CE-SECCION CUARTA-19001-23-31-000-2010-00006-01(20419)-2015

COBRO DE COPIAS, CERTIFICACIONES Y CONSTANCIAS / TASA POR

EXPEDICION DE COPIAS Y CERTIFICADOS / METODO Y SISTEMA PARA

LAS TASAS Y CONTRIBUCIONES / COSTO DE REPRODUCCION DE LAS

COPIAS / COMPETENCIA DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES PARA CREAR TRIBUTOS FUENTE FORMAL: LEY 97 DE 1913 – ARTICULO 320 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTICULO 24 / LEY 57 DE 1985 – ARTICULO 17 / LEY 57 DE 1985 – ARTICULO 24 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 338 / LEY 962 DE 2005 – ARTICULO 16

NOTA DE RELATORIA: Sobre la tasa por expedición de copias y certificados se cita la sentencia de la Corte Constitucional C-099 de 2001, M.P. Fabio Morón Díaz

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 21 DE 2005 (28 DE NOVIEMBRE)

CONCEJO MUNICIPAL DE POPAYAN – ARTICULO 26 NUMERAL 1 (Parcial)

(No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá D.C., tres (3) de junio de dos mil quince (2015) Radicación número: 19001-23-31-000-2010-00006-01(20419)

Actor: FERNANDO YEPES GOMEZ Y HENRY BRYON IBAÑEZ

Demandado: MUNICIPIO DE POPAYAN

FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por Fernando Yepes Gómez contra la sentencia del 4 de abril de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que negó la pretensión de nulidad del numeral 1 del artículo 26 del Acuerdo 21 del 28 de noviembre de 2005, proferido por el Concejo del Municipio de Popayán.

1. ANTECEDENTES 1.1. LA DEMANDA En ejercicio de la acción de simple nulidad, el demandante formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO. Que se declare la nulidad parcial del acto administrativo contenido en el Acuerdo Municipal No. 021 del día veintiocho (28) del mes de noviembre del año dos mil cinco (2005)

“POR MEDIO DEL CUAL SE FIJAN LAS TARIFAS, IMPUESTOS,

CONTRIBUCIONES, DERECHOS Y SERVICIOS DEL MUNICIPIO DE POPAYÁN Y SE MODIFICA PARCIALMENTE EL ACUERDO 07 DE 1998” expedido por el Concejo Municipal de Popayán, en cuanto a lo dispuesto en la frase contenida en capitulo XV “Especies Tributarias” en su artículo 26 numeral primero “Las certificaciones y las constancias que expidan las diferentes dependencias municipales causaran un valor equivalente al 50% del SMLDV”. SEGUNDO. Que se ordene cumplir la sentencia en el término indicado en el artículo 176 del Decreto 01 de 1984 con los efectos señalados en el artículo 177 de la misma obra. TERCERO. Que se condene a la entidad demandada a pagar las costas causadas en el presente proceso”.

1.2. ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO

Los apartes demandados son los siguientes1:

“ACUERDO No. 021 DE 2005

(Diciembre 7) “Por medio del cual se fijan las tarifas de tasas, impuestos, contribuciones, derechos y servicios del municipio de Popayán y se modifica parcialmente el acuerdo 07 de 1998. 1Texto tomado de la copia aportada por el demandante. Folios 3 - 15 exp. EL CONCEJO MUNICIPAL DE POPAYÁN, en uso de sus atribuciones legales y en especial las que le confiere los artículos 313 y 338 de la Constitución Nacional ACUERDA […] ARTÍCULO 26.- las especies tributarias tendrán las siguientes tarifas:

1. Las certificaciones y las constancias que expidan las diferentes dependencias municipales causarán un valor equivalente al 50% del SMLDV”.2

[…]” 1.3. NORMAS VIOLADAS El demandante invocó como normas violadas las siguientes:  Constitución Política: artículos 1, 123, 124, 125, 150, 313, 315, 333 y 338.  Ley 153 de 1887  Ley 136 de 1994  Ley 14 de 1983  Ley 44 de 1990  Ley 962 de 2005 1.4. CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN 2 $21.478 para el año 2015  Incompetencia de la autoridad territorial para la fijación de un tributo. El actor adujo que la ley no consagra como tributos bajo la denominación de renta los certificados de paz y salvo municipal, certificados catastrales y constancias varias, como lo hace el acuerdo demandado. El Acuerdo 021 de 2005, expedido por el Concejo Municipal de Popayán, resulta

