CE-SECCION CUARTA-19001-23-31-000-2000-03376-01(14382)-2006

NORMA JURIDICA DE ALCANCE NO NACIONAL - Es una obligación del demandante allegarla con la demanda / NORMA LOCAL - Puede solicitarse al ponente que la pida a la autoridad competente / ANEXOS DE LA DEMANDA - Debe acompañarse el texto de las normas de carácter no nacional invocadas como violadas / CONTRIBUCION DE VALORIZACION MUNICIPAL - El texto de la norma local que la consagre debe allegarse con la demanda / JUEZ - Su facultad para decretar pruebas no puede sustituir la actividad probatoria de las partes / PARTE DEMANDANTE - Su inactividad probatoria no puede ser subsanada por las facultades oficiosas del juez / PRUEBAS DEL JUEZ - No puede sustituir la actividad de las partes Conforme lo anterior, allegar las normas de carácter local, es una obligación del demandante, la cual si bien en el momento de presentar la demanda no puede cumplir, puede solicitar del ponente, se solicite, con destino al proceso, a la autoridad competente se sirva enviar copia auténtica de la misma. Verificada la demanda y sus anexos, puede establecerse que la accionante no dio cumplimiento al artículo 141 citado, ni allegando la norma local que alega como violada, ni solicitando del ponente que la allegara al proceso y sí, por el contrario, fundando su inconformidad con los actos que le determinaron la contribución de valorización en el desconocimiento del Decreto 100 de 1987 de Popayán. Así las cosas, al no obrar la prueba de la existencia de la norma local, no puede el Juez de conocimiento hacer el análisis correspondiente para determinar la alegada

violación de la misma por parte de los actos acusados. De otro lado, si bien la actora, invoca la violación de normas constitucionales, como son los artículos 29 y 338 que consagran el derecho al debido proceso y establece los entes encargados de imponer tributos, su desconocimiento sólo puede determinarse, con la comparación de los actos que impusieron la contribución por valorización, con el Decreto que regula este tributo en el municipio de Popayán, razón que impide realizar un pronunciamiento aislado de estas disposiciones. Al respecto cabe indicar que si bien el Juez goza de facultadas especiales para decretar pruebas de oficio, la finalidad de esa facultad no es subsanar o suplir la inactividad probatoria de las partes, así como tampoco el incumplimiento de sus deberes legales, sino esclarecer los hechos o asuntos oscuros que subsistan al momento de la decisión, a pesar de la actividad probatoria desplegada por los intervinientes en el proceso.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

Bogotá D. C., marzo treinta (30) de dos mil seis (2006) Radicación número: 19001-23-31-000-2000-03376-01(14382)

Actor: FRIESLAND COLOMBIA S.A.

Demandado: MUNICIPIO DE POPAYAN CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACION - F A L L ODecide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la Procuradora Judicial 40

administrativa y el apoderado judicial de la actora, contra la sentencia de 21 de agosto de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que negó las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada contra las Resoluciones Nos. 5309 de noviembre 20 de 1998; 1447 de abril 19 de 1999, proferidas por el Alcalde Municipal de Popayán, y 00243 de febrero 10 de 2000 expedida por la Junta de Valorización Municipal de Popayán, mediante las cuales se fijó la contribución de valorización a la sociedad FRIESLAND COLOMBIA S.A., por el predio No. 010203310008000, ubicado en la Carrera 5ª. No. 48N-231 de su propiedad, causada por la obra de “pavimentación de la vía de acceso sector lácteoscentro recreativo comfamiliar”. ANTECEDENTES El 15 de marzo de 2001, la Alcaldía de Popayán fijó la contribución de valorización, por el predio No. 010203310008000, ubicado en la Carrera 5ª. No. 48N-231 de propiedad de la sociedad accionante, por la obra de “pavimentación de la vía de acceso sector lácteos-centro recreativo comfamiliar. Inconforme con la resolución que fijó el monto de la contribución, la actora el 4 de enero de 1999, interpuso recurso de reposición y subsidiario de apelación. El recurso de reposición fue decidido mediante la Resolución No. 1447 de abril 19 de 1999 proferida por el Alcalde de Popayán, confirmando el acto administrativo

