CE-SECCION CUARTA-19001-23-31-000-1999-00894-01(14294)-2005

ACTO DE DISTRIBUCION DE LA VALORIZACION - Le corresponde al demandante demostrar que los factores no correspondan al beneficio recibido / CARGA DE LA PRUEBA EN CONTRIBUCION DE VALORIZACIONEl demandante debe demostrar que los factores para su cobro no corresponden a los beneficios recibidos / OBRA DE VALORIZACION - Los posibles perjuicios ocasionados deben ser demostrados por el demandante / CONTRIBUCION DE VALORIZACION - El no haber recibidos beneficios y los posibles perjuicios deben ser demostrados por el contribuyente La Sala observa que la referencia generalizada de los estatutos legales no resulta propiamente coincidente con el concepto de violación expuesto en la demanda, pues éste se sustenta en simples afirmaciones sin elaboración argumentativa, carentes de respaldo probatorio, y sin ninguna precisión acerca de la normatividad que se dice violada por los actos acusados. Ahora bien, según la misma Resolución 005287 de 1998, por la cual se distribuyó la contribución de valorización, de ella hacen parte los listados de los predios gravados, donde se identifican por su cédula catastral, nombre del propietario, área gravada, porcentaje que corresponde a cada uno de los factores de liquidación, esto es acceso, localización y geoconómico, así como el valor de la contribución que corresponde a cada uno de ellos. Listados donde aparecen incluidos los predios de propiedad de la demandante. Por tanto, se cumplió con la exigencia legal de cuantificar el gravamen y poner en conocimiento de la contribuyente los factores considerados para efectos de la liquidación de la contribución de valorización. Correspondía entonces a la demandante demostrar las razones por las cuales

consideraba que los factores indicados no correspondían al beneficio recibido por la obra, mediante los medios de prueba pertinentes; o que hubo error en la determinación del porcentaje de factorización, o en la liquidación, aspectos sobre los cuales nada se prueba ni se dice en la demanda, situación que persiste en el recurso de apelación. Tampoco resulta suficiente afirmar que los predios de propiedad de la demandante no recibieron beneficio, y que el perjuicio por la ejecución de la obra era conocido por INVIAS, para con base en ello pretender que se exonere del pago de la contribución, como lo propone la actora, pues para que tal pretensión sea viable, se requiere contar con los medios probatorios que permitan desvirtuar la presunción de legalidad que cobija los actos administrativos que decretaron, asignación y distribuyeron la contribución de valorización, y ante la ausencia de elementos, deben reconocerse ajustados a derecho.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: LIGIA LOPEZ DIAZ

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil cinco (2005) Radicación número: 19001-23-31-000-1999-00894-01(14294)

Actor: SONIA MARIA VELASCO DE BETANCOURT

Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: CONTRIBUCION DE VALORIZACION Se decide el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia de 13 de mayo de 2003 del Tribunal Administrativo del Cauca, desestimatoria de las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada contra

los actos administrativos de distribución y asignación de la contribución de valorización causada por la construcción y pavimentación de la Variante de Popayán. ANTECEDENTES El 8 de octubre de 1998 el INSTITUTO NACIONAL DE VIASINVIAS expidió la Resolución 005287 “por la cual se distribuye la contribución nacional de valorización causada por la construcción y pavimentación de la variante Popayán, que forma parte de la carretera Pasto-Popayán-Cali”, donde asignó contribución de valorización a 205 predios (92 urbanos y 113 rurales), de propiedad de SONIA MARÍA VELASCO DE BETANCOURT, identificadas por cédula catastral en el listado de predios gravados, que hace parte de la misma resolución. La actora interpuso recurso de reposición contra la precitada resolución, el cual se decidió con la Resolución 000053 de 19 de enero de 1999, confirmando el acto recurrido. DEMANDA El 8 de julio de 1999, la actora solicitó ante el Tribunal Administrativo del Cauca la nulidad de las resoluciones referenciadas y a título de restablecimiento del derecho se declare que no está obligada al pago de la contribución en ellas asignada. Acusó violación al debido proceso y al principio de la buena fe, por las siguientes razones: Los factores para determinar el valor de la contribución no fueron dados a conocer en la Resolución 005287 de 1999, que distribuyó la contribución, y sólo se conocieron con ocasión de la resolución que decidió el recurso de reposición; factores a los que sólo se refiere INVIAS de una manera abstracta e imprecisa, lo