contrario a la Constitución Política, porque para que una corporación territorial establezca un tributo, debe existir previamente una ley que lo cree, ajustada a las exigencias que allí mismo se prevén. Alegó que el concejo municipal no puede arrogarse ni atribuirse estas facultades que le corresponderían privativamente al Congreso de la República. Que, en consecuencia, se debe anular el aparte demandado por falta de competencia del organismo territorial. 1.5. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La apoderada del Municipio de Popayán contestó la demanda en los siguientes términos: Señaló que los acuerdos deben ser expedidos por los concejos municipales, con sujeción al marco constitucional y legal delimitado para el establecimiento de sus tributos, especialmente el artículo 338 de la Constitución Política. El artículo 287 ib, señala que las entidades territoriales, dentro del principio de autonomía tienen derecho a “administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”. Afirmó que el numeral 4 del artículo 313 de la Constitución Política autoriza a los concejos municipales para “votar de conformidad con la constitución y la ley los tributos y gastos locales”. De esta forma se observa que en el evento de que exista en la ley vaguedad, imprecisión, oscuridad o simple silencio en el señalamiento de los elementos esenciales de identificación y cuantificación de los tributos, corresponde a los respectivos concejos municipales, en desarrollo de sus competencias de regulación normativa, efectuar directamente las previsiones sobre el particular. Que el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del ejecutivo no implica que

el gobierno pueda fijar o delimitar aspectos inherentes a la imposición, como los elementos de la obligación tributaria, porque éstos, de conformidad con el artículo 338 de la Constitución Política, sólo pueden ser señalados por las respectivas corporaciones de elección popular. Afirmó que el concejo municipal fijó un precio por la prestación de un servicio y no creó un impuesto pues, de aceptar la afirmación del demandante, estaríamos ante el cobro de un impuesto sobre otro impuesto. Adujo que el concejo municipal de Popayán no le atribuyó el carácter de rentas o tasas a los certificados de paz y salvo municipal, por las siguientes razones: Desde la Constitución de 1886 se establecieron tributos cuya explotación era exclusiva de las ciudades y los departamentos. El artículo 362 de la Constitución de 1991 señaló: “Los bienes y rentas tributarias o no tributarias o provenientes de la explotación de monopolios de las entidades territoriales son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares. Los impuestos departamentales y municipales gozan de protección constitucional y en consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la Nación, salvo temporalmente en caso de guerra exterior”. Según el artículo 294 C.P., las leyes nacionales no pueden conceder exenciones o tratos preferenciales sobre los tributos territoriales y el 317 C.P. señala: “solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades interpongan contribución de valorización”. El artículo 150 – 12 C.P., estableció el principio de legalidad de los impuestos al

consagrar como función del Congreso: “Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales…” Acorde con este principio, la Corte Constitucional, en sentencia C-537 de 1995, señaló que la ley que cree una determinada contribución debe definir directamente los sujetos pasivos, los hechos, las bases gravables y las tarifas. Sin embargo, ello no impide que las entidades territoriales puedan fijar estos elementos puntuales del gravamen para su ciudad o departamento, si la ley no lo ha hecho. Para establecer un impuesto municipal se requiere previamente de una ley de la república que autorice su creación. Una vez creado el impuesto por una ley, los municipios adquieren el derecho a administrarlo, reglamentarlo y manejarlo como lo consideren conveniente, de acuerdo con sus necesidades, sin que pueda el Congreso interferir en su administración. Señaló que el cobro de un precio equivalente al 50% del SMLDV, por la expedición de certificaciones o paz y salvos, no está reputado como impuesto municipal; el numeral 1 del artículo 26 del Acuerdo 021 de 2005 dispone: “…las especies tributarias tendrán las siguientes tarifas…” lo que no da a entender que se trate de la creación de un nuevo impuesto, pues tarifa es una tabla de precios o derechos que se deben pagar por un servicio. En el caso concreto, el servicio que presta el municipio es el de expedir una certificación o constancia de paz y salvo, que es un certificado que expide la administración municipal, sujeto activo del impuesto predial unificado, mediante el cual hace saber que el contribuyente se encuentra al día con las obligaciones

