CE-SECCION CUARTA-19001-23-31-000-1999-00895-01(14182)-2006

CONTRIBUCION DE VALORIZACION - Falta de pruebas sobre exoneración o modificación de la liquidación / LIQUIDACION DE LA CONTRIBUCION DE VALORIZACION - Falta de pruebas para modificarla por factores geoeconómicos, de acceso y localización / VARIANTE POPAYANContribución nacional de valorización El estudio y los resultados a las reclamaciones formuladas, entre ellas la del actor, así como las verificaciones y pruebas realizadas, quedaron consignadas en el Acta N° 15 de 5 de febrero de 1998, y con base en ella se profirió la Resolución de asignación de la contribución de 8 de octubre de 1998, tal como se hace constar en la misma resolución. Adicionalmente, sobre el desarrollo del proceso de las reclamaciones, se informó al actor: “...revisados los factores con que fue evaluado su predio para la distribución del gravamen de valorización se encontró que todos los parámetros están acordes con el estudio realizado por el INVIAS” - oficio con fecha ilegible. Las actuaciones y elementos reseñados resultan suficientes par concluir que carece de fundamento la inconformidad del actor en cuanto al desconocimiento del debido proceso, pues aun cuando no hace una explicación clara acerca de las infracciones denunciadas, lo cierto es que de la verificación a las actuaciones que antecedieron al acto de asignación de la contribución, se infiere claramente que tuvo conocimiento oportuno de los factores de liquidación del gravamen y del valor de la contribución asignada al predio y, precisamente, con base en tal conocimiento, presentó objeciones y reclamaciones que fueron atendidas por la demandada, cosa distinta es que no haya logrado

resultado favorable a sus pretensiones. Así las cosas, si para el actor persistían las razones que justificaban su inconformidad con la liquidación de la contribución, debió aportar y solicitar en la demanda las pruebas pertinentes para sustentar sus pretensiones de exoneración o modificación del gravamen. Sin embargo, no aportó ni solicitó prueba alguna que permita desvirtuar la legalidad de las actuaciones surtidas por la demandada. La misma situación se presenta respecto a lo afirmado por el actor, en el sentido de que el predio de su propiedad no recibió ningún beneficio con la obra, pues al no aportar elementos probatorios que permitan verificar las características del predio ni explicar las razones en que funda su afirmación es forzoso reconocer que la actuación administrativa acusada se ajustó a derecho y que con base en las características del predio asignó la contribución. Como la demanda carece de argumentación sólida y sustentada en pruebas, acerca del ausencia del beneficio alegada, simplemente se señala que por la ubicación del predio y los efectos ambientales que genera la Variante de Popayán, no recibió ningún beneficio con la obra, se concluye que la contribución asignada en los actos acusados tuvo en cuenta el grado de beneficio, previa la verificación de los factores geoconómicos, de acceso y localización.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HECTOR J. ROMERO DIAZ

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de junio de dos mil seis (2006) Radicación número: 19001-23-31-000-1999-00895-01(14182)

Actor: JOSE ARQUIMEDES DE ANGULO

Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE - INSTITUTO NACIONAL DE VIAS - INVIASReferencia: CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN. FALLO Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 29 de mayo de 2003 del Tribunal Administrativo del Cauca, desestimatoria de las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos de distribución y asignación de la contribución de valorización causada por la construcción y pavimentación de la

Variante de Popayán. ANTECEDENTES El 8 de octubre de 1998 el INSTITUTO NACIONAL DE VÍASINVIAS expidió la Resolución 005287 “por la cual se distribuye la contribución nacional de valorización causada por la construcción y pavimentación de la variante Popayán, que forma parte de la carretera Pasto-Popayán-Cali”, en la cual asignó contribución de valorización al predio de propiedad de JOSÉ ARQUÍMEDES DE ANGULO, de las siguientes características:

Predio: “La Elvira”

N° Catastral: 000100040022000

Área gravada : 54.3000 Has.

Matrícula Inmobiliaria: 120-0018363

Valor de la Contribución: $37’916.360

Mediante Resolucion 000050 de 19 de enero de 1999 se resolvió el recurso de reposición interpuesto por el actor y se confirmó la contribución de valorización en los términos dispuestos en la resolución de distribución y asignación. LA DEMANDA El actor solicitó la nulidad de las citadas resoluciones y a título de restablecimiento

del derecho pidió, declarar que no está obligado al pago de la contribución de valorización en ellas asignada.

