CE-SECCION CUARTA-17001-23-33-000-2014-00415-01(22810)-2019

Radicado: 17001-23-33-000-20104-00415-01(22810)

Demandante: HOSPITAL DE CALDAS ESE SUJETOS PASIVOS DEL IMPUESTO PREDIAL – Interpretación del artículo 61 de la ley 55 de 1985. Precisión jurisprudencial / IMPUESTO PREDIAL SOBRE PROPIEDAD PRIVADA – Alcance / IMPUESTO PREDIAL – Creación y evolución normativa / IMPOSICIÓN DEL IMPUESTO PREDIAL – Determinación. Se debe tener en cuenta la explotación, uso y/o goce / IMPUESTO PREDIAL SOBRE BIENES FISCALES – Procedencia / IMPUESTO PREDIAL – Hecho gravable / IMPUESTO PREDIAL – Naturaleza / SUJECIÓN

PASIVA DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS CON PERSONERÍA JURÍDICA DE LA

NACIÓN Y DE AQUELLOS ENTES U ORGANISMOS AUTÓNOMOS QUE FORMEN PARTE DE LA ESTRUCTURA ORGÁNICA DEL ESTADO AL IMPUESTO PREDIAL – Reiteración / BIENES DE USO PÚBLICO – Excluidos de pago de impuesto predial / BIENES FISCALES O PATRIMONIALES – Noción / IMPUESTO PREDIAL – Objeto imponible / BIENES GRAVADOS CON

EL IMPUESTO PREDIAL – Enunciación / FINALIDAD DEL LEGISLADOR AL

REGULAR EL IMPUESTO PREDIAL – Alcance / AMPLIACIÓN DEL SUJETO PASIVO DEL IMPUESTO PREDIAL A LA NACIÓN Y SUS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS Y VINCULADAS – Alcance. No se define por la naturaleza de la entidad pública, sino a la de los bienes que administra /

EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO COMO SUJETO PASIVO DEL IMPUESTO

PREDIAL – Procedencia 2.1.- Como se explicó de manera amplia en la sentencia del 29 de mayo de 2014, que no es propiamente “sorpresiva”, una interpretación estricta del artículo 61 de la Ley 55 de 1985 había llevado a la Sección a entender que los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta del orden nacional eran, por previsión legal, los únicos sujetos pasivos del impuesto predial, lo que excluía del gravamen los bienes inmuebles de las demás entidades públicas. No obstante, con base en una providencia del año 2013 y en la interpretación histórica de las normas que regulan el impuesto predial se llegó a una conclusión diferente, entre otras razones, atendiendo el alcance del impuesto predial y a su hecho generador. 2.- Téngase en cuenta que en el precedente jurisprudencial citado en la demanda se resolvieron procesos en los que se encontraban involucrados bienes fiscales de la Aeronáutica Civil –que es una unidad administrativa especial– y el debate que se plantea en el presente asunto es sobre un bien fiscal de una empresa social del Estado, respecto de los cuales la Sección durante los años 1994 a 2011 no se pronunció explícitamente. No sobra advertir, además, que para la fecha de interposición de la presente demanda –7 de noviembre de 2014– ya se había proferido por esta Sección la sentencia de precisión y rectificación jurisprudencial que se reitera, por lo que no puede hablarse de un cambio abrupto ni sorpresivo de la jurisprudencia aplicable al caso. 2.3.- Si bien desde el año 1994, esta Sección afirmó que el impuesto

predial fue creado para gravar la propiedad privada, ello se entendía bajo el concepto de derecho de dominio, pues la propiedad privada se define en función del derecho real que tiene una persona, natural o jurídica, pública o privada, para usar, gozar y disponer de un bien inmueble, conforme con las normas que regulen la materia. Sin embargo, hoy en día el impuesto predial también abarca la posesión, la tenencia o el usufructo. Lo que debe tenerse en cuenta para su imposición es, en consecuencia, la explotación –uso y/o gocedel bien, pero con un interés que trasciende el que subyace en la figura de los bienes de uso público o común. 2.4.- Los bienes inmuebles de naturaleza fiscal son susceptibles de ser gravados con el impuesto predial porque sobre ellos también se ejerce derecho de dominio o, en otras palabras, son susceptibles de uso, goce y disposición. Como sobre los bienes de uso público no se ejerce un derecho de Radicado: 17001-23-33-000-20104-00415-01(22810) Demandante: HOSPITAL DE CALDAS ESE dominio o equivalente, en tanto su uso y goce pertenece a todos los habitantes de la Nación y no pueden ser objeto de disposición, estos no se encuentran gravados con el impuesto predial, salvo que sean explotados económicamente por un particular. Sólo en ese sentido pueden entenderse las normas que ha dictado el legislador respecto de los bienes de la Nación, de los municipios y de los distritos y, sobre las “propiedades públicas” en general, contenidas en los artículos 21 del Decreto 1226 de 1908, 13 del Decreto 1227 de 1908 y 3 de la Ley 34 de 1920, y la