cual indica que no existían cuando se impuso el gravamen. No todos los propietarios de los predios gravados participaron en la elección de su representante, como consta en el acta de escrutinios de 5 de abril de 1997. Además la persona elegida como representante de los propietarios era empleada de INVIAS. Al predio distinguido con matrícula inmobiliaria 120-00065028 y cédula catastral 010100960012000, de propiedad de la sociedad Sonia María Velasco y Cía. S. en C., de la cual la demandante es socia gestora, se le causó un detrimento por la construcción de la Variante de Popayán, porque esa vía no es próxima al predio y la vía utilizada para llegar a Popayán es la Panamericana. Además la variante cambia la situación ambiental, la calidad y la categoría de las personas que desearían ubicarse en el lote gravado con la valorización, lo cual incide sobre los predios de propiedad de la actora que fueron gravados, no obstante que no reciben beneficio por la construcción de la obra. Se advierte sobre la falta de competencia del Subdirector de Valorización y Peaje de INVIAS para proferir la resolución que decidió el recurso de reposición, en cuanto confirmó la resolución de asignación de la contribución, que él mismo expidió. OPOSICIÓN El Ministerio de Transporte contestó en forma extemporánea la demanda. El Instituto Nacional de Vías -INVIAS propuso la excepción de inepta demanda, que fundamentó en el hecho de no haberse identificado en ella el predio o predios objeto de la contribución de valorización. Advirtió sobre la falta de técnica jurídica en la formulación de los cargos y

consideró suficiente reseñar los actos administrativos previos a la distribución de la contribución, para demostrar que se respetó el procedimiento legal previsto para el efecto. Precisó que el estudio de prefactibilidad fue elaborado por el Ministerio de Obras Públicas y Transporte, donde se estableció la viabilidad de la contribución de valorización en la Variante de Popayán, decretada mediante la Resolución 4522 de 15 de mayo de 1989. Que la Firma Consultoría C.G. Ingeniería Ltda., elaboró el estudio para la liquidación y distribución del gravamen y con la Resolución 01011 de 24 de febrero de 1997 se hizo la convocatoria previa a la elección del representante de los propietarios; el Consejo Nacional de Valorización conoció de las objeciones formuladas por los propietarios; y finalmente con la resolución 005287 de 8 de octubre de 1998, se distribuyó la contribución. SENTENCIA APELADA El Tribunal negó la excepción propuesta por la demandada y las súplicas de la demanda.

Sobre la excepción expuso: Si bien en la demanda no se especifican los predios objeto de la contribución, obran en el cuaderno de pruebas folios 6 a 267, 18 escrituras públicas con avalúos, planos y fichas prediales de cada uno de los predios de la demandante afectados por el cobro de la contribución de valorización.

Sobre el fondo de la controversia advirtió, que aunque se omite en la demanda el concepto de violación de las disposiciones citadas como violadas, se interpreta que el único punto para estudio es el relacionado con la violación del debido proceso, sobre los siguientes cargos: - Que la representante de los propietarios no fue elegida sino nombrada por

INVIAS: De acuerdo con lo previsto en los artículos 38 y 46 del Decreto 1394 de 1970, se observa que INVIAS convocó por medio de avisos de prensa, cuñas radiales y volantes, a los propietarios, usufructuarios y poseedores de los predios para que se hicieran presentes dentro del proceso.