Fundamento de las pretensiones: La actuación acusada es violatoria del debido proceso, en cuanto el trámite del proceso de determinación de la contribución no se ciñó al postulado de buena fe, como lo prueba la comunicación de INVIAS que se anexa.

Los factores de distribución se tenían que determinar por resolución de carácter general y solamente se habla de ellos como resultado de las objeciones formuladas por los propietarios; no todos los propietarios eligieron a su representante; la representante elegida María Patricia Muñoz Calvache era empleada de INVIAS; no se conocieron los factores de liquidación y fueron determinados al capricho, sin ninguna explicación; la resolución que decidió el recurso de reposición fue proferida por el Subdirector de Valorización y Peaje de INVIAS, quien carece de competencia para ello. El Predio ”La Elvira” no recibió ningún beneficio con la obra, porque su destinación única posible es la explotación de la ganadería; por la proximidad con la vía que comunica a Cali con Popayán; por la inexistencia de factores que hagan útil la Variante; porque la finca está situada más al norte y no es atravesada por la Variante. OPOSICIÓN La demandada propuso la excepción de inepta demanda por considerar que ella adolece de falta de técnica en la demostración de los vicios que se denuncian, lo cual impide su examen de mérito. Igualmente, se opuso a las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes razonamientos: De acuerdo con lo previsto en los Decretos 2171 de 1992 y 1173 de 1980,

éste, vigente para la fecha de expedición de la Resolucion 4522 de 15 de mayo de 1989, es al Ministro de Transporte a quien corresponde decidir, mediante acto administrativo, qué obras públicas causan contribución de valorización. En cumplimiento de la citada resolución, la Subdirección de Valorización y Peaje contrató el estudio de factibilidad, en el cual se fijó la zona de influencia y se determinaron los factores y el método para su desarrollo, los que fueron puestos en conocimiento de los propietarios a través de su representante; convocó para la elección del representante de los propietarios; hizo las correspondientes publicaciones y notificaciones; y una vez elegida la representante de los propietarios, se atendieron las objeciones formuladas al proyecto de distribución, con el concepto del Consejo Nacional de Valorización, como consta en el acta 15 de 5 de febrero de 1998. El Ministerio de Transporte propuso la excepción de falta de legitimación por pasiva, la cual fundamentó en el hecho de no haber intervenido de manera directa en las actuaciones que se denuncian y en razón de que el Instituto Nacional de Vías -INVIASes la entidad que está llamada a responder por las decisiones adoptadas en los actos demandados. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal negó las pretensiones de la demanda, con base en las siguientes consideraciones. No prospera la excepción de inepta demanda propuesta por INVIAS, pues si bien es cierto no se exponen de manera clara las razones de las violaciones denunciadas, es posible entender que lo que considera violado el actor por la actuación acusada, es el derecho al debido proceso y la buena fe. Se declara probada la excepción de falta de legitimación por pasiva,

propuesta por el Ministerio de Transporte, pues en aplicación del Decreto 2171 de 1992, que entregó a INVIAS, establecimiento público del orden nacional con personería jurídica y patrimonio propio, la función de construcción y mantenimiento de vías, no tiene legitimidad para comparecer al proceso como demandado. Sobre la normas violadas y el concepto de violación se observa que el actor se limitó a señalar que los actos acusados transgreden normas legales y constitucionales, pero omitió indicar en que consistió tal violación, omisión que no puede suplir el fallador, pues, ello equivaldría a sustituir a la demandante en la carga procesal de sustentar en debida forma las violaciones denunciadas. No obstante, se interpreta que el único punto de controversia es el relacionado con la violación al debido proceso. Mediante Resolucion 001011 de 24 de febrero de 1997 se convocó a los propietarios de los predios beneficiados con la obra, a la elección de su representante, para los días 4 y 5 de abril del mismo año, en la Regional Cauca. En la misma resolución se señalaron los requisitos para la elección, prohibiciones, funciones del representante, y la obligación de dar publicidad a la convocatoria, como en efecto se hizo a través de avisos de prensa, cuñas radicales y volantes. El escrutinio se realizó el 5 de abril de 1997, y resultó electa María Patricia Muñoz Calvache. El cuestionamiento al proceso electoral debió instaurarse dentro del término de caducidad previsto en la citada resolución. Además, la acción instaurada no es el medio idóneo para obtener un pronunciamiento al respecto.