previsión del artículo 61 de la Ley 55 de 1985, que fue compilada en el artículo 194 del Código de Régimen Municipal vigente. 2.5.- El impuesto predial, como ha expuesto esta Sección, es un gravamen de tipo real ya que recae sobre el valor del inmueble sin consideración a la calidad del sujeto pasivo y sin tener en cuenta los gravámenes y deudas que el inmueble soporta. Atendiendo tal naturaleza es que el legislador se ha referido de manera general al hecho gravable del tributo – propiedad, posesión, tenencia o usufructo de un bien inmueble-, sin excluir de manera expresa a las personas jurídicas de derecho público, habida cuenta de que lo determinante es la existencia de la propiedad raíz y no el sujeto que ejerce el derecho de dominio. En ese sentido, se reitera, los bienes inmuebles de naturaleza fiscal de todas las entidades públicas con personería jurídica de la Nación y de aquellos entes u organismos autónomos que formen parte de la estructura orgánica del Estado están gravados con el impuesto predial. Sólo pueden considerarse excluidos de este pago los bienes de uso público, dada su naturaleza y uso. Y eso es así porque los bienes fiscales o patrimoniales son aquellos que pertenecen a sujetos de derecho público de cualquier naturaleza u orden y que el Estado posee y administra en forma similar a como lo hacen los particulares con los bienes de su propiedad. Además, como se trata de un tributo municipal, directo y real, cuyo objeto imponible es el patrimonio inmobiliario, el aspecto material de este impuesto se define con total independencia del

elemento subjetivo, pues gira en torno a un bien inmueble y no requiere de referencias a un sujeto para su total definición, contrario con lo que sucede con los impuestos personales como el de patrimonio o renta. 2.6.- Dada la finalidad de las normas que regulan el impuesto predial y la voluntad del legislador, es posible concluir que están gravados con el impuesto predial los siguientes bienes: a) Los inmuebles de los particulares. b) Los inmuebles de naturaleza fiscal, incluidos los de las entidades enumeradas en el artículo 61 de la Ley 55 de 1985, compilado en el artículo 194 del Código de Régimen Municipal vigente. C)Los bienes de uso público que sean explotados económicamente, se encuentren en concesión y/o estén ocupados por establecimientos mercantiles, en los términos del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, modificado por la Ley 1607 de 2012, ya que sobre ellos se ejerce una actividad con ánimo de lucro. Recuérdese que “la exclusión del impuesto predial está ligada a un elemento adicional a la simple titularidad pública del bien, como es el hecho de que se trate de bienes de uso público”, ya que la finalidad del legislador fue gravar la propiedad raíz o los bienes inmuebles sobre los que se ejerce derecho de dominio, independiente de la naturaleza jurídica del sujeto propietario. 2.7.- La conclusión a la que llega la Sala se refuerza con el desarrollo argumentativo realizado en la sentencia del 24 de octubre de 2013 que, en lo esencial, coincide con lo expuesto en los apartes precedentes. En esa