El Ministerio de Transporte-Instituto Nacional de Vías, mediante Resolución 001011 de 24 de febrero de 1997 convocó a la elección del representante de los propietarios, para los días 4 y 5 de abril de 1997 en la Regional Cauca, señalando en la misma resolución los requisitos para el ejercicio del derecho al sufragio, las calidades para ser elegido, las inhabilidades y forma de llevar a cabo el sufragio y las funciones del representante. Para dar publicidad a la convocatoria se elaboraron avisos y comunicaciones al Alcalde y al Gobernador del Cauca. El escrutinio se realizó el 5 de abril de 1997, resultando electa María Patricia Muñoz Calvache, cumpliéndo así con los requisitos exigidos en la ley para efecto. La supuesta ilegalidad de la elección debió tramitarse dentro del procedimiento establecido para el proceso electoral, atendiendo al plazo allí previsto. - Que “los términos se alargaron según propia decisión del instituto, de manera que con todas estas actuaciones se contravino el derecho de defensa”: No se explica cuáles términos no se respetaron y a qué actuaciones en concreto se refiere. -Los factores para determinar el gravamen no fueron conocidos previamente por los afectados, ni fueron el resultado de una resolución que permitiera controvertirlos:

En cumplimiento del artículo 34 del Decreto 1394 de 1970, el Instituto Nacional de Valorización celebró el contrato 0228-96 con la firma C.G. Ingeniería Ltda., quien realizó el estudio de factibilidad para la distribución y recaudo de la contribución de la Variante de Popayán. Obra en el proceso el estudio de prefactibilidad para el cobro de valorización de la obra Variante Popayán, realizado por los Ingenieros María Elisa Orjuela Medina y Luis Eduardo Saavedra, de julio de 1988, en el cual se tuvieron en cuenta, entre otros, los aspectos relacionados con las características socioeconómicas, importancia de la obra, costos del proyecto, delimitación de la zona de influencia. En atención a lo previsto en el artículo 39 del Decreto 1394 de 1970, el estudio de factibilidad fue sometido a consideración de la comunidad, procedimiento que cumplió a cabalidad el Ministerio de Transporte, tal como quedó consignado en el acta de 24 de abril de 1997. Los principales parámetros del estudio que sirvieron de base para determinar el monto a distribuir, tal como se consigna en la Resolución 005287 de 1998, fueron: la longitud del proyecto en 16.050 kms.; el costo de la obra $13.611.061.815, la plusvalía $115.005.879.600, la capacidad de pago, el monto distribuible, el área zona de influencia, el número de predios 4.223, el método de distribución en áreas y factores de beneficio y los factores de localización, de acceso al predio y de zonas geoeconómicas. Se comprobó igualmente que la representante de los propietarios presentó

objeciones al proyecto de distribución, las cuales fueron analizadas por la Subdirección de Valorización y Peaje, quien propuso al Consejo Nacional de Valorización, algunas modificaciones. Se concluye que la demandada cumplió con el procedimiento establecido en el Decreto 1394 de 1970 para la liquidación, distribución y cobro de la contribución de valorización. APELACIÓN La demandante sustentó el recurso de apelación interpuesto, en los siguientes términos: En la providencia impugnada no se hace ningún análisis y apreciación de la prueba, limitándose a repetir lo expresado por la demandada, sin hacer un estudio de las normas legales violadas, con base en las cuales se fundamentó la proposición de nulidad. Está confirmado que en los actos demandados no aparece el valor que corresponde pagar a la demandante por concepto de la contribución, no obstante que el impuesto debe ser claro y preciso y su omisión constituye flagrante violación al debido proceso. INVIAS no desvirtuó que se descuidó la perentoriedad de los términos establecidos en las normas que se señalan en la demanda y que se siguieron unos procedimientos caprichosos que faltan a la verdad, para sacar determinaciones que afectan a la demandante y rompen el principio constitucional de la buena fe. El inmueble de propiedad de la sociedad Sonia María Velasco de Betancourt y Cía. S. en C., recibió daño y menosprecio por la construcción de la Variante de Popayán, vía que no será utilizada por quienes podrían habitar en el desarrollo urbanístico del sitio, ya que por razones lógicas, la vía Panamericana sería la