No explica el actor cuáles fueron los términos que no se respetaron y a qué actuaciones en concreto se refiere. En cumplimiento del Decreto 1394 de 1970, INVIAS celebró el contrato 022896, con la firma C. G. Ingeniería Ltda., quien realizó el estudio de factibilidad para la distribución y recaudo de la contribución, estudio que fue sometido a consideración de la comunidad, en cumplimiento del artículo 39 del mismo Decreto y hay constancia de la entrega a la representante de los propietarios, del informe final del estudio de las reclamaciones a las objeciones presentadas. Los parámetros que sirvieron de base para la determinación del monto a distribuir, el método de distribución en áreas y los factores de beneficio, localización, acceso al predio y zonas geoeconómicas, igualmente fueron puestos a consideración de la representante de los propietarios. Se concluye que se cumplieron los procedimientos señalados para la intervención de los contribuyentes, previa a la imposición de la contribución y se atendieron las previsiones del Estatuto de Valorización. APELACIÓN La parte actora fundamenta el recurso de apelación interpuesto en los siguientes términos: La providencia apelada no hace ningún análisis de la prueba, se limita a repetir lo expresado por la demandada y no estudia las nulidades propuestas. Reitera que en el texto de los actos demandados no aparece al valor que corresponde pagar al actor por el supuesto gravamen, lo cual constituye violación al debido proceso. No se desvirtuó la violación del artículo 177 del Código de Procedimiento Civil en que incurrió la demandada, al “descuidar la perentoriedad de los términos

y seguir una procedimiento caprichoso”, manifiestamente ilegal, de mala fe y en detrimento de los intereses del demandante. El inmueble de propiedad del actor recibió perjuicio por la construcción de la Variante de Popayán, porque la vía no está próxima al lote, y sólo sería utilizada por quienes llegaran a habitar el desarrollo urbanístico del sitio, teniendo en cuenta que en la Vía Panamericana se proyectaron soluciones de vivienda de determinadas condiciones, que hoy se imposibilitan ya que la Variante cambia la situación ambiental y la calidad de vida de las personas desde el punto de vista económico, lo cual está probado en el proceso. La contribución no puede imponerse a una persona que no ha recibido beneficios sino perjuicios con al ejecución de la obra, situación que era de conocimiento de INVIAS, entidad que no sólo violó el debido proceso sino también normas de carácter sustantivo. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandada se refiere a los antecedentes normativos que definen su competencia para la distribución de la contribución; reseña las actuaciones realizadas en el proceso de asignación y distribución; y solicita se condene en costas a la parte actora. El Ministerio de Transporte advierte que si bien es cierto el Tribunal no dijo nada en la parte resolutiva, en relación con las excepciones propuestas, si se observa la parte motiva, se concluye que si hubo un pronunciamiento de fondo sobre las excepciones de inepta demanda y falta de legitimación en la causa por pasiva. El Ministerio Público no rindió concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde decidir sobre la legalidad de los actos administrativos mediante

los cuales se asignó contribución de valorización al predio “La Elvira” de propiedad del actor, causada por la construcción y pavimentación de la Variante de Popayán, que forma parte de la carretera Pasto-Popayán-Cali. Sostiene el actor en su recurso de apelación, que la actuación administrativa acusada incurre en violación al debido proceso, porque no indicó el valor de la contribución que corresponde al predio de su propiedad, se descuidaron los términos legales, se utilizó un procedimiento “caprichoso” para la asignación del gravamen; y adicionalmente, el predio gravado no recibió ningún beneficio con la construcción de la obra, por la distancia en que se encuentra respecto de ella, y porque en la Vía Panamericana se proyectaron soluciones de vivienda, que hoy se imposibilitan dado que la Variante de Popayán cambia la situación ambiental y calidad de vida en el sector.

Al respecto la Sala observa: Obra en el proceso el estudio de factibilidad de la obra, contratado por INVIAS con la firma C.G. Ingeniería Ltda., en el cual consta la descripción y justificación de los factores de beneficio incluidos en la formula de distribución de la contribución de valorización -factores de acceso, de localización y geoeconómico- (fls.364 a 557 c.1).

