CE-SECCION CUARTA-25000-23-24-000-2001-00358-01(14379)-2005

FACULTAD SANCIONATORIA EN ACTIVIDADES FINANCIERA Y ASEGURADORA - La facultad que tenía el Gobierno en estas materias fue declarada inexequible mediante sentencia C-1161 de 2000 / PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA - Implica que las conductas no solo deben estar en norma previa sino además un fundamento legal / INFRACCION EN LA ACTIVIDAD FINANCIERA Y ASEGURADORA - Su definición no puede ser delegada en la autoridad administrativa / DELEGACION DE FUNCIONES - Prohibición de hacerlo en las autoridades administrativas para establecer sanciones en actividades financiera y aseguradora El apelante expone que el Tribunal no tuvo en cuenta que en la Sentencia C1161 del 6 de septiembre del 2000, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada del artículo 211 del E.O.S.F., por lo cual determinó que la violación de las circulares expedidas por la Superintendencia Bancaria, no dan lugar a la imposición de sanciones. La anterior decisión se fundamentó en la violación al principio de legalidad que ampara el régimen sancionatorio, sobre el cual dijo la Corte en esa oportunidad: “Las sanciones administrativas deben entonces estar fundamentadas en la ley, por lo cual, no puede transferírsele al Gobierno una facultad abierta en esta materia, como lo hace el artículo 52 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. En efecto, esa norma