CE-SECCION CUARTA-15001-23-31-000-2006-02763-01(16746)-2008

SUSPENSION PROVISIONAL - Requiere que la violación de las normas superiores sea manifiesta Finalmente de la confrontación de los artículos 12 del acto acusado y 35 del Código Contencioso Administrativo, no se evidencia la flagrante vulneración de la norma superior, pues, debe analizarse en su totalidad el acto demandado para verificar si existe un trámite sancionatorio especial, o por el contrario, debe aplicarse el Código Contencioso Administrativo. De la comparación de los artículos 3 (sujetos), 4 (hechos generadores), 5 (base gravable), 6 (tarifa) y 7 (causación), de la Ordenanza acusada, y el artículo 170 del Decreto Ley 1222 de 1986, no se aprecia la manifiesta violación de la norma superior, porque la confrontación con la norma que autoriza la creación de la estampilla debe ser analizada en la sentencia. Igual situación se presenta frente al artículo 231 de la Ley 685 de 2001. IMPUESTOS DIRECTOS O INDIRECTOS DEPARTAMENTALES Y MUNICIPALES - No se refieren al transporte de recursos no renovables La prohibición de gravar con impuestos directos o indirectos departamentales y municipales no se refiere precisamente al transporte de recursos no renovables, por lo que la supuesta exclusión no es fruto de la sencilla confrontación del acto acusado y la norma superior alegada como violada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HECTOR J. ROMERO DIAZ

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil ocho (2008).

Radicación número: 15001-23-31-000-2006-02763-01(16746)

Actor: JOSÉ ALEJANDRO HERRERA CARVAJAL

Demandado: DEPARTAMENTO DE BOYACA AUTO Se decide el recurso de apelación interpuesto por el accionante contra el auto de 4 de julio de 2007, por el cual el Tribunal Administrativo de Boyacá negó la suspensión provisional de los apartes demandados de la Ordenanza 31 de 25 de octubre de 2005, expedida por la Asamblea Departamental de Boyacá “Por la cual se adopta la contribución

Estampilla Pro Desarrollo del Departamento de Boyacá”.

1. ANTECEDENTES José Alejandro Herrera Carvajal demandó la nulidad de algunos apartes de la Ordenanza 31 de 25 de octubre de 2005 proferida por la Asamblea Departamental de Boyacá, en lo relacionado con el cobro de la contribución de Estampilla Pro Desarrollo a las personas naturales o jurídicas que transporten por vía terrestre o férrea recursos naturales no renovables y sus derivados (folios 1 a 52).

En la demanda, solicitó la suspensión provisional de los apartes acusados porque, a su juicio, la ordenanza al implementar el cobro de la mencionada contribución vulnera el Decreto 1222 de 1986 [170] o Código de Régimen Departamental, pues, éste previó la creación de una contribución cuyo hecho generador es la suscripción de un documento o el otorgamiento de un instrumento y, el acto acusado establece, para tal efecto, la realización de una actividad que es el transporte de carga de recursos naturales no renovables. Además, la ordenanza impugnada vulnera la Ley 685 de 2001[229 y 231] o Código de Minas, porque grava indirectamente recursos no renovables, lo cual está

expresamente prohibido por dicha Ley. Finalmente, señala que el acto demandado viola flagrantemente el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo, porque establece una sanción por no pagar la contribución, sin dar la oportunidad a los interesados de expresar sus opiniones, lo cual constituye un ilegítimo método de coacción para forzar el cobro de un tributo.

2. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA En auto de 4 de julio de 2007 el Tribunal Administrativo de Boyacá negó la solicitud de suspensión provisional de los apartes del acto demandado, porque consideró que no había violación manifiesta de normas superiores, pues, debía efectuarse un análisis de fondo de las normas sobre la materia para determinar la posible vulneración de las mismas, lo cual sólo puede hacerse al momento de proferir la sentencia (folios 73 a

76).

3. EL RECURSO DE APELACIÓN El demandante reiteró los argumentos de la demanda. Y, señaló que en auto 7 de diciembre de 2006, expediente 16186, en un caso similar, la Sala decretó la suspensión provisional del acto acusado porque imponía el impuesto de alumbrado público a la explotación de recursos no renovables (folios 77 y 78).