En la Resolución 005287 de 1998, por la cual se distribuyó la contribución de valorización, se hace referencia expresa el citado estudio de factibilidad y se indican los siguientes “Factores utilizados: F1. factor de localización. F2. Factor de acceso al predio. F3. Factor de zonas geoeconómicas” (fl. 13 c. 1). También

hacen parte de la citada resolución los listados de los propietarios de los predios afectados con el gravamen, en los cuales se describen detalladamente sus características y los factores asignados y se indica expresamente el valor de la contribución, entre ellos el de propiedad del actor, así: Predi N° Áre Matrícula Vlr. Factor Factor Factor o Catastral a Inmobilia Contribu Acces Localiza Geoeconó ria ción o ción mico La 0001000400 54.3 120- $37.916.3 0.8047 0.500000 1.186850 Elvira 22000 00 0018363 60 33 Mediante Resolución 001011 de 24 de febrero de 1997, se convocó a los propietarios de los predios afectados por el gravamen, para la elección de su representante (fl. 347 c.1) y se fijaron los procedimientos para el efecto. Se adelantó el proceso de selección, como consta en el acta de escrutinio de 24 de abril de 1997 (fl. 319 c.1) y se eligió por los asistentes a la Abogada María Patricia Muñoz Calvache como representante. También consta en el proceso que el actor presentó el 15 de agosto de 1997, objeciones a la asignación del gravamen, argumentando que el predio no recibía ningún beneficio; solicitó que fuera excluido de la zona de influencia; así como la práctica de algunas pruebas (fls.305 a 311 c.1). El estudio y los resultados a las reclamaciones formuladas, entre ellas la del actor, así como las verificaciones y pruebas realizadas, quedaron consignadas en el Acta N° 15 de 5 de febrero de 1998, y con base en ella se profirió la Resolución

de asignación de la contribución de 8 de octubre de 1998, tal como se hace constar en la misma resolución (fls. 286 a 303 c.1). Adicionalmente, sobre el desarrollo del proceso de las reclamaciones, se informó al actor: “...revisados los factores con que fue evaluado su predio para la distribución del gravamen de valorización se encontró que todos los parámetros están acordes con el estudio realizado por el INVIAS” -oficio con fecha ilegible- (fl.20 c.1 ). Las actuaciones y elementos reseñados resultan suficientes par concluir que carece de fundamento la inconformidad del actor en cuanto al desconocimiento del debido proceso, pues aun cuando no hace una explicación clara acerca de las infracciones denunciadas, lo cierto es que de la verificación a las actuaciones que antecedieron al acto de asignación de la contribución, se infiere claramente que tuvo conocimiento oportuno de los factores de liquidación del gravamen y del valor de la contribución asignada al predio y, precisamente, con base en tal conocimiento, presentó objeciones y reclamaciones que fueron atendidas por la demandada, cosa distinta es que no haya logrado resultado favorable a sus pretensiones. Así las cosas, si para el actor persistían las razones que justificaban su inconformidad con la liquidación de la contribución, debió aportar y solicitar en la demanda las pruebas pertinentes para sustentar sus pretensiones de exoneración o modificación del gravamen. Sin embargo, no aportó ni solicitó prueba alguna que permita desvirtuar la legalidad de las actuaciones surtidas por la demandada. La misma situación se presenta respecto a lo afirmado por el actor, en el

sentido de que el predio de su propiedad no recibió ningún beneficio con la obra, pues al no aportar elementos probatorios que permitan verificar las características del predio ni explicar las razones en que funda su afirmación es forzoso reconocer que la actuación administrativa acusada se ajustó a derecho y que con base en las características del predio asignó la contribución. Como la demanda carece de argumentación sólida y sustentada en pruebas, acerca del ausencia del beneficio alegada, simplemente se señala que por la ubicación del predio y los efectos ambientales que genera la Variante de Popayán, no recibió ningún beneficio con la obra, se concluye que la contribución asignada en los actos acusados tuvo en cuenta el grado de beneficio, previa la verificación de los factores geoconómicos, de acceso y localización. No prospera, en consecuencia, el recurso de apelación y procede la confirmación de la sentencia apelada. Finalmente, como le asiste razón al Ministerio de Transporte acerca de la omisión en que incurrió el Tribunal, al no declarar probada la excepción de falta de legitimación por pasiva, no obstante que en la parte motiva acepta su prosperidad, se adicionará la sentencia apelada para declararla probada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. F A L L A CONFÍRMASE la sentencia apelada, con la siguiente adición: TERCERO: Declárase probada la excepción de falta de legitimación por pasiva propuesta por el Ministerio de Transporte. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal

de origen. Cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ LIGIA LÓPEZ DÍAZ

PRESIDENTE

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA JUAN ÁNGEL PALACIO

HINCAPIÉ

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

SECRETARIO