sentencia se indicó que la verdadera razón por la que ni la Nación ni sus entidades descentralizadas o vinculadas pueden ser sujeto pasivo del impuesto predial es por la naturaleza jurídica de los bienes de uso público que administran, más no por su condición de entidades públicas. 2.8.- Para la Sala, desde el año 1985, la voluntad del legislador fue la de incluir como sujetos pasivos del impuesto predial a las entidades del Estado que contaban con personería jurídica y, por ende, podían adquirir bienes raíces –bienes fiscalespara el desarrollo de sus Radicado: 17001-23-33-000-20104-00415-01(22810) Demandante: HOSPITAL DE CALDAS ESE funciones pero que, por su naturaleza y destinación, no pertenecían a todos los habitantes. Al modificarse la estructura del Estado y crearse nuevas entidades con personería jurídica, adscritas o vinculadas a la Nación y otros entes u organismos también con personería jurídica, autónomos e independientes, como ocurre con las empresas sociales del Estado, se amplía el sujeto pasivo del impuesto predial, ya que, se repite, éste no está definido en razón a la naturaleza de la entidad pública, sino a la de los bienes que posee o administra: públicos o fiscales. En razón de lo expuesto, es claro que el Hospital de Caldas, como empresa social del Estado, sí es sujeto pasivo del impuesto predial con relación a los bienes fiscales de su propiedad, sin que pueda hablarse de defraudación de la confianza legítima,

pues desde el año 1985 no existía ninguna “expectativa” que pudiera invocar la ESE con fundamento en las normas legales que se han citado.

FUENTE FORMAL: LEY 55 DE 1985 - ARTÍCULO 61 / DECRETO 1226 DE 1908 – ARTÍCULO 21 / DECRETO 1227 DE 1908 – ARTÍCULO 13 / LEY 34 DE 1920 – ARTÍCULO 3 / CÓDIGO DE RÉGIMEN MUNICIPAL – ARTÍCULO 194 / LEY 1430

DE 2010 – ARTÍCULO 54 / LEY 1607 DE 2012 – ARTÍCULO 177

NOTA DE RELATORIA: Sobre la interpretación del artículo 317 de la Constitución de 1991 se citan las sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta de 25 de julio de 2013, Radicado 76001-23-31-000-2010-00003-01(19420), C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia de 24 de octubre de 2013, Radicado 08001-23-31000-2007-00652-01(18394), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO DE EXENCIÓN

DEL IMPUESTO PREDIAL – Obligatorio / ACTOS ADMINISTRATIVOS

DEMANDADOS VICIADOS DE NULIDAD POR FALSA MOTIVACIÓN – Configuración Ese acto administrativo de exención es, en principio, obligatorio para el municipio de Manizales y, en consecuencia, no podría cobrarse el impuesto predial por las vigencias fiscales objeto de exoneración. 3.3.- Según la administración municipal,

los fundamentos de hecho de la Resolución No. 835 de 2002, por la que se le concedió la exención del impuesto predial al Hospital de Caldas, desaparecieron desde el año 2004, en vista de que la ESE dejó de ser parte de la red pública de salud, toda vez que perdió la habilitación para prestar servicios de salud desde esa época. Sin embargo, revisadas las pruebas que obran en el expediente, especialmente los antecedentes administrativos de los actos demandados, la Sala observa que no existe prueba que respalde lo dicho por la administración. 3.4.- Del escaso material probatorio es posible afirmar que para la fecha en que se expidieron los actos cuestionados no habían cambiado las situaciones fácticas que dieron lugar a la exoneración del impuesto predial, esto es: (i) la pertenencia del Hospital de Caldas a la red pública de salud, (ii) la propiedad por parte del Hospital del predio identificado con ficha catastral 1-02-0311-0003-000 y (iii) la destinación de ese inmueble para la prestación del servicio de salud. (…) 3.6.- De conformidad con lo expuesto, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia porque de las pruebas que se aportaron al proceso es posible concluir que, en virtud de la Resolución No. 835 de 2002, el Hospital de Caldas estaba exonerado del pago del impuesto predial por los años 2002 a 2011. Al existir una exención a favor del Hospital para el pago del impuesto predial –que se presume legal–, no había fundamento jurídico para expedir los actos demandados. En consecuencia, por estar viciadas por falsa motivación, procede la nulidad de las resoluciones JAA

260 del 14 de agosto de 2013 y 1002 del 27 de junio de 2014.

