, con lo cual recibió dos veces un tributo por el mismo concepto.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandante reiteró, en esencia, los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación19. Agregó que Fiduciaria Bogotá construyó la obra pero en virtud de la licencia de construcción otorgada por la Resolución 0203 de 20 de septiembre de 2011, adicionada por la 0205 del 22 del mismo mes y año; que, en consecuencia, el pago hecho en virtud de la licencia de construcción concedida por la Resolución 0170 de 17 de julio de 2008, la cual dejó sin efecto la curaduría urbana 2, constituye un pago en exceso toda vez que, se demostró, que el hecho generador, esto es, la construcción, tuvo lugar una sola vez. La demandada reiteró los argumentos expuestos en la contestación20. El Ministerio Público solicitó revocar la sentencia apelada y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda21. 19 Fls. 171 a 178 c.p. 20 Fls. 179-180 c.p. 21 Fls. 181 a 184 c.p.

Radicado: 13001-23-33-000-2013-00349-01(22025) Demandante: I.M.S. EU EN LIQUIDACIÓN (Antes, AGS Consultores EU) Precisó, con base en la Ley 97 de 1913 y sentencias del Consejo de Estado, que el hecho generador del impuesto de delineación urbana está dado en función de la construcción, y que las entidades territoriales pueden establecer que su causación ocurra en un momento diferente al de realización del hecho generador.

Indicó, conforme al artículo 132 del Acuerdo 41 de 2006 que, en Cartagena, el impuesto de delineación urbana se causa cuando se inicia la construcción, por lo que, si no se realiza, como ocurrió en este caso, no puede afirmarse que se configuró el hecho generador, ni la causación del impuesto. Sostuvo que en la actuación acusada se reconoció expresamente que se pagó la suma de $285.675.016 correspondiente a la cuota inicial y a las cuotas de julio a octubre de 2008, así como el derecho que le asistía a la actora de renunciar a la licencia, conforme al artículo 36 del Decreto 1469 de 2010. Estimó que la aceptación de la renuncia a la licencia y la ausencia del inicio de la construcción, impiden afirmar que se generó y causó el impuesto de delineación urbana, por lo cual se debe devolver la suma de $285.675.016, reconocida por el Distrito como pagada por la sociedad, a quien se le concedió la facilidad de pago. Consideró, que aunque no hay prueba de la relación entre el titular de la licencia y la demandante, la sociedad actora estaba legitimada para solicitar la devolución, toda vez que el demandado reconoció haber recibido el pago por parte de ella; que dicha devolución solo estaba sujeta a que no se hubiera iniciado la construcción, hecho que se confirmó por la alcaldía. CONSIDERACIONES DE LA SALA Decide la Sala sobre la legalidad de las Resoluciones AMC-RES-0002182012 del 27 de febrero de 2012 y AMC-RES-000077-2013 del 22 de enero de 2013, actos administrativos por medio de los cuales la Tesorería y la

Secretaría de Hacienda del Distrito de Cartagena, respectivamente, negaron la solicitud de devolución de lo pagado por el impuesto de delineación urbana por la sociedad IMS EU EN LIQUIDACION, y la revocatoria directa de la resolución que le concedió la facilidad para el pago del tributo. En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala debe establecer si se generó y causó el impuesto de Radicado: 13001-23-33-000-2013-00349-01(22025) Demandante: I.M.S. EU EN LIQUIDACIÓN (Antes, AGS Consultores EU) delineación urbana y, por lo tanto, si es procedente la devolución de lo pagado por este concepto. Para resolver este asunto, la Sala reiterará, en lo pertinente, el criterio expuesto en las sentencias del 30 de mayo de 2011 y del 16 de diciembre de 2014, Expedientes 17269 y 1879522, en cuanto analizó (i) el hecho generador del impuesto de delineación urbana, (ii) la naturaleza jurídica de las licencias de construcción y los efectos de la renuncia a éstas. Precisado lo anterior, la Sala analizará el caso concreto. Hecho generador del impuesto de delineación urbana La Ley 97 de 1913 «que da autorizaciones especiales a ciertos Concejos Municipales» facultó al Concejo de Bogotá para que creara el impuesto de delineación urbana en los siguientes términos: «Artículo 1º.- El Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue más

conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la Asamblea Departamental: (…) g. Impuesto de delineación en los casos de construcción de nuevos edificios o de refacción de los existentes (…)» (Se resalta) Y la Ley 84 de 1915 «Por la cual se reforman y adicionan las Leyes 4a y 97 de 1913» extendió la referida autorización a los demás concejos municipales23. Por su parte, el Decreto Ley 1333 de 1986, «Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal» establece que los concejos municipales pueden crear, entre otros, «el impuesto de delineación», así: «Artículo 233.- Los Concejos Municipales y el Distrito Especial de Bogotá, pueden crear los siguientes impuestos, organizar su cobro y darles el destino que juzguen más conveniente para atender a los servicios municipales: (…) b) Impuesto de delineación en los casos de construcción de nuevos edificios o de refacción de los existentes (…)». (Se resalta) 22 CP. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 23 «Artículo 1°. Los Concejos Municipales tendrán las siguientes atribuciones, además de las que le confiere el artículo 169 de la Ley 4ª de 1913: A) Las que le fueron conferidas al municipio de Bogotá por el artículo 1° de la Ley 97 de 1913, excepto la de que trata el inciso b) del mismo artículo, siempre que las Asambleas Departamentales les hayan concedido o les concedan en lo sucesivo a dichas atribuciones».