tributarias relativas a dicho impuesto. Además, el artículo 16 de la Ley 962 de 2005, citado por la demandante, se refiere a las entidades del “orden nacional” no a las entidades territoriales; por ello no es acertado sostener que no existe norma que permita a los municipios realizar los cobros de recibos de impuesto predial. 1.6. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Cauca negó las pretensiones de la demanda. Los fundamentos de la decisión se resumen así: Explicó que el Concejo Municipal de Popayán no hizo más que fijar un cobro por la prestación de un servicio administrativo específico, como es la expedición de “certificaciones” y “constancias”, por lo que se tiene que dicho gravamen constituye una tasa, en la medida en que corresponde a la recuperación de un costo por un servicio prestado, conforme lo autoriza el artículo 338 de la Constitución Política. Adujo que sobre el particular, el Tribunal se pronunció en sentencia del 31 de marzo de 2011, en la que se precisó que la autorización al alcalde para la fijación o determinación de los costos de la tasa encuadra en la facultad que la Constitución otorgó a los concejos municipales, mediante el artículo 338, para fijarlas por los servicios que preste la administración, y que se puede autorizar para que las autoridades administrativas establezcan la tarifa de la tasa, siguiendo los parámetros definidos por el acuerdo, por lo que por este aspecto, no existe vicio de incompetencia en la fijación de la tasa y en la autorización al Alcalde para su cobro. Precisó que en el caso concreto fue el mismo Concejo Municipal de Popayán el

que dispuso en la norma acusada que “las certificaciones y las constancias que expidan las diferentes dependencias municipales causarán un valor equivalente al 50 % del SMLDV”, por lo que este cobro sustenta su existencia en una norma emanada de un organismo de representación popular, con competencia para crearlo, como es el concejo municipal, razón por la cual el cargo de violación no es de recibo. 1.7. EL RECURSO DE APELACIÓN El demandante recurrió la sentencia del Tribunal. Los argumentos de apelación se resumen así: Señaló que los certificados y constancias han sido consagrados en el estatuto municipal de Popayán como tributos, bajo la denominación de tasa que hace el acuerdo municipal demandado. Que el a quo desvió el punto de alegación, pues no se trata de la facultad para regular la tarifa de una tasa, sino de la imposibilidad de establecer como tributo el servicio de expedición de certificado o constancia, en el caso concreto, como tasa. Estimó que no puede aducirse que en el caso concreto el Concejo Municipal de Popayán esté autorizado para crear una “tasa”, cuyo hecho generador es la expedición de paz y salvos y certificados, como quiera que no existe una ley previa que la haya creado, la que debe señalar los elementos básicos, o al menos señalar las pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales, para el ejercicio de la facultad impositiva territorial, puesto que se ha admitido que cuando la ley no define la totalidad de los elementos básicos, pueden hacerlo los concejos municipales, en virtud de los señalado en el artículo 338 de la Constitución

Política. 1.8. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes no intervinieron en esta etapa procesal. 1.9. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Solicitó que se revoque la sentencia apelada y, en su lugar, se anule el artículo demandado, por las siguientes razones: Señaló que la fijación de tasas, en los municipios, por concepto de servicios que prestan, requiere de una ley que las cree o las autorice, tal como ocurre, entre otras, con la autorización otorgada específicamente a los municipios por el artículo 28 de la Ley 105 de 1993 para cobrar tasas por parqueo sobre vías públicas, y a la Dirección Seccional del Sistema de Salud, por el literal n) del artículo 11 de la Ley 10 de 1990, para fijar y cobrar por la expedición de certificados, permisos, licencias y registros. Que, el artículo 16 de la Ley 962 de 2005 señaló que ningún organismo o entidad de la administración pública nacional podrá cobrar por sus servicios o por la realización de sus funciones, valor alguno por concepto de tasas, contribuciones, formularios o precios que no estén expresamente autorizados mediante norma con fuerza de ley o mediante norma expedida por autoridad competente, que determine los recursos con los cuales contará la entidad u organismo para cumplir su objetivo. Estimó que la competencia para cobrar una tasa, carácter que tiene el cobro que se pretende en el caso concreto, sólo puede provenir de la ley, no del solo hecho de que un funcionario tenga autoridad, puesto que en los términos de tal artículo, el cobro procedería si previamente se encuentra previsto en una norma expedida

por autoridad competente pero relativa a que ese cobro haga parte de los recursos de la respectiva entidad u organismo, aspecto que no se configura en el caso concreto, razón por la que la norma demandada debe anularse.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso de apelación interpuesto por el demandante, corresponde a la Sala decidir si es nulo el numeral 1 del artículo 26 del Acuerdo 21 del 28 de noviembre de 2005, proferido por el Concejo del Municipio de Popayán, que reguló el tributo por la expedición de “las certificaciones y las constancias que expidan las diferentes dependencias municipales…” En concreto, el problema jurídico se concreta en definir si es nulo el numeral 1 del artículo 26 del Acuerdo 21 de 2005 por el hecho de haber regulado un tributo por la expedición de certificaciones y constancias a cargo del municipio sin existir, presuntamente, ley que haya autorizado su creación.