Radicado: 17001-23-33-000-20104-00415-01(22810) Demandante: HOSPITAL DE CALDAS ESE CONDENA EN COSTAS – Improcedencia. Por falta de prueba de su causación De conformidad con lo dispuesto en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, no se condena en costas habida cuenta de que en el expediente no hay prueba de que se causaron.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188 / LEY 1564

DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 365

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá D.C., treinta (30) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 17001-23-33-000-20104-00415-01(22810)

Actor: HOSPITAL DE CALDAS ESE

Demandado: MUNICIPIO DE MANIZALES - CALDAS FALLO Se decide el recurso de apelación interpuesto por el municipio de ManizalesCaldas, parte demandada en el presente proceso, contra la sentencia del 16 de mayo de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que dispuso: “PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones de “Constitucionalidad del impuesto territorial sobre la propiedad inmueble”, “Autonomía del municipio para gravar la propiedad inmueble” y “presunción de legalidad” propuestas por la accionada,

dentro del proceso que por el medio de control de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO promovió EL HOSPITAL DE CALDAS E.S.E contra EL MUNICIPIO DE MANIZALES – UNIDAD DE RENTAS, según lo expuesto en la parte motiva.

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de la Resolución JAA 260 de 14 de agosto de 2013, que liquidó el Impuesto Predial Unificado al predio con ficha catastral 1-02-0311-0003-000 por los años 2008 a 2011, y de la Resolución 1002 del 27 de junio de 2014, mediante la cual se resolvió el recurso de reconsideración, dentro del proceso de la Radicado: 17001-23-33-000-20104-00415-01(22810) Demandante: HOSPITAL DE CALDAS ESE referencia, de acuerdo a lo explicado en los considerandos de esta providencia.

TERCERO: CONDENAR EN COSTAS a cargo del MUNICIPIO DE MANIZALES – UNIDAD DE RENTAS, liquídense por Secretaría una vez ejecutoriada la presente. Fíjense como agencias en derecho la suma de $500.000.oo.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, LIQUÍDENSE los gastos del proceso, DEVUÉLVANSE los remanentes si los hubiere, y ARCHÍVESE el proceso, previas las anotaciones del caso en el

Sistema Justicia Siglo XXI”.

ANTECEDENTES

1. Demanda 1.1. Pretensiones En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el Hospital de Caldas ESE solicitó que se hicieran las siguientes o similares declaraciones y condenas1: 1 Fl. 120 – reforma de la demanda.

Radicado: 17001-23-33-000-20104-00415-01(22810) Demandante: HOSPITAL DE CALDAS ESE 1.2. Hechos relevantes para el asunto 1.2.1.- Mediante Resolución No. 835 de 2002, el municipio de Manizales exoneró al Hospital de Caldas del pago del impuesto predial entre los años 2002 a 2011, razón por la que en esos años el ente territorial nunca facturó ni cobró dicho impuesto. 1.2.2.- Mediante indagación de carácter fiscal, la contraloría municipal de Manizales investigó la exoneración del impuesto predial otorgada al Hospital de

Caldas. Sin embargo, mediante auto del 11 de julio de 2013 se archivó la indagación preliminar con fundamento en que “los bienes públicos no pueden ser gravados Radicado: 17001-23-33-000-20104-00415-01(22810) Demandante: HOSPITAL DE CALDAS ESE con Impuesto Predial, a menos que sean de propiedad de Establecimiento Públicos, Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta del Orden Nacional”2. 1.2.3.- Como reacción a esa indagación, la Unidad de Rentas del municipio de Manizales inició investigación tributaria con miras a determinar si el Hospital de Caldas se encontraba en la obligación de pagar impuesto predial por los años 2008 a 2011. En virtud de dicha investigación expidió la Resolución No. JAA-260 del 14 de agosto de 2013, por la que ordenó liquidar el impuesto predial de ese periodo con

inclusión de los intereses moratorios causados. 1.2.4.- Mediante la Resolución No. 1002 del 27 de junio de 2014 se resolvió de manera desfavorable el recurso de reconsideración interpuesto por el Hospital de Caldas contra la Resolución No. JAA-260 del 14 de agosto de 2013. 1.3. Normas violadas y concepto de violación En la demanda se invocan como violados los artículos 13, 83, 287 y 338 de la Constitución, 3.2, 3.4, 10 y 97 de la Ley 1437 de 2011, 11 del Decreto municipal 760 de 1991, 10 del Decreto municipal 704 de 2008, 61 de la Ley 55 de 1985 y 194 del Decreto 1333 de 1986. Los argumentos de violación se desarrollan en cuatro cargos: (i) infracción directa de las normas y la jurisprudencia en las que debió fundarse, (ii) violación del derecho fundamental a la igualdad, (iii) falsa motivación y (iv) expedición irregular. 1.3.1. Infracción directa de las normas y la jurisprudencia Los actos administrativos demandados son ilegales de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado3 y lo dispuesto en el artículo 61 de la Ley 55 2 Fl. 105. 3 En la demanda se citan las sentencias de la Sección Cuarta del Consejo de Estado del 24 de febrero de 1994 (rad. 5001), 19 de abril de 2007 (rad. 14226), 8 de mayo de 2008 (rad. 15448), 28 de mayo de 2009

