CE-SECCION CUARTA-17001-23-31-000-2012-00197-01(22593)-2019

Radicado: 17001-23-31-000-2012-00197-01(22593)

Demandante: LUIS FERNANDO JARAMILLO DUQUE FACULTAD O AUTONOMÍA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES - Alcance / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Hecho generador / ACTIVIDAD DE

SERVICIOS – Definición / ACTIVIDADES ANÁLOGAS A LAS ACTIVIDADES COMERCIALES, INDUSTRIALES O DE SERVICIOS - Alcance. Pueden ser establecidas por los concejos municipales o distritales, siempre que guarden similitud o semejanza con los servicios enlistados en la norma o que no hubieren sido excluidas por la ley / SERVICIO NOTARIAL - Naturaleza jurídica. Reiteración de jurisprudencia. Es una función pública y un servicio público / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO ICA SOBRE EL SERVICIO NOTARIAL - Legalidad. Reiteración de jurisprudencia. Se acompasa o corresponde a una actividad análoga a las previstas en el artículo 199 del Decreto 1333 de 1983 / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO ICA SOBRE EL SERVICIO NOTARIAL EN EL MUNICIPIO DE MANIZALES - Legalidad 2.1. Por mandato constitucional las entidades territoriales gozan de autonomía para gestionar sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley. 2.2. En el caso concreto, se cuestiona si se vulneró la reserva legal en materia tributaria, por parte del Concejo Municipal, al determinar como hecho generador del impuesto de Industria y Comercio el servicio notarial, que no se encuentra establecido dentro de las actividades de servicio que consagró expresamente la

ley objeto del gravamen. 2.3. Esta Sección, ya se ha pronunciado respecto al mismo servicio y tributo, en el sentido de determinar si el servicio notarial puede ser gravado con el impuesto de Industria y Comercio por parte de los entes territoriales. Por esto, se reiteran las consideraciones pertinentes para el caso, que se sintetizan en los siguientes puntos: (i) El hecho generador del impuesto de Industria y Comercio, consiste en la realización de actividades comerciales, industriales o de servicios que se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos. El artículo 199 del Decreto 1333 de 1986, define la actividad de servicio, como aquella tendiente a satisfacer las necesidades de la comunidad, determinando las actividades que pueden ser gravadas con el mismo, como las análogas a esas. (ii) Mediante la sentencia C–220 de 1996, la Corte Constitucional, declaró exequible la expresión “análogas” contenida en el artículo 36 de la ley 14 de 1983 subrogado por el artículo 199 del Decreto 1333 de 1986. Determinó que, las actividades análogas que fuesen establecidas por los Concejos Municipales, debían guardar similitud con las enlistadas en la ley. (iii) La actividad notarial, es reconocida por el artículo 131 de la Constitución Política y por Jurisprudencia de la Corte Constitucional, como un servicio público y una función pública. Sin embargo, se ha concluido que estas dos condiciones no son

excluyentes. Por lo tanto, la prestación del servicio notarial, servicio que satisface las necesidades de la comunidad, se acompasa con las actividades “análogas” de que trata el artículo 199 del Decreto 1333 de 1986. Cuestión que ha sido reiterada por esta Sección. En consecuencia, el servicio notarial, sí puede ser considerado como un servicio análogo a los previstos por la ley y, en consecuencia, objeto del impuesto de Industria y Comercio.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 131 / LEY 14 DE 1983 - ARTÍCULO 36 / DECRETO 1333 DE 1986 - ARTÍCULO 199

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 0704 DE 2008 (29 de diciembre) MUNICIPIO DE MANIZALES CALDAS – ARTÍCULO 11 PARÁGRAFO I (PARCIAL) (No Radicado: 17001-23-31-000-2012-00197-01(22593)

Demandante: LUIS FERNANDO JARAMILLO DUQUE anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., nueve (9) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 17001-23-31-000-2012-00197-01(22593)

Actor: LUIS FERNANDO JARAMILLO DUQUE

Demandado: MUNICIPIO DE MANIZALES FALLO Procede la Sección Cuarta a decidir el recurso de apelación interpuesto por el señor Luis Fernando Jaramillo Duque, parte demandante en el presente proceso,

contra la sentencia del 18 de abril de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que dispuso: PRIMERO: NIEGUENSE las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Sin costas por lo brevemente expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

TERCERO: En firme la sentencia, archívese el expediente previa anotación en el programa informático “Justicia Siglo XXI”. Desde ahora se ordena la expedición de las copias que soliciten las partes, conforme a lo previsto en el artículo 115 del Código de Procedimiento Civil. La secretaría liquidará los gastos del proceso, si quedaren remanentes efectúese su devolución1.