La Sala considera que no es nulo el aparte demandado del Acuerdo, por las siguientes razones: La Ley 4ª de 1913, en el artículo 3203, estableció que todo individuo tiene derecho a que se le den copias de los documentos que existan en las Secretarías y en los archivos de las oficinas del orden administrativo, siempre que no tengan carácter de reserva. Que el que solicite la copia deberá suministrar el papel que debe emplearse y pagar al amanuense, y que las copias puedan sacarse bajo la inspección de un empleado de la Oficina y sin dificultar los trabajos de ésta. Dicha 3 ARTICULO 320. Todo individuo tiene derecho a que se le den copias de los documentos

que existan en las Secretarías y en los archivos de las oficinas del orden administrativo, siempre que no tengan carácter de reserva; que el que solicite la copia suministre el papel que debe emplearse pague el amanuense, y que las copias puedan sacarse bajo la inspección de un empleado de la Oficina y sin embarazar los trabajos de ésta. Ningún empleado podrá dar copia de documentos que según la Constitución o la ley tengan carácter de reservados, ni copia de cualesquiera otros documentos, sin orden del jefe de la Oficina de quien dependa. disposición fue reiterada por el artículo 24 del Código Contencioso Administrativo4, subrogado por la Ley 57 de 19855, en los artículos 17 y 24. El artículo 17 de la referida ley, señala: “Artículo 17º.- La expedición de copias dará lugar al pago de las mismas cuando la cantidad solicitada lo justifique. El pago se hará a la tesorería de la entidad o en estampillas de timbre nacional que se anularán, conforme a la tarifa que adopte el funcionario encargado de autorizar la expedición. En ningún caso el precio fijado podrá exceder al costo de la reproducción”. (Resalta la Sala) A su vez, el artículo 24 ordena: “Artículo 24º.- Las normas consignadas en los artículos anteriores serán aplicables a las solicitudes que formulen los particulares para que se les expidan certificaciones sobre documentos que reposen en las oficinas públicas o sobre hechos de que estas mismas tengan conocimiento”. La Ley 57 de 1985 también autorizó el cobro de copias, certificaciones y constancias

que expidan la Nación, los departamentos y los municipios6 y dispuso que dicho cobro estuviera sujeto a la cantidad de copias solicitadas, según la tarifa que fije el funcionario competente, sin exceder, en todo caso, el costo de la reproducción. Ahora bien, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-099 del 31 de enero de 20017 con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 24 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 17 de la Ley 57 de 1985, declaró exequible la norma acusada y para el efecto precisó: “En síntesis, como el legislador en la ley 57 de 1.985 , art. 17 , subrogó el art. 24 del Decreto 01 de 1.984, se ajustó a lo dispuesto en los artículos 338 en concordancia con los artículos 150-12, 300-4 y 313-4 superiores pues el Congreso de la República ejerció una función propia de su ámbito constitucional al establecer una modalidad de tasa a favor de una entidad pública cuando autorizó el cobro de las 4 ARTÍCULO 24. COSTO DE LAS COPIAS. Para atender las peticiones de que trata este Capítulo, los reglamentos internos a que se refiere el artículo 1o., de la Ley 58 de 1982 señalarán la tarifa que deba pagarse por las copias, pero las autoridades no podrán, en ningún caso, cobrar valores superiores al costo de tales copias. El artículo 29 de la Ley 1437 de 2011 señaló lo siguiente: “Artículo 29. Reproducción de documentos. En ningún caso el precio de las copias podrá exceder el valor de la

reproducción. Los costos de la expedición de las copias correrán por cuenta del interesado en obtenerlas”. 5 Por la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales. 6 Artículo 27º.- Para los efectos de la presente ley, también son oficinas públicas las de las corporaciones de elección popular. 7 M.P. Fabio Morón Díaz. copias, cuando la cantidad así lo justifique, tendientes a la recuperación de los costos de la producción de las publicaciones por parte de los organismos públicos; en virtud del derecho de petición de un ciudadano, todo lo cual, en criterio de esta Corporación procura una finalidad protegida constitucionalmente, pues, la disposición cuestionada contiene un elemento de discrecionalidad que le otorga al servidor público que autoriza la expedición de las copias determinar si la cantidad solicitada justifica el cobro de las mismas, tarifa que además no podrá exceder el costo económico material de la reproducción, lo que torna justo, razonable y proporcional la disposición cuestionada, pues la norma acusada contiene un criterio equitativo, repárese que los gastos del Estado deben estar fundamentados en los principios de igualdad, moralidad, eficiencia, eficacia, economía, celeridad y equidad” (Subraya la Sala) De esta forma, la Corte Constitucional señaló que la tasa por expedición de copias y certificados está ajustada a la Constitución y precisó que conforme con la ley, los municipios están autorizados para determinar la tarifa correspondiente, siempre y cuando no exceda el costo de la reproducción8. Lo anterior, por cuanto las tasas o derechos deben ser fijadas por la ley, y sólo se