recurrido. El 10 de Febrero de 2000 la Junta de Valorización Municipal, decidió el recurso de apelación confirmando la resolución recurrida. LA DEMANDA La sociedad FRIESLAND COLOMBIA S.A., mediante apoderado, instauró demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones Nos. 5309 de noviembre 20 de 1998; 1447 de abril 19 de 1999, proferidas por el Alcalde Municipal de Popayán, y 00243 de febrero 10 de 2000 expedida por la Junta de Valorización Municipal de Popayán, mediante las cuales se fijó la contribución de valorización a la sociedad FRIESLAND COLOMBIA S.A., por el predio No. 010203310008000, ubicado en la Carrera 5ª. No. 48N-231 de su propiedad, causada por la obra de “pavimentación de la vía de acceso sector lácteoscentro recreativo comfamiliar”, y a título de restablecimiento del derecho solicitó se declare que la sociedad no está obligada a cancelar las sumas impuestas en los actos acusados. Citó como violados los artículos 29 y 338 de la Constitución Política, 21, 24, y 79 del Decreto Extraordinario 100 de 30 de junio de 1987, exponiendo como concepto de violación lo siguiente: Manifestó que el artículo 21 del Decreto No. 100 de 1987, dispone que las obras del municipio que han de efectuarse por el sistema de valorización deben ser ordenadas por el Concejo Municipal, por tanto no podía la Junta Municipal de Valorización, como lo hizo, ordenar la ejecución de una obra tan importante para

la ciudad y en la que se tenían que invertir cuantiosos recursos. Sostiene que el Acuerdo 25 de diciembre 16 de 1996 mediante el cual el Concejo Municipal autorizo la obra, es posterior a la Resolución de la Junta Municipal de Valorización, con lo cual se constituyó una usurpación de funciones por parte de ésta última, situación que no se tiene en cuenta en la decisión de los recursos interpuestos contra la resolución que fijo la contribución, desconociendo que tal situación constituye violación al debido proceso y al derecho de defensa. Así mismo afirmó, que tal situación conlleva la violación del artículo 24 del Decreto 100 de 1987, pues esta norma establece como requisito previo a la contratación de obras, que éstas hayan sido autorizadas por el Concejo Municipal. Sostuvo que la Junta de Valorización Municipal, transgredió el artículo 338 de la Constitución Nacional, conforme al cual, sólo el Concejo Municipal está facultado para imponer contribuciones, fijando por acuerdo los diferentes elementos integrantes del tributo, lo cual se desconoció en la Resolución que fijó la contribución a cargo de la sociedad, donde consta que fue la Junta de Valorización, la que ordenó la ejecución de los trabajos. Alegó también la violación del artículo 79 del Decreto 100 de 1987, que fijó los requisitos que debe cumplir la Resolución que distribuye la contribución, por cuanto no se refirió al trámite de la discusión de las obras, su presupuesto etc.,y no basta que en la misma se haga alusión a que el recuento del trámite administrativo se encuentra en otra resolución, pues las normas tributarias son de

obligatorio cumplimiento y no pueden ser sustituidas por otras. Finalmente afirmó que se violó el debido proceso por cuanto no se siguió el procedimiento fijado en el Decreto 100 de 1987, lo cual conlleva la violación del derecho de defensa de los administrados. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La parte demandada no registró actuación alguna en esta etapa procesal. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca, mediante providencia de 21 de agosto de 2003, negó las súplicas de la demanda instaurada por la sociedad

FRIESLAND COLOMBIA S.A.