Radicado: 13001-23-33-000-2013-00349-01(22025)

Demandante: I.M.S. EU EN LIQUIDACIÓN (Antes, AGS Consultores EU) Las normas transcritas aluden a la actividad de construir y refaccionar como hecho generador del impuesto. Construir es “fabricar, edificar, hacer de nueva planta una obra de arquitectura o ingeniería, un monumento o en general cualquier obra pública.”24 Y refaccionar es “restaurar o reparar, especialmente edificios.”25

En ese entendido, acudiendo al método de interpretación gramatical, sería pertinente concluir que el hecho generador del impuesto de delineación urbana no podría ser el hecho de la expedición de una licencia de construcción o de refacción a que aluden las normas demandadas, porque las licencias ni siquiera son objeto de mención en la Ley 97 de 1913 y en el Decreto 1333 de 1986. Sin embargo, dado que la Ley 97 y el Decreto 1333 fueron expedidos antes de la Constitución de 1991, para la Sala no es posible acudir a una interpretación meramente gramatical para darle el verdadero alcance a las normas citadas. En efecto, la Sala considera que debe tener muy presente que a partir de la Constitución de 1991, las entidades territoriales están dotadas tanto de autonomía fiscal (artículo 388 C.P.), como de autonomía para ordenar el desarrollo de su territorio (artículo 311 C.P.). Conforme con la autonomía fiscal, las entidades territoriales están facultadas para fijar los elementos del tributo cuando la ley ha autorizado su creación. Y conforme con la autonomía territorial, las entidades de este orden están facultadas para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con

las estrategias de desarrollo socioeconómico de la región y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales. (Art. 5 Ley 388/97). En esa medida, en el ejercicio de las dos potestades, las entidades territoriales pueden acoplar las necesidades de crear un tributo con las de establecer reglas para el ordenamiento territorial y, por tanto, es válido que acudan a mecanismos que les permitan controlar las actividades gravadas con el impuesto, si con tales mecanismos coadyuva, a la vez, a los fines del ordenamiento territorial y de política fiscal. 24 DRAE 25 DRAE Radicado: 13001-23-33-000-2013-00349-01(22025) Demandante: I.M.S. EU EN LIQUIDACIÓN (Antes, AGS Consultores EU) En consecuencia, una interpretación finalista y sistemática de las normas que regulan la autonomía fiscal y de ordenamiento territorial y de los artículos 1º de la Ley 97 de 1913 y del 233 del Decreto Ley 1333 de 1986, permite concluir que constituyen el hecho generador del impuesto de delineación urbana las actividades de construcción y refacción, pero su causación puede tener lugar en oportunidades diferentes al momento en que se realiza el hecho imponible, cuando la autoridad competente así lo determine de manera justificada. Esta interpretación no desconoce el hecho generador previsto en los artículos 1º de la Ley 97 de 1913 y 233 del Decreto Ley 1333 de 1986, toda vez que el hecho generador lleva implícito tres elementos, incluido el temporal que alude a la causación del tributo, causación que no necesariamente debe coincidir con el elemento material del impuesto, como

lo ha precisado la Sala en otras oportunidades.26 En efecto, conforme con la doctrina27, el hecho generador comprende tres aspectos: i) el aspecto material; ii) el aspecto espacial y, iii) el elemento temporal. La presencia de estos tres aspectos determina si se está frente al supuesto jurídico que da origen a la obligación tributaria. El aspecto material consiste en la descripción abstracta del hecho que el contribuyente realiza o la situación en que se halla. Martín Queralt define el aspecto material como el “acto, hecho, conjunto de hechos, negocio, estado o situación que se grava, que caracteriza o cualifica el tributo”.28 Por su parte, el aspecto espacial es aquel que indica el lugar en el que el contribuyente u obligado realiza el hecho o se encuadra en la situación, descritos por el aspecto material, o el sitio en el que la ley tiene por realizado el hecho o producida tal situación. Y, por último, el aspecto temporal indica el momento en que se configura, o el momento en que el legislador tiene por configurada la descripción del comportamiento objetivo contenido en el aspecto material del hecho generador. 26 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA. Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS. Bogotá, D.C., Tres (3) de diciembre de dos mil nueve (2009).

Radicación: 730012331000200502632-01. No Interno: 16527 .Demandante: PRODUCTORA TABACALERA DE COLOMBIA S.A.-PROTABACO. Demandado:DEPARTAMENTO DEL TOLIMA. 27 Mauricio Marín Elizalde. La estructura jurídica del Tributo: el hecho generador. Curso de Derecho Fiscal.

Universidad Externado de Colombia. Tomo 1. 2007. Bogotá-Colombia. 28 Curso de derecho financiero y tributario, Madrid, Tecnos., 1996.

Radicado: 13001-23-33-000-2013-00349-01(22025) Demandante: I.M.S. EU EN LIQUIDACIÓN (Antes, AGS Consultores EU) Si se aplican los anteriores presupuestos al impuesto de delineación urbana se tiene que el aspecto material lo constituyen las actividades de construcción y de refacción. Por tanto, quien realiza la co