Radicado: 17001-23-33-000-20104-00415-01(22810) Demandante: HOSPITAL DE CALDAS ESE de 1985, compilado por el artículo 194 del Decreto 1333 de 1986, pues sólo los inmuebles de propiedad de los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta se encuentran gravados con el impuesto predial.

Las demás entidades del Estado, entre las que se encuentran las empresas sociales del Estado, por expresa disposición legal, están exentas de pagar este impuesto. La potestad para regular el sujeto pasivo de un impuesto recae en el legislador, no en los entes territoriales, en atención a los artículos 287, 313 y 338 de la Constitución y lo dispuesto por la Corte Constitucional en las sentencias C615 de 2013 y C-517 de 2007. Adicionalmente, con los actos demandados el Municipio de Manizales defraudó la confianza legítima con la que actuó el Hospital de Caldas, toda vez que siempre tuvo la convicción de que no era sujeto pasivo del impuesto predial, dado el precedente reiterado del Consejo de Estado, la claridad de las normas que regulan la materia y la exoneración expresa que le hizo el ente territorial en la Resolución No. 835 de 2002. 1.3.2. Violación del derecho fundamental a la igualdad Someter al Hospital de Caldas a un trato diferencial con respecto a sus pares jurídicos –entidades estatales diferentes a los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía

mixta– desconoce el contenido del artículo 13 de la Constitución, en concordancia con el numeral 2 del artículo 3 del CPACA. 1.3.3. Falsa motivación Mediante la Resolución No. 835 de 2002, el municipio de Manizales exoneró al Hospital de Caldas de pagar el impuesto predial durante los años 2002 a 2011, como quiera que cumplía con las condiciones previstas en el acuerdo municipal 521 de 2001. En los actos demandados la administración municipal sostiene que la Resolución No. 835 de 2002 perdió fuerza ejecutoria porque desde el año 2004 el Hospital de Caldas dejó de pertenecer a la red pública municipal y departamental de salud, requisito indispensable para acceder al beneficio tributario. (rad. 16685) y 3 de noviembre de 2011 (rad. 17851).

Radicado: 17001-23-33-000-20104-00415-01(22810) Demandante: HOSPITAL DE CALDAS ESE Sin embargo, esa argumentación resulta falsa, toda vez que estamos ante una empresa social del Estado que, por expresa disposición legal, no es sujeto pasivo del impuesto predial, razón por la que debe concluirse que “la exoneración hecha por la Resolución No. 835 de 2002 ninguna incidencia tiene en la sujeción al impuesto predial”4. 1.3.4. Expedición irregular La Resolución No. 835 de 2002, por la que el municipio de Manizales exoneró al Hospital de Caldas de pagar el impuesto predial durante los años 2002 a 2011, no fue revocada por la administración ni anulada por la jurisdicción, “por lo que al

gozar de presunción de legalidad debía ser respetada por el ente territorial y en consecuencia, abstenerse de proferir los actos liquidatorios sometidos a control judicial”. En virtud de lo dispuesto en el artículo 97 del CPACA, si el municipio de Manizales pretendía liquidar el impuesto predial por los años 2008 a 2011, debió obtener el consentimiento del Hospital para revocar el acto administrativo que lo exoneró de esa obligación, so pena de nulidad de los actos liquidatorios. Además, se incurre en expedición irregular como quiera que el ente territorial desconoció el procedimiento que regula el sistema de cobro del impuesto predial, pues en virtud de lo dispuesto en los decretos 760 de 1991, 474 de 2012 y 045 de 2013 y en los acuerdos 704 de 2008 y 979 de 2012, para que la obligación fiscal sea exigible es necesario que exista previamente una factura de cobro.