Manifestó que la accionante adujó la violación, por parte de los actos acusados, de los artículos 21, 24 y 79, del Decreto 100 de 1987, que constituye, según se indica en la demanda, el Estatuto de Valorización Municipal de Popayán, así como las de los artículos 29 y 338 de la Constitución Nacional. Sostuvo que el juicio de legalidad que se solicita se adelante a los actos acusados, se debe realizar frente al Decreto 100 de 1987, por tanto debió observarse lo dispuesto en el artículo 141 del Código Contencioso Administrativo, que consagra la obligación de que, tratándose de normas locales, éstas deben ser aportadas por quien en su favor las invoca. Concluyó que al no aportarse por la sociedad demandante la norma de carácter local, se impidió al Tribunal examinar la causal de nulidad de los actos acusados, invocada por la actora, por tanto despachó negativamente lo solicitado en la demanda.

EL RECURSO DE APELACIÓN

La Procuradora Judicial Cuarenta Administrativa Delegada y la parte actora, mediante apoderado judicial, interpusieron recurso de apelación, en el que solicitaron revocar la sentencia recurrida y proceder al estudio de fondo de las pretensiones de la demanda. La Procuradora Judicial, manifiesta que si bien la demandante no allegó la norma de carácter local, el Tribunal con fundamento en el artículo 179 del Código de Procedimiento Civil, debió de oficio hacerlo y así garantizar que la providencia se ajustara al ordenamiento jurídico. Por su parte, el apoderado judicial de la accionante, sostiene que el artículo 188 del Código de Procedimiento Civil, indica que las normas que no tengan alcance nacional, se deben allegar al proceso, de oficio o a solicitud de parte, así mismo el artículo 179 ibídem, consagra que las pruebas pueden ser decretadas de oficio o a petición de parte Explica que si bien conforme al artículo 177 del Código de Procedimiento Civil, se le impone a las partes el deber de probar los supuestos de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas pretenden, esta disposición debió interpretarse dando aplicación al principio de la teoría dinámica de la prueba, frente al cual la carga de la prueba no sólo debe radicarse en cabeza de quien le conviene la prueba del hecho, sino acudiendo al criterio de solidaridad, demandándola de la parte que se halle en mejores condiciones de aportarla, es decir en el presente caso, solicitando al Municipio de Popayán allegarla, para así ajustar el fallo a la realidad de las cosas. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN En esta oportunidad procesal tanto la parte actora, como la demandada,

guardaron silencio. MINISTERIO PÚBLICO La Procuradora Sexta Delegada ante el Consejo de Estado, en su concepto, solicita confirmar la decisión de primera instancia, aduciendo que conforme al artículo 141 del Código Contencioso Administrativo, quien invoque una norma de carácter no nacional, debe aportarla con la demanda. Sostiene que el requisito mencionado es necesario, al punto que cuando sólo se señalan como normas violadas disposiciones de carácter local y no son allegadas, puede el juez inhibirse de conocer el caso. Manifiesta que si bien en el presente asunto, se alegan como violadas, además de las disposiciones de carácter local, normas constitucionales, podría decirse en principio que ello permitiría avocar el conocimiento, pero el análisis de la violación de las normas de carácter constitucional aducida por la sociedad actora, muestra que depende necesariamente su confrontación con el Estatuto de Valorización Municipal, razón por la cual resulta insuficiente el acervo probatorio para determinar la ilegalidad de la actuación administrativa. CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la demandante y la Procuradora Judicial Cuarenta Administrativa Delegada contra la sentencia de agosto 21 de 2003 que denegó la solicitud de nulidad de la actuación administrativa, que determinó la contribución de valorización a la sociedad FRIESLAND COLOMBIA S.A., por el predio No. 010203310008000, ubicado en la Carrera 5ª. No. 48N-231 de su propiedad, causada por la obra de “pavimentación de la vía de acceso sector lácteoscentro