puede transferir la competencia para que la autoridad territorial determine las tarifas correspondientes. Así, el inciso 2º del artículo 338 de la Constitución Política señala: “La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas 9 y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos”. Sin embargo, como lo precisó la misma Corte: “… La ley no tiene por qué contener una descripción detallada de los elementos y procedimientos que deben tenerse en cuenta para establecer los costos y definir las tarifas. Tal exigencia haría inútil la delegación prevista en la Constitución, y crearía un marco rígido dentro del cual no podrían obrar las autoridades competentes. Autoridades que, por lo demás, están obligadas a ejercer sus atribuciones con sujeción a los principios de equidad, eficiencia y progresividad. Y cuya buena fe se presume 8 Se reitera el criterio expuesto por la Sala en sentencia del 4 de abril de 2013, exp. 18834 C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. 9 La Corte Constitucional en sentencia C-545 de 1994 preciso: “Tasa es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva y potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente. Su producto no debe tener un destino ajeno al servicio que contribuye al presupuesto de la obligación."

mientras no se demuestre lo contrario. No es necesario que las leyes usen las palabras “sistema” y “método”, como si se tratara de fórmulas sacramentales. Basta que de su contenido se deduzcan el uno y el otro, es decir, los principios que deben respetar las autoridades y las reglas generales a que están sujetas, al definir los costos recuperables y las tarifas correspondientes”. 10 El artículo 17 de la Ley 57 de 1985 fijó los criterios para determinar la tarifa de la tasa así: “En ningún caso el precio fijado podrá exceder el costo de la reproducción”, previsión que la Corte Constitucional encontró ajustada a la Constitución Política y que se encuentra acorde con lo señalado por la misma Corte al disponer11: “La habilitación constitucional al legislador para otorgar a la autoridad administrativa la facultad de fijar una tarifa, no puede ser entendida como la autorización de entregarle a la administración una función discrecional. La única facultad que la ley puede delegar en la autoridad administrativa es la de ajustar el monto del tributo a los costos de un servicio o a los precios de un beneficio, según los criterios que el legislador defina. Incluso cuando el legislador ha fijado el monto máximo de la tarifa, la autoridad encargada de determinar su valor y, por lo tanto, de vincular a los particulares al pago de una suma determinada, debe encontrar en la Ley, la Ordenanza o el Acuerdo respectivo, las directrices concretas - método y sistema - para fijar la tarifa de la tasa en un quantum relativo al costo del servicio que se presta o al precio del beneficio que se otorga”.

Como se ve, entonces, sí existe una ley que autoriza a las entidades territoriales a regular la tasa que les permita recuperar el costo por la reproducción de copias o por la expedición de constancias y certificaciones. En consecuencia, habida cuenta de que no se probó la causal de nulidad por falta de competencia del Concejo Municipal de Popayán para crear el tributo que le permite recuperar el costo por la expedición de copias y certificaciones, no ha lugar a la nulidad del numeral 1 del artículo 26 del Acuerdo 021 de 2005. Ahora bien, en cuanto al argumento según el cual el artículo 16 de la Ley 962 de 200512 prohíbe establecer tarifas por servicios o realización de funciones que la ley 10 Sentencia C-482/96 11 Sentencia C-577/95 12 ARTÍCULO 16. COBROS NO AUTORIZADOS. Ningún organismo o entidad de la Administración Pública Nacional podrá cobrar, por la realización de sus funciones, valor alguno por concepto de tasas, contribuciones, formularios o precio de servicios que no estén expresamente autorizados mediante norma con fuerza de ley o mediante norma no contemple, observa la Sala que, además de que no es aplicable a los entes locales, la tasa correspondiente fue creada por la Ley 57 de 1985, cuya constitucionalidad fue reconocida por la Corte Constitucional mediante sentencia C-099 del 31 de enero de 2001. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia del 4 de abril de 2013 proferida por el Tribunal

Administrativo del Cauca en el contencioso de simple nulidad promovido por Fernando Yepes Gómez y otro contra el Municipio de Popayán. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en sesión de la fecha

MARTHA TERESA BRICEÑO DE HUGO FERNANDO BASTIDAS

VALENCIA BÁRCENAS

Presidente CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ expedida por autoridad competente, que determine los recursos con los cuales contará la entidad u organismo para cumplir su objeto.