única para llegar a Popayán. Con base en el desarrollo urbanístico se proyectaron soluciones de vivienda, que hoy se imposibilitan ya que la variante cambia la situación ambiental, la calidad y categoría de las personas, desde el punto de vista económico, lo cual está probado en el proceso. La valorización no ha tenido lugar en el caso concreto, y así pierde su sentido el gravamen, porque no se ha recibido beneficio, sino perjuicio por la ejecución de la obra, situación que era conocida de INVIAS, entidad que violó el debido proceso al desconocer las normas procesales y de carácter sustantivo. Debe tenerse en cuenta que la Resolución 005287 tiene carácter general, por lo que se insiste en que la demandante es socia gestora de la citada sociedad, que es la dueña del inmueble urbano ubicado en Popayán, con matrícula inmobiliaria 120-0065028; y que los otros predios a los cuales se impuso contribución de valorización, “que son más de 200, de los cuales 106 son rurales y 57 urbanos”, son de propiedad de la demandante. Todo lo cual hace parte de la prueba y tiene que ver con los vicios anotados, como violatorios del debido proceso. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandada alude a las disposiciones que rigen el procedimiento para decretar, liquidar y asignar la contribución de valorización y manifiesta reiterar las argumentaciones expuestas durante el proceso. El Ministerio de Transporte solicita confirmar el fallo apelado en cuanto a la decisión de la excepción de falta de legitimación por pasiva y al efecto advierte que la responsabilidad por los presuntos perjuicios económicos derivados de la resolución de cobro de la contribución recae exclusivamente sobre el Instituto

Nacional de Vías, por ser la entidad encargada de la construcción, mantenimiento y conservación de las vías, en virtud de la figura de la descentralización administrativa y de lo regulado por las Leyes 64 de 1967 y 105 de 1993 y del Decreto 2171 de 1992. El Ministerio Público no rindió concepto. CONSIDERACIONES La Sala observa en primer término, que si bien la demanda fue notificada al Ministerio de Transporte, en la oportunidad legal prevista para el efecto, dicha entidad presentó en forma extemporánea su escrito de contestación a la demanda; situación que fue advertida por el a quo en su sentencia y como consecuencia de ello se abstuvo de considerar los argumentos de la defensa, entre ellos la “inexistencia de responsabilidad del ente demandado”, que fue propuesta como excepción. Por lo anterior, el fallo de primera instancia no contiene ninguna decisión acerca de la excepción de “falta de legitimación por pasiva”, como equivocadamente lo afirma el apoderado del Ministerio, al solicitar en sus alegatos de conclusión que se confirme en ese aspecto el fallo apelado, y en consecuencia, tampoco procede en esta instancia un pronunciamiento al respecto, pues la decisión se circunscribe a los términos de la apelación propuesta únicamente por la demandada INVIAS y a lo resuelto por el Tribunal. En cuanto a las razones de inconformidad en que se sustenta el recurso de apelación, proceden las siguientes consideraciones: Según la demanda, los actos acusados son violatorios de los artículos 29 y 63 de la Constitución Política.; las Leyes 25 de 1921, 51 de 1926, 141 de 1961; el

Decreto Legislativo 1604 de 1996; los Decretos 1804 de 1966, 3160 de 1968 y 1394 de 1970; y el artículo 118 del Código de Procedimiento Civil. La Sala observa que la referencia generalizada de los estatutos legales no resulta propiamente coincidente con el concepto de violación expuesto en la demanda, pues éste se sustenta en simples afirmaciones sin elaboración argumentativa, carentes de respaldo probatorio, y sin ninguna precisión acerca de la normatividad que se dice violada por los actos acusados. Es así como el concepto de violación se circunscribe a censurar la actuación administrativa por violación al debido proceso y el derecho de defensa, bajo los siguientes supuestos: no haberse elegido en debida forma el representante de los propietarios de los predios, porque no todos participaron en la elección y quien resultó elegida era funcionaria de INVIAS, sin que se aporte prueba alguna al respecto; haber alargado caprichosamente los términos de la actuación administrativa, sin que se precise en la demanda en qué forma y cuáles son los términos no cumplidos; no haber puesto oportunamente en conocimiento de la actora los factores que sirvieron de base para la liquidación de la contribución de valorización, porque solo fueron conocidos con la resolución que decidió el recurso de reposición. Tal como se señala en la sentencia apelada, está demostrado en el proceso que la convocatoria para la elección del representante de los propietarios se efectuó con la Resolución 001011 de 24 de febrero de 1997 (fl. 663 c.a.); los resultados de la votación quedaron consignados en el acta de escrutinios del 5 de abril de 1997,