4. CONSIDERACIONES DE LA SALA Decide la Sala si procede la suspensión provisional de los efectos de los apartes demandados de la Ordenanza 031 de 2005, de la Asamblea Departamental de Boyacá, por la cual se adopta la Contribución Estampilla Pro Desarrollo del Departamento de

Boyacá. El actor sostiene que los apartes acusados violan flagrantemente los artículos 170 del Decreto Ley 1222 de 1986 (Código de Régimen Departamental); 229 y 331 de la

Ley 685 de 2001 (Código de Minas) y 35 del Código Contencioso Administrativo, porque establecen como hecho generador de la contribución, la actividad de transporte de recursos naturales no renovables, lo cual no tiene nada que ver con el hecho generador establecido en la Ley. Además, a pesar de la prohibición legal, los artículos demandados gravan indirectamente recursos naturales no renovables e imponen una sanción por el no pago de la contribución, sin motivación alguna. Los apartes acusados y las normas superiores disponen: Norma Acusada Normas Violadas Ordenanza 031 de 2005 Decreto Ley 1222 de 1986 “Por la cual se adopta la “Por el cual se expide el Código de Régimen Contribución Estampilla Pro Departamental” Desarrollo del Departamento de (…) Boyacá” Artículo 170: Autorízase a las Asambleas para ordenar la (…) emisión de estampillas "Prodesarrollo Departamental", Artículo 2.- Autorízase la sustitución cuyo producido se destinará a la construcción de del medio físico, estampilla de la infraestructura educativa, sanitaria y deportiva. contribución a que hace referencia el Las ordenanzas que dispongan cada emisión artículo anterior, por otro medio de determinarán su monto, que no podrá ser superior a la recaudo del gravamen, denominada cuarta parte del correspondiente presupuesto guía del transporte que permita departamental; la tarifa que no podrá exceder el dos cumplir con los principios de por ciento (2%) del valor del documento o instrumento economía, eficacia y eficiencia. Guía gravado; las exenciones a que hubiere lugar; las

que será reglamentada por la características de las estampillas; y todo lo demás que administración departamental. se considere necesario para garantizar su recaudo y Artículo 3.- SUJETO ACTIVO Y adecuada inversión. (lo subrayado y resaltado fuera del PASIVO. El sujeto activo de la texto) contribución de que trata la presente ordenanza será el Departamento de Ley 685 de 2001 Boyacá. Los sujetos pasivos, “Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan contribuyentes de la misma, serán otras disposiciones” todas las personas naturales o (…) jurídicas que transporten por vía Artículo 229.- (declarado inexequible en sentencia Cterrestre y por vía férrea recursos 1071 de 13 de noviembre de 2003) naturales no renovables y sus INCOMPATIBILIDAD. La obligación de pagar regalías derivados , de acuerdo con lo sobre la explotación de recursos naturales no renovables, dispuestos (sic) en esta ordenanza. es incompatible con el establecimiento de impuestos Artículo 4.- HECHOS nacionales, departamentales y municipales sobre esa GENERADORES. Se constituyen misma actividad, sean cuales fueren su denominación, como hechos generadores los modalidades y características.(lo subrayado y resaltado siguientes: fuera del texto). -El transporte por vía férrea y terrestre Artículo 231.- PROHIBICIÓN. La exploración y explotación de recursos naturales no mineras, los minerales que se obtengan en boca o al renovables explotados en e l borde de mina, las maquinarias, equipos y demás Departamento de Boyacá. elementos que se necesiten para dichas actividades y