ANTECEDENTES 1 Fls. 123 del expediente.

Radicado: 17001-23-31-000-2012-00197-01(22593)

Demandante: LUIS FERNANDO JARAMILLO DUQUE

1. Demanda 1.1. Pretensiones En ejercicio de la acción de nulidad, el señor Luis Fernando Jaramillo Duque, solicitó lo siguiente: Que se declare la Nulidad y retire del ordenamiento jurídico local la expresión “servicios notariales” contenida en el parágrafo I del Acuerdo 0704 del 29 de diciembre de 2008 expedido por el Concejo Municipal de Manizales, el cual gravó este servicio con el impuesto de industria y comercio – ICA2. 1.2. Hechos relevantes para el asunto 1.2.1. El 29 de diciembre de 2008, el Concejo Municipal de Manizales expidió el Acuerdo 0704, mediante el cual se codifican las disposiciones que rigen los tributos municipales, y se dictan otras disposiciones.

1.2.2. En su artículo 11 parágrafo I se gravan con el impuesto de Industria y Comercio los servicios notariales, expresión demandada en el proceso, por considerar que el Concejo Municipal no tiene competencia para gravar este servicio con dicho impuesto. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación 1.3.1. Violación al principio de legalidad 2 Fl. 1 del expediente.

Radicado: 17001-23-31-000-2012-00197-01(22593) Demandante: LUIS FERNANDO JARAMILLO DUQUE La Ley 14 de 1983 estableció los parámetros para determinar el impuesto de Ica, y enlistó las actividades que deben ser gravadas por las jurisdicciones municipales.

El servicio notarial, no se encuentra dentro del listado establecido por dicha ley, ni es análogo, ni guarda similitud con alguna de ellas. Por esto, se entiende que el Concejo Municipal de Manizales no puede imponer ese tributo a dicha actividad. Además, como lo estableció el Consejo de Estado3, para aquellas actividades que se reconozcan como análogas, debe el Concejo Municipal adoptarlas y así otorgarles el carácter impositivo, para poder ser gravadas con el impuesto. El servicio notarial no se enmarca en ninguna actividad análoga o similar, porque, es una función pública destinada a satisfacer un interés general y tiene un régimen jurídico especial. Lo cual no fue tenido en cuenta por el Concejo Municipal de Manizales. 1.3.2. Falta de competencia del Concejo Municipal de Manizales La actuación del Concejo Municipal viola el numeral 2 del artículo 287, numeral 4 del artículo 313, incisos 1 y 2 del artículo 338 y el artículo 363 de la Constitución

Política. Los municipios carecen de soberanía tributaria. Dicha competencia solo la posee el Congreso de la República, por esto, para el impuesto de industria y comercio el ente territorial solo tiene potestad para determinar el tributo sobre las actividades enlistadas en la ley, y no para establecer una nueva distinta a esas. En consecuencia, se concluye que la expresión demandada es nula, porque el Concejo Municipal de Manizales se extralimitó en sus competencias, al determinar el servicio notarial dentro de las actividades gravadas con el impuesto de Ica.

2. Oposición 3 Sentencia del 08 de febrero de 2007, expediente 15105 – M.P. Héctor J. Romero

Díaz.

Radicado: 17001-23-31-000-2012-00197-01(22593) Demandante: LUIS FERNANDO JARAMILLO DUQUE Mediante apoderado judicial, el Municipio de Manizales compareció al proceso y se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en los siguientes argumentos: 2.1. Sobre la violación al principio de legalidad La expresión “análogas” contenida en el artículo 36 de la Ley 14 de 1983, fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C–220 del 20 de mayo de 1996. Además, en esa sentencia y en reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado se ha indicado que las actividades de servicio enlistadas en ese artículo tienen carácter enunciativo y no taxativo4.