donde resultó elegida, María Patricia Muñoz Calvache, (fl.675 c.a.); la representante elegida, en ejercicio de sus funciones, y con base en estudios de factibilidad que fueron puestos en conocimiento de los propietarios, presentó reclamaciones, las que fueron atendidas por la Subdirección de Valorización y Peaje de INVIAS (fl.685 c.a.). También obran en el proceso los estudios de factibilidad elaborados por los ingenieros María Elisa Orjuela y Luis Eduardo Saavedra de julio de 1988 (fls.181 c.p.) y consta que mediante contrato 0228 de 1996 se contrató con la firma consultora C.G. Ingeniería Ltda., el análisis y estudio de factibilidad para la distribución de la contribución de la Variante de Popayán (fl. 179 c,p.), estudio que aparece contenido en el informe final (cdo. 2 de pruebas), que hace parte de los antecedentes administrativos, donde se explican los factores a considerar en la liquidación y asignación de la contribución. Todo lo anterior permitió al a quo concluir que el proceso de elección se ajustó a los parámetros previstos en los artículos 38 y 46 del Decreto 1394 de 1970. Al respecto no contiene el recurso de apelación argumentación alguna que permita concluir lo contrario, luego en este punto la sentencia impugnada debe ser confirmada. Ahora bien, según la misma Resolución 005287 de 1998, por la cual se distribuyó la contribución de valorización, de ella hacen parte los listados de los predios gravados, donde se identifican por su cédula catastral, nombre del propietario, área gravada, porcentaje que corresponde a cada uno de los factores de

liquidación, esto es acceso, localización y geoconómico, así como el valor de la contribución que corresponde a cada uno de ellos. Listados donde aparecen incluidos los predios de propiedad de la demandante. Por tanto, se cumplió con la exigencia legal de cuantificar el gravamen y poner en conocimiento de la contribuyente los factores considerados para efectos de la liquidación de la contribución de valorización. Correspondía entonces a la demandante demostrar las razones por las cuales consideraba que los factores indicados no correspondían al beneficio recibido por la obra, mediante los medios de prueba pertinentes; o que hubo error en la determinación del porcentaje de factorización, o en la liquidación, aspectos sobre los cuales nada se prueba ni se dice en la demanda, situación que persiste en el recurso de apelación. De otra parte, según los términos de la apelación, entiende la Sala que lo sugerido por la demandante es que se revise la contribución asignada al predio de propiedad de la sociedad Sonia María Velasco de Betancourt y Cía. S. en C., porque en su concepto la construcción de la Variante de Popayán le causó un detrimento al predio, el cual viene a incidir en el desarrollo urbanístico de la zona; pretensión que resulta a todas luces improcedente, toda vez que no se ha demostrado en el proceso su legitimidad para actuar en nombre de la sociedad, y tampoco está probada la incidencia del predio de la sociedad, sobre los predios de propiedad de la demandante. Tampoco resulta suficiente afirmar que los predios de propiedad de la demandante no recibieron beneficio, y que el perjuicio por la ejecución de la obra era conocido por INVIAS, para con base en ello pretender que se exonere del pago de la

contribución, como lo propone la actora, pues para que tal pretensión sea viable, se requiere contar con los medios probatorios que permitan desvirtuar la presunción de legalidad que cobija los actos administrativos que decretaron, asignación y distribuyeron la contribución de valorización, y ante la ausencia de elementos, deben reconocerse ajustados a derecho. En conclusión la Sala no encuentra que los hechos denunciados por la demandante, sin soporte probatorio distinto a los mismos actos acusados, permitan desconocer su legalidad, por lo que procede la confirmación de la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : CONFÍRMASE la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ LIGIA LÓPEZ DÍAZ

PRESIDENTE DE LA SECCIÓN

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

SECRETARIO