2. Oposición Mediante apoderado judicial, el municipio de Manizales se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en los argumentos y excepciones que se pasan a resumir: 2.1. Falsa motivación Los actos demandados no adolecen de falsa motivación pues están fundados en el Acuerdo 704 de 2008. 4 Fl. 116 vto.

Radicado: 17001-23-33-000-20104-00415-01(22810) Demandante: HOSPITAL DE CALDAS ESE Debe tenerse en cuenta que como el legislador no estableció todos los elementos del impuesto predial, el municipio de Manizales, en ejercicio de la potestad

tributaria conferida por el artículo 317 de la Constitución, expidió el Acuerdo 704 de 2008 en el que fijó como sujetos pasivos del tributo a todos los propietarios y poseedores de los predios ubicados en su jurisdicción. 2.2. Confianza legítima No se vulneró el principio de confianza legítima porque el Hospital de Caldas era consciente de que se encontraba gravado con el impuesto predial, tanto así que en varias oportunidades solicitó ser exonerado de su pago. 2.3. Precedente del Consejo de Estado Las sentencias citadas en la demanda no son aplicables al presente caso puesto que en ellas se invoca la Ley 55 de 1985, norma que debe entenderse subrogada con la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991. Fue el querer del constituyente otorgarle a los municipios la competencia para definir el sujeto pasivo del impuesto predial por lo que no es correcto aplicar una norma anterior a la Constitución para definir este elemento del tributo. 2.4. Excepciones 2.4.1. Constitucionalidad del impuesto territorial sobre la propiedad inmueble y autonomía del municipio de Manizales El artículo 317 de la Constitución le otorgó autonomía y competencia a los municipios para fijar las condiciones del impuesto sobre inmuebles. En uso de esa competencia el municipio de Manizales expidió el Acuerdo 0704 de 2008, en el que se fijó, sin excepción, como sujeto pasivo del impuesto predial a todo propietario o poseedor de un inmueble localizado en su jurisdicción. 2.4.2. Presunción de legalidad

Los actos administrativos demandados gozan de presunción de legalidad. Fueron expedidos con competencia, las normas en las que se fundan están vigentes, no existe desviación de poder ni falsa motivación y, además, fueron expedidos de forma regular y notificados en debida forma.

3. Sentencia de primera instancia Radicado: 17001-23-33-000-20104-00415-01(22810) Demandante: HOSPITAL DE CALDAS ESE El Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia del 16 de mayo de 2016, declaró no probadas las excepciones propuestas por el ente territorial y accedió a las pretensiones principales de la demanda.

Para el Tribunal, el municipio de Manizales vulneró el principio de confianza legítima en vista de que se cumplieron todas las condiciones para que el Hospital de Caldas fuera beneficiario de la exoneración del impuesto predial por los años 2008 a 2011, según se dispuso la Resolución 835 de 2002. La exoneración reconocida en la Resolución No. 835 de 2002 estaba supeditada a que se perteneciera a la red pública de salud, esto es, que se tuviera por objeto la prestación de servicios de salud como ocurre con las empresas sociales del Estado. En ese sentido, como en el proceso no se probó que el Hospital de Caldas se haya liquidado o desaparecido o su objeto haya sido modificado, no es dable afirmar que no pertenece a la red pública de salud, por lo que estaba exonerado de pagar el impuesto predial por los años 2008 a 2011. En todo caso, advirtió el Tribunal, la Resolución 835 de 2002 sólo previó una condición resolutoria de la exoneración: que el Hospital no conservara la

propiedad y dominio del inmueble o cambiara su destinación. Por esa razón, se concluyó en la sentencia de primera instancia que no era relevante que desde el año 2004 el Hospital de Caldas hubiese perdido la habilitación para prestar servicios de salud, como se afirmó en los actos demandados, “pues es claro según el acto administrativo que concedió el beneficio tributario, que la única condición para que esta exención se prorrogara en el tiempo, era que la entidad conservara la propiedad y dominio, y no cambiara de destinación el predio”, circunstancias que no se probaron en el proceso. Finalmente, el Tribunal advirtió que el municipio de Manizales omitió expedir un acto previo a la liquidación oficial de aforo, acto indispensable para informarle al administrado sobre la actuación que se estaba adelantando a fin de que pudiera ejercer su derecho de defensa5, omisión que también vició de nulidad los actos demandados.

4. Recurso de apelación 5 Al respecto, se citó la sentencia del 10 de febrero de 2016, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en el proceso con radicado interno 20712.

Radicado: 17001-23-33-000-20104-00415-01(22810) Demandante: HOSPITAL DE CALDAS ESE Mediante apoderada judicial, el municipio de Manizales interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia con fundamento en los siguientes argumentos: 4.1.- Los actos demandados no son liquidaciones de aforo, por lo que no era exigible expedir un emplazamiento previo, pues eso sólo aplica para los impuestos

declarables como la renta o el de industria y comercio, al tenor de lo dispuesto en los artículos 715 y 717 del Estatuto Tributario. En Manizales el impuesto predial no se declara, simplemente se causa los primeros de enero de cada año por disposición normativa directa. 4.2.- No sujeción y exoneración son conceptos diferentes. Aunque el Tribunal no abordó el tema es importante advertir que la no sujeción es un debate que plantea la parte demandante amparándose en normas anteriores a la Constitución de 1991, como el artículo 61 de la Ley 55 de 1985, debate en el que no le asiste razón en virtud de la disposición expresa del artículo 317 de la Constitución. Las no sujeciones no se exoneran. Luego, si el Hospital no era sujeto del impuesto predial ¿por qué solicitó su exoneración? La exoneración que otorgó el municipio de Manizales buscó apoyar a las entidades de salud siempre que se cumplieran con dos condiciones, no una como se afirmó en la sentencia de primera instancia: (i) pertenecer a la red pública de salud municipal y (ii) no cambiar la destinación del inmueble. El Hospital de Caldas entró en una crisis económica insalvable por lo que se cerró en el año 2004, pues la Dirección Territorial de Caldas retiró la habilitación para la prestación de servicios de salud. En consecuencia, “se alquilaron los equipos, se delegaron las funciones a una empresa particular llamada Servicios Especiales de Salud SES, se entregó el inmueble y en el contrato se estableció que el SES pagaría el impuesto”. 4.3.- El ente territorial tiene autonomía para fijar los sujetos pasivos del impuesto

predial, por lo que no es vinculante el precedente del Consejo de Estado que se funda en la Ley 55 de 1985.

5. Alegatos de conclusión en segunda instancia 5.1. Hospital de Caldas Radicado: 17001-23-33-000-20104-00415-01(22810) Demandante: HOSPITAL DE CALDAS ESE El Hospital de Caldas obró amparado en la confianza legítima, toda vez que fue exonerado del pago del impuesto predial por los años 2002 a 2011 mediante la Resolución No. 835 de 2002, acto administrativo que se presume legal y no ha sido revocado por la administración.

El municipio de Manizales, tal como se advirtió en la sentencia de primera instancia, no demostró en el proceso que el Hospital de Caldas dejó de pertenecer a la red pública de salud. Los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y el recurso “no van más allá del campo hipotético o imaginario”, ya que si se quería alegar la pérdida de ejecutoria de la Resolución 835 de 2002 se debieron aportar las pruebas que la sustentaran. Así mismo, el ente territorial vulneró el debido proceso del Hospital de Caldas pues no le dio la posibilidad de ejercer los derechos de contradicción y defensa de manera previa a la determinación del tributo. De otro lado, debe tenerse en cuenta que el artículo 61 de la Ley 55 de 1985 está vigente y es aplicable al caso concreto, por lo que el Hospital de Caldas no es sujeto pasivo del impuesto predial por ser una empresa social del Estado. El cambio “sorpresivo” del precedente de la Sección Cuarta en sentencia del 29

de mayo de 20146 “vulnera el principio de confianza legítima que los administrados depositamos en las decisiones jurisdiccionales, por contrariar el derecho viviente para la época”, por lo que no debe ser aplicada esa tesis para resolver el presente caso, pues el actuar del Hospital de Caldas se veía respaldado por el derecho viviente de los años 2008 a 2011, que excluía a las empresas sociales del Estado del pago del impuesto predial unificado. Finalmente, el Hospital no está obligado al pago de los intereses moratorios liquidados por el municipio, pues nunca existió factura de cobro. 5.2. Municipio de Manizales No presentó alegatos de conclusión en segunda instancia. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 6 Consejo de Estado. Sección Cuarta