Así mismo, los cuerpos colegiados locales tienen competencia para determinar los elementos y condiciones del tributo, cuando estos no se encuentran especificados en la ley. El artículo 32 de la Ley 14 de 1983 subrogado por el artículo 195 del

Decreto 1333 de 1986, dispone que el impuesto recaerá sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicios que se ejerzan, por lo tanto, se debe entender que siempre y cuando, sea un servicio o una actividad que se realice dentro de la jurisdicción y sea para satisfacer las necesidades de la sociedad, la administración puede gravarla con el impuesto. 2.2. Sobre la falta de competencia El Concejo Municipal tiene competencia para gravar los servicios notariales, toda vez que es una actividad de servicios que satisface las necesidades de la comunidad y, por ende, es análoga a las enlistadas en la ley. 4 Sentencia del 01 de septiembre de 1995, expediente 6026 – M.P. Consuelo Sarria Olcos.

Radicado: 17001-23-31-000-2012-00197-01(22593) Demandante: LUIS FERNANDO JARAMILLO DUQUE Mediante sentencia de 27 de mayo de 20105 el Consejo de Estado estableció que el servicio notarial es un servicio público. Si bien los notarios realizan una actividad descentralizada del Estado, no son servidores públicos, son simplemente particulares que ejercen de forma permanente un servicio público.

Adicionalmente, el Acuerdo 0704 de 2008 en su artículo 14 regula las actividades que no están sujetas al impuesto de Industria y Comercio, dentro de las cuales no se encuentra mencionada la actividad notarial. La parte demandada presentó las excepciones de legalidad, obligatoriedad del precedente jurisprudencial y excepción genérica.

3. Sentencia de primera instancia El Tribunal mediante sentencia del 18 de abril de 2013, negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones:

Indicó que las entidades territoriales tienen autonomía impositiva frente a la potestad tributaria, la cual debe seguir los parámetros expuestos en la Constitución y la ley. Por lo tanto, si bien el artículo 36 de la Ley 14 de 1983 enlista las actividades que deben ser gravadas con el Impuesto de Industria y Comercio, también define que serán gravadas todas las actividades y servicios tendientes a satisfacer las necesidades de la comunidad. En ese sentido, se entiende que el servicio notarial satisface las necesidades de los particulares, y que, a pesar de ser un servicio público, la ley no hace una diferenciación entre servicios públicos y privados para efectos del Ica, es decir, que el Concejo Municipal puede gravarlo si así lo determina. De otro lado, tuvo en cuenta el precedente del Consejo de Estado6, para afirmar que el artículo 36 de la citada ley es enunciativo y no taxativo y que independientemente de cuál sea el servicio, se debe analizar es la prestación del mismo, para ser reconocido como hecho generador. 5 Expediente 17324 – M.P. Martha Teresa Briceño.

Radicado: 17001-23-31-000-2012-00197-01(22593)

Demandante: LUIS FERNANDO JARAMILLO DUQUE

4. Recurso de apelación El actor apeló la sentencia de primera instancia con el fin de que sea revocada y, en su lugar, se decrete la nulidad de la expresión demandada.

Además de reiterar los argumentos de la demanda, manifestó que: Sobre el alcance de la expresión “análogas” contenida en el artículo 36 de la Ley

14 de 1983, observa que se deben aplicar los fundamentos jurisprudenciales del Consejo de Estado – Sección Cuarta del 08 de febrero de 2007 – Expediente 15105, y de la Corte Constitucional sentencias C–220 de 1996, C–121 de 2006 y C–018 de 2007, en cuanto a la semejanza o determinación de atributos similares que debe existir entre las actividades de servicio enlistadas en ese artículo y la que se pretende gravar, para establecer que una actividad tiene esa característica.