recreativo comfamiliar”. La providencia impugnada con fundamento en el artículo 141 del Código Contencioso Administrativo, denegó las súplicas de la demanda, indicando que la actora no allegó el Decreto Extraordinario 100 de 1987, que constituye el Estatuto de Valorización Municipal, y cuya violación se aduce como fundamento de la solicitud de nulidad de los actos acusados. La accionante, fundamentó su inconformidad con los actos acusados, en el desconocimiento por parte de los mismos de los artículos 21, 24 y 79 del Estatuto de Valorización Municipal de Popayán, norma de carácter local, y de los artículos 29 y 338 de la Constitución Nacional. Resulta necesario entonces, tener en cuenta lo dispuesto por el artículo 141 del Código Contencioso Administrativo cuando se invocan como violadas en la demanda, normas que no tengan alcance nacional, dispone la norma en comento: “Normas jurídicas de alcance no nacional. Si el demandante invoca como violadas normas que no tengan alcance nacional, deberá acompañar el texto legal que las contenga, debidamente autenticadas, o solicitar del ponente que obtenga la copia correspondiente”. Conforme lo anterior, allegar las normas de carácter local, es una obligación del demandante, la cual si bien en el momento de presentar la demanda no puede cumplir, puede solicitar del ponente, se solicite, con destino al proceso, a la autoridad competente se sirva enviar copia auténtica de la misma. Verificada la demanda y sus anexos, puede establecerse que la accionante no dio cumplimiento al artículo 141 citado, ni allegando la norma local que alega como

violada, ni solicitando del ponente que la allegara al proceso y sí, por el contrario, fundando su inconformidad con los actos que le determinaron la contribución de valorización en el desconocimiento del Decreto 100 de 1987 de Popayán. Así las cosas, al no obrar la prueba de la existencia de la norma local, no puede el Juez de conocimiento hacer el análisis correspondiente para determinar la alegada violación de la misma por parte de los actos acusados. De otro lado, si bien la actora, invoca la violación de normas constitucionales, como son los artículos 29 y 338 que consagran el derecho al debido proceso y establece los entes encargados de imponer tributos, su desconocimiento sólo puede determinarse, con la comparación de los actos que impusieron la contribución por valorización, con el Decreto que regula este tributo en el municipio de Popayán, razón que impide realizar un pronunciamiento aislado de estas disposiciones. Pretende la sociedad demandante en su recurso, que se revoque la sentencia, indicando que si bien no allegó la norma de carácter local, el juez conforme al artículo 180 del Código de Procedimiento Civil, podía de oficio decretarla y obtenerla. Al respecto cabe indicar que si bien el Juez goza de facultadas especiales para decretar pruebas de oficio, la finalidad de esa facultad no es subsanar o suplir la inactividad probatoria de las partes, así como tampoco el incumplimiento de sus deberes legales, sino esclarecer los hechos o asuntos oscuros que subsistan al momento de la decisión, a pesar de la actividad probatoria desplegada por los intervinientes en el proceso.

Respecto de la obligación de allegar las normas de alcance no nacional, esta Corporación en Sentencia de noviembre 23 de 2001, expediente No. 12377.

Consejero Ponente: Dra. Ligia López Díaz, expresó: “Es claro que el Juez solo está obligado a conocer las normas de alcance nacional, pero los actos regionales escapan de la presunción de su conocimiento, por lo que el Código Contencioso Administrativo exige expresamente su prueba aportándola en copia auténtica. Para la Sala, aportar la prueba de la existencia de las normas locales es una carga procesal a cargo de quien las pretenda hacer valer, que el juez no puede trasladarse de manera oficiosa, toda vez que se trata de una jurisdicción rogada y constituyen además un requisito expreso de la demanda, que no puede suplirse con las afirmaciones hechas por las partes”.

Teniendo en cuenta lo expuesto es claro que la accionante no cumplió con el deber que le impone el artículo 141 del Código Contencioso Administrativo, por tanto la decisión del Tribunal de denegar las súplicas de la demanda habrá de confirmarse. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A: CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ LIGIA LÓPEZ DÍAZ

Presidente

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

Secretario