-El transporte por vía férrea y terrestre para su acopio y beneficio, no podrán ser gravados con de derivados de recursos no impuestos departamentales y municipales, directos o renovables , chatarra y derivados de la indirectos. (lo subrayado y resaltado fuera del texto). chatarra, producidos y fabricados en el Departamento de Boyacá. -El transporte de chatarra cuyo destino Código Contencioso Administrativo sea el Departamento de Boyacá. PARÁGRAFO.- Exceptúase el transporte de hidrocarburos líquidos y ARTICULO 35. Adopción de decisiones. Habiéndose gaseosos y sus derivados. dado la oportunidad a los interesados para expresar sus Artículo 5.- BASE GRAVABLE. Está opiniones, y con base en las pruebas e informes constituida por cada tonelada de disponibles, se tomará la decisión que será motivada al material transportado. menos en forma sumaria si afecta a particulares. Artículo 6.- TARIFA. La tarifa esta constituida por el 0.15% de un salario mínimo mensual legal vigente, por tonelada transportada. Para el caso de la arena no lavada, piedra, recebo y arcilla sin tratar; la tarifa a aplicar será del 0.75% de un salario mínimo mensual legal vigente, por tonelada transportada. Los valores resultantes de la liquidación de la tarifa se aproximarán al múltiplo de cien más cercano. Artículo 7.- CAUSACIÓN. El valor de la contribución pro desarrollo departamental, se causará en el momento de la expedición de la guía de transporte respectiva, o la constancia de ingreso de materiales. Este documento deberá ser solicitado

por el transportador al municipio y/o la empresa responsable, según el caso, previo a iniciar la movilización de los productos y/o al momento de ingreso del material objeto de la citada contribución. (…) Artículo 12.- MOVILIZACIÓN SIN GUÍA DE TRANSPORTE. Cuando se transporte (sic) los productos objeto de esta ordenanza, sin la guía de transporte, que acredita el pago de la contribución pro desarrollo, se inmovilizara (sic) el vehículo de forma temporal mientras no se presente la respectiva guía. Sin perjuicio de las competencias asignadas a los alcaldes por la legislación minera Ley 685 de 2001 y las acciones penales correspondientes. (…) (lo subrayado y resaltado fuera del texto) No se analizará la posible vulneración de la Ordenanza 031 de 25 de octubre de 2005, frente al artículo 229 de la Ley 685 de 2001 o Código de Minas, ya que éste fue declarado inexequible mediante sentencia C 1071 de 13 de noviembre de 2003, es decir, antes de la expedición y entrada en vigencia del mencionado acto administrativo. Ahora bien, al confrontar el artículo 2 del acto acusado con los artículos 170 del Decreto Ley 1222 de 1986 y 231 de la Ley 685 de 2001, no se observa la flagrante vulneración de éstos, pues, la norma demandada autoriza la sustitución del medio físico, estampilla, por uno denominado guía de transporte, pero no fija tarifa o impone gravamen a los recursos no renovables. Además, el artículo 170 del Código de Régimen Departamental no fija las características de las

estampillas, pues ello corresponde a las Asambleas. De la comparación de los artículos 3 (sujetos), 4 (hechos generadores), 5 (base gravable), 6 (tarifa) y 7 (causación), de la Ordenanza acusada, y el artículo 170 del Decreto Ley 1222 de 1986, no se aprecia la manifiesta violación de la norma superior, porque la confrontación con la norma que autoriza la creación de la estampilla debe ser analizada en la sentencia. Igual situación se presenta frente al artículo 231 de la Ley 685 de 2001. La prohibición de gravar con impuestos directos o indirectos departamentales y municipales no se refiere precisamente al transporte de recursos no renovables, por lo que la supuesta exclusión no es fruto de la sencilla confrontación del acto acusado y la norma superior alegada como violada. Finalmente de la confrontación de los artículos 12 del acto acusado y 35 del Código Contencioso Administrativo, no se evidencia la flagrante vulneración de la norma superior, pues, debe analizarse en su totalidad el acto demandado para verificar si existe un trámite sancionatorio especial, o por el contrario, debe aplicarse el Código Contencioso Administrativo. De lo anterior fluye, sin duda alguna, que no procede la suspensión del acto administrativo acusado, motivo por el cual se confirmará la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE Confírmase el auto de 4 de julio de 2007, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá dentro de la acción de nulidad de José Alejandro Herrera Carvajal contra el

Departamento de Boyacá. Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA LIGIA LÓPEZ DÍAZ Presidente de la Sección

JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ

Ausente