5. Alegatos de conclusión en segunda instancia El demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación.

El demandado no presentó alegatos de conclusión de segunda instancia. El Ministerio Público no rindió concepto. 6 Sentencia del 01 de septiembre de 1995, expediente 6026 – M.P. Consuelo Sarria Olcos.

Radicado: 17001-23-31-000-2012-00197-01(22593)

Demandante: LUIS FERNANDO JARAMILLO DUQUE

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Problema jurídico Se debe determinar la legalidad de la expresión “servicios notariales” contenida en el artículo 11, Parágrafo I del Acuerdo 0704 de 2008, del Concejo Municipal de Manizales, al gravar como hecho generador del Impuesto de Industria y Comercio esa actividad.

2. Sobre la legalidad de la expresión “Servicio notariales” 2.1. Por mandato constitucional las entidades territoriales gozan de autonomía para gestionar sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley.

2.2. En el caso concreto, se cuestiona si se vulneró la reserva legal en materia tributaria, por parte del Concejo Municipal, al determinar como hecho generador del impuesto de Industria y Comercio el servicio notarial, que no se encuentra establecido dentro de las actividades de servicio que consagró expresamente la ley objeto del gravamen. 2.3. Esta Sección7, ya se ha pronunciado respecto al mismo servicio y tributo, en el sentido de determinar si el servicio notarial puede ser gravado con el impuesto de Industria y Comercio por parte de los entes territoriales. Por esto, se reiteran las consideraciones pertinentes para el caso, que se sintetizan en los siguientes puntos: (i) El hecho generador del impuesto de Industria y Comercio, consiste en la realización de actividades comerciales, industriales o de servicios que se ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos. El artículo 199 del Decreto 1333 de 1986, define la actividad de servicio, como aquella tendiente a satisfacer las necesidades de la comunidad, determinando las actividades que pueden ser gravadas con el mismo, como las análogas a esas. 7 Sentencia 14 de junio de 2018, expediente 21108 – M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Sentencia del 12 de marzo del 2007, expediente 15556 – M.P. Ligia López Díaz. Sentencia del 03 de mayo de 2007, expediente 15374 – M.P. María Inés Ortiz Barbosa.

Radicado: 17001-23-31-000-2012-00197-01(22593)

Demandante: LUIS FERNANDO JARAMILLO DUQUE

(ii) Mediante la sentencia C–220 de 1996, la Corte Constitucional, declaró exequible la expresión “análogas” contenida en el artículo 36 de la ley 14 de 1983 subrogado por el artículo 199 del Decreto 1333 de 1986. Determinó que, las actividades análogas que fuesen establecidas por los Concejos Municipales, debían guardar similitud con las enlistadas en la ley. (iii) La actividad notarial, es reconocida por el artículo 131 de la Constitución Política y por Jurisprudencia de la Corte Constitucional8, como un servicio público y una función pública. Sin embargo, se ha concluido que estas dos condiciones no son excluyentes. Por lo tanto, la prestación del servicio notarial, servicio que satisface las necesidades de la comunidad, se acompasa con las actividades “análogas” de que trata el artículo 199 del Decreto 1333 de 1986. Cuestión que ha sido reiterada por esta Sección9. En consecuencia, el servicio notarial, sí puede ser considerado como un servicio análogo a los previstos por la ley y, en consecuencia, objeto del impuesto de Industria y Comercio. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Confirmar la sentencia de primera instancia del 18 de abril de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, conforme a lo expuesto en la parte

motiva de esta providencia. 8 C-741 de 1998. 9 Sentencia del 13 de agosto de 1999, expediente 9306 – M.P. Delio Gómez Leyva. Sentencia del 05 de diciembre de 2003, expediente 13911 – M.P. Ligia López Díaz. Sentencia del 21 de agosto de 2014, expediente 17324, y del 09 de octubre de 2014, expediente 20416, M.P. Martha Teresa Briceño. Sentencia del 09 de octubre de 2014, expediente 20416, y del 30 de marzo de 2016 expediente 19960 – M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

Radicado: 17001-23-31-000-2012-00197-01(22593)

Demandante: LUIS FERNANDO JARAMILLO DUQUE

2. Ejecutoriada la presente providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sala

MILTON CHAVES GARCÍA JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