CE-SECCION CUARTA-17001-23-33-000-2016-00506-01(22990)-2017

ACTOS ADMINISTRATIVOS DEL PROCESO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO DEMANDABLES ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – Reiteración de jurisprudencia. Interpretación / LA ORDEN DE EMBARGO ES SUSCEPTIBLE DE CONTROL JURISDICCIONAL – Procedencia. Por ser una verdadera manifestación de la voluntad de la Administración que surte efectos jurídicos Se advierte que, si bien es cierto, de la interpretación armónica de los artículos 835 del Estatuto Tributario y 101 del CPACA, se puede determinar que del proceso de cobro administrativo coactivo únicamente son demandables los actos administrativos por medio de los cuales i) se resuelven las excepciones, ii) se ordena llevar adelante la ejecución y iii) se liquida el crédito, por vía jurisprudencial se han ampliado las actuaciones que pueden ser objeto de control jurisdiccional. En reiteradas oportunidades, esta Sección ha considerado que en los procesos de cobro coactivo existen decisiones, además de las previstas en el artículo 835 del E.T., que pueden ser objeto de control jurisdiccional, porque por sus especiales condiciones son diferentes de aquellas que simplemente ejecutan obligaciones. Luego, no es posible dejar a los administrados sin la posibilidad de controvertirlas. Además, por cuanto la orden de embargo es una medida cautelar que pretende asegurar el cumplimiento de la decisión que adopte la Administración y al tratarse de un poder dispositivo modifica las situaciones particulares de los administrados. En su momento, se explicó que a las situaciones que no estuvieran reguladas en el sistema tributario específico debía aplicarse, por remisión normativa, el Código de Procedimiento Civil, entre las

cuales encontramos actuaciones por embargos, remate de bienes del ejecutado, aprobación del remate y pago al acreedor (…) De lo anterior, se concluye que la Resolución 000369 del 5 de mayo de 2016, por medio del cual se decretó el embargo de las cuentas bancarias de EMSA, es una verdadera manifestación de voluntad de la Administración que surte efectos jurídicos, la cual, a pesar de no estar contemplada en la normativa especial, es objeto de control jurisdiccional. Significa, entonces, que la legalidad del acto que decreta el embargo puede controvertirse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y, además, de cumplir con los requisitos legales, puede suspenderse de forma provisional.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 835 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 101

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCIA

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 17001-23-33-000-2016-00506-01(22990)

Actor: EMPRESA MUNICIPAL PARA LA SALUD-EMSA

Demandado: UNIVERSIDAD DE CALDAS AUTO Decide el despacho el recurso de apelación interpuesto por la Empresa Municipal para la Salud –EMSAcontra el auto del 30 de enero de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, que resolvió: “PRIMERO: RECHAZAR la demanda de nulidad y restablecimiento

del derecho interpuesta contra las resoluciones Nº 000070 por medio de la cual se libró mandamiento de pago y contra Nº 000369 por medio de la cual se ordena un embargo, en plena observancia del numeral 3 del artículo 169 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 101 ibídem.

SEGUNDO: Admitir la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró Empresa Municipal para la Salud «EMSA» contra Universidad de Caldas, frente a la súplica de nulidad de las Resoluciones Nº 000071 por medio de la cual se resolvieron las excepciones y se ordenó continuar con la ejecución y la Nº 000302 que resolvió el recurso de reposición.

(…)”1 ANTECEDENTES La Empresa Municipal para la Salud –EMSA-, mediante apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [en adelante C.P.A.C.A.], solicitó la nulidad de las siguientes resoluciones, proferidas dentro del proceso de cobro coactivo por concepto de cuotas partes pensionales, que ejerció la Universidad de Caldas en su contra: - Resolución 000070 del 8 de febrero de 2016, por medio de la cual se libró mandamiento de pago. - Resolución 000171 del 4 de marzo de 2016, por medio de la cual se resuelven excepciones. - Resolución 000302 del 20 de abril de 2016, por medio de la cual se resuelve recurso de reposición. - Resolución 000369 del 5 de mayo de 2016, por medio de la cual

se ordena embargo. 1 Folio 201 (revés) del expediente. Además, solicitó la suspensión provisional de la última resolución, porque, a su juicio, la medida ocasiona un perjuicio irremediable que podría originar el cierre definitivo de la empresa. El 22 de julio de 2016, se presentó la demanda y, en auto del 30 de enero de 2017, el Tribunal Administrativo de Caldas la rechazó en cuanto a las Resoluciones 000070 y 000369 de 2016, y la admitió respecto de las demás. AUTO APELADO El Tribunal Administrativo de Caldas, en auto del 30 de enero de 2017, después de analizar el caso concreto, decidió rechazar parcialmente la demanda por considerar que, conforme con lo previsto en el artículo 101 del CPACA, las Resoluciones 000070 y 000369 de 2016, por medio de las cuales se libró mandamiento de pago y se decretó el embargo de las cuentas de la demandante por valor de $300.000.000, respectivamente, no eran demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Además, explicó la diferencia entre actos de trámite y actos definitivos, para concluir que, en el caso en estudio, solo podía ser objeto de control jurisdiccional la resolución por medio de la cual se resolvieron las excepciones y el acto que la confirmó. RECURSO DE APELACIÓN La apoderada de la demandante interpuso recurso de apelación con el fin de que se revoque parcialmente la anterior providencia y, en su lugar, se estudie la solicitud de suspensión provisional de la Resolución

00369del 5 de mayo de 2016. El recurrente expuso sus argumentos, así: La suspensión provisional de la resolución por medio de la cual la Universidad de Caldas ordenó el embargo de las cuentas de EMSA debe ser objeto de control jurisdiccional, porque ocasiona un grave perjuicio a las finanzas de la empresa, que atraviesa una difícil situación financiera. Al respecto, citó el artículo 230 del C.P.A.C.A. El proceso de cobro coactivo se originó por el pago de las cuotas partes pensionales de los señores Julio Abel González y María Fabiola Ochoa Medina. No obstante, no existe certeza de que dichas personas estuvieran incluidas en el contrato de concurrencia suscrito entre el municipio de Manizales y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, razón por la que el decreto de la medida fue “injusta”. CONSIDERACIONES De conformidad con lo previsto en el artículo 125 del C.P.A.C.A. en concordancia con el artículo 243, numeral 1 del mismo Código, es competencia del despacho resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 30 de enero de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, por medio del cual se rechazaron algunas de las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. En este caso, la discusión planteada se concreta en determinar si el acto por medio del cual se decretó el embargo de las cuentas bancarias de EMSA es demandable ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El a quo, en el auto apelado, precisó que, de conformidad con el artículo

101 del CPACA, la Resolución 000070, “por medio de la cual se Libra Mandamiento de Pago”2 y la Resolución 000369, “por medio de la cual se ordena un Embargo” 3, no son demandables ante la Jurisdicción por tratarse de actos de trámite que se dictaron al interior del proceso de cobro coactivo, luego, serían objeto de control jurisdiccional únicamente los actos que resuelven las excepciones a favor del deudor. Aunque expresamente la actora no cuestionó la providencia del Tribunal en cuanto rechazó la demanda respecto de resolución que ordenó el embargo de las cuentas bancarias, al solicitar que se ordene la suspensión provisional de los efectos de la medida, se entiende que no está conforme con la decisión judicial en cuanto rechazó la demanda frente a la orden de embargo. Para resolver la cuestión es necesario observar el contenido la Resolución 000369 de 2016 para determinar su naturaleza y si es susceptible de ser demandada ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, así: “RESOLUCIÓN Nº 000369 Por medio de la cual se ordena un Embargo LA VICERRECTORA ADMINISTRATIVA DE LA UNIVERSIDAD DE CALDAS, en uso de sus atribuciones legales y estatutarias y en especial las contenidas en los artículos 98 y 99 de la Ley 1437 de 2011 por la cual se explica el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el numeral 1 del artículo 2 de la ley 1066 de 2006 y la resolución 000745 del 04 de octubre de 2007 y CONSIDERANDO: 2 Folios 45 al 48 del expediente.

3 Folios 83 y 84 del expediente. Que el Rector de la Universidad de Caldas, mediante Resolución 745 del 04 de Octubre de 2007 expidió Reglamento Interno del Recaudo de Cartera. Que la Universidad de Caldas reconoció pensión de Jubilación a los señores JULIO ABEL GONZÁLEZ VÉLEZ C.C. 4.319.314 Y MARIA FABIOLA OCHOA MEDINA C.C. 24.259.301 y la Empresa Municipal para la Salud EMSA identificada con el Nit 890.801.007-8 concurre como cuotapartista, por las cuotas partes pensiónales derivadas del pago de dicha pensión, de conformidad con lo señalado en el artículo 21 de la ley 72 de1947, el Decreto 2921 de 1948, el decreto 1848 de 1969, la ley 33 de 1985, la Ley 71 de 1988 y la ley 1066 de 2006. Que en consecuencia la Empresa Municipal para la Salud EMSA adeuda a la Universidad de Caldas la suma de DOSCIENTOS CINCUENTA Y TRES MILLONES CUATROCIENTOS TREINTA Y SIETE MIL DOSCICENTOS NOVENTA Y TRES PESOS ($253.437.293.oo) por concepto de cuotas partes pensionales pagadas en su nombre con fecha de corte al 31 de octubre de 2015, conforme a cuenta de cobro presentada con fecha del 11 de diciembre de 2015. Que la Empresa Municipal para la Salud EMSA mediante comunicación del 29 de diciembre de 2015 devolvió la Cuenta de Cobro Nº. FP-19 del 30 de noviembre de 2015, argumentando que es el Hospital de Caldas a quien le corresponde el pago de las

cuotas partes pensionales de los Señores JULIO ABEL GONZÁLEZ

VÉLEZ Y AMRIA FABIOLA OCHOA MEDINA.

De conformidad con lo anterior fue necesario expedir la Resolución Nº. 000070 DEL 8 DE FEBRERO DE 2016, MEDIANTE LA CUAL SE INICIÓ PROCESO COACTIVO EN CONTRA DE LA Empresa Municipal para la Salud EMSA y se libró Mandamiento de Pago. Que mediante comunicación 1709 del 9 de febrero de 2016, se citó a la Doctora MONICA CONSTANZA PIEDRAHITA MERCHÁN en calidad de Gerente de la Empresa Municipal para la Salud EMSA para la notificación personal de la Resolución que libró Mandamiento de Pago. Que el proceso de Notificación de la Resolución Nº 000070 se realizó el 12 de febrero de 2016. Siendo notificada a la Señora GLADYS MURILLO DE CARDONA en representación de la Empresa Municipal para la Salud EMSA.

ARTÍCULO PRIMERO: Decretar el embargo por el límite Máximo de TRESCIENTOS MILLONES DE PESOS ($300.000.000.oo) de pesos de los Recursos depositados en las Cuentas Corrientes, de Ahorros, CDTS o títulos de depósito que tenga o llegare a tener la Empresa Municipal para la Salud EMSA identificada con Nit Nº. 890.801.007-8 en las siguientes entidades bancarias:

Bancolombia, Banco Santander, Banco Av Villas, Banco Davivienda y Bancafe, Banco Agrario, Banco de Occidente, Banco BBVA Colombia, Banco de Bogotá, Banco Caja Social BCSC, Banco Citibank, Banco Colpatria Red Multibanca, Banco GNB Sudameris,

Banco Popular y Banco Lloys City Bank. (…)” Se advierte que, si bien es cierto, de la interpretación armónica de los artículos 835 del Estatuto Tributario4 y 101 del CPACA5, se puede determinar que del proceso de cobro administrativo coactivo únicamente son demandables los actos administrativos por medio de los cuales i) se resuelven las excepciones, ii) se ordena llevar adelante la ejecución y iii) se liquida el crédito, por vía jurisprudencial se han ampliado las actuaciones que pueden ser objeto de control jurisdiccional. En reiteradas oportunidades, esta Sección6 ha considerado que en los procesos de cobro coactivo existen decisiones, además de las previstas en el artículo 835 del E.T., que pueden ser objeto de control jurisdiccional, porque por sus especiales condiciones son diferentes de aquellas que simplemente ejecutan obligaciones. Luego, no es posible dejar a los administrados sin la posibilidad de controvertirlas. Además, por cuanto la orden de embargo es una medida cautelar que pretende asegurar el cumplimiento de la decisión que adopte la Administración y al tratarse de un poder dispositivo modifica las situaciones particulares de los administrados. En su momento, se explicó que a las situaciones que no estuvieran reguladas en el sistema tributario específico debía aplicarse, por remisión normativa, el Código de Procedimiento Civil7, entre las cuales encontramos actuaciones por embargos, remate de bienes del 4 “Artículo 835. Intervención del Contencioso Administrativo. Dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, sólo serán demandables ante la Jurisdicción Contencioso - Administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución; la admisión de la demanda no suspende el proceso de

cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción.” 5 “Artículo 101. Control jurisdiccional. Sólo serán demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos de la Parte Segunda de este Código, los actos administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito. (…)” 6 Ver, entre otras providencias: i) sentencia del 28 de agosto de 2013,N.I.: 18567, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; ii) sentencia del 29 de enero de 2004, N.I.: 12498, M.P. Ligia López Díaz; iii) auto del 19 de julio de 2002, N.I.: 12733, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. 7 Ahora Código General del Proceso. ejecutado, aprobación del remate y pago al acreedor. En providencia del 28 de junio de 20078, se explicó lo siguiente: “Es necesario precisar en primer lugar que estos actos administrativos, si bien no corresponden a las resoluciones que fallan excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución, a que se refiere el artículo 835 del Estatuto Tributario como los únicos demandables ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, son susceptibles de control judicial pues, como lo ha considerado la Sala en anteriores oportunidades existen ciertas decisiones de la Administración en los procesos de cobro coactivo que los administrados pueden controvertir y que de no ser así quedarían

desprovistas de tutela jurídica y de control jurisdiccional. Así, se ha querido dar protección jurídica a controversias independientes originadas en la aplicación de normas tributarias especiales o recientes, o las surgidas con posterioridad a la expedición y notificación de las 'resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución', esto es, aquéllas que se generaran por actuaciones como los embargos de que trata el artículo 86 de la Ley 6 de 1992 (ad. art. 839-1, E.T.), o el remate de bienes del ejecutado, la aprobación del mismo, su cumplimiento y el pago al acreedor, situaciones a las que a falta de norma en el sistema tributario específico, cabe aplicar las pertinentes del Código de Procedimiento Civil, conforme a lo previsto por los artículos 839-2 y 840 del Estatuto Tributario. La Sala en el reseñado auto de julio 1° de 1994 consideró: (…) «ART. 839 - 2. Embargo, secuestro y remate de bienes. En los aspectos compatibles y no contemplados en este estatuto, se observarán en el procedimiento administrativo de cobro las disposiciones del Código de procedimiento Civil que regulan el embargo, secuestro y remate de bienes" De la anterior relación se concluye que tales actuaciones posteriores pueden dar lugar a controversias ante la administración y por ende ante esta jurisdicción, de donde se deduce que no pueden ser inadmitidas a - priori. Además, pueden existir situaciones que se derivan de las disposiciones especiales de este proceso, como las contempladas en el artículo 839 - 1 del E.T., algunas de las

cuales aparentemente se dieron en el caso planteado, en el que según el Certificado de Libertad ya existía un embargo de la demandante, antes de ser decretado por la Administración.» 8 M.P. María Inés Ortiz Barbosa, N.I.: 15391. Siguiendo el anterior criterio jurisprudencial, considera la Sala que en el presente caso, los actos administrativos demandados (por los cuales se decreta el embargo del CDT y los que rechazaron la solicitud de desembargo), son enjuiciables a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como fue la ejercida por el Banco de Bogotá.” (Subrayado fuera del texto) De lo anterior, se concluye que la Resolución 000369 del 5 de mayo de 2016, por medio del cual se decretó el embargo de las cuentas bancarias de EMSA, es una verdadera manifestación de voluntad de la Administración que surte efectos jurídicos, la cual, a pesar de no estar contemplada en la normativa especial, es objeto de control jurisdiccional. Significa, entonces, que la legalidad del acto que decreta el embargo puede controvertirse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y, además, de cumplir con los requisitos legales, puede suspenderse de forma provisional. Por lo anterior, el despacho revocará el numeral primero del auto del 30 de enero de 2017, respecto del rechazo de la Resolución 000369 de 2016 y, en consecuencia, ordenará al Tribunal Administrativo de Caldas que provea sobre la admisión de la demanda y la solicitud de suspensión provisional frente a dicho acto. RESUELVE Revocar el numeral primero del auto del 30 de enero de 2017, objeto

de apelación, respecto del rechazo de la Resolución 000369 del 5 de mayo de 2016 y, en consecuencia, Ordenar al Tribunal Administrativo de Caldas que provea sobre la admisión de la demanda y la solicitud de suspensión provisional frente a dicho acto. En lo demás, Confirmar la providencia apelada. Notifíquese y cúmplase,

MILTON CHAVES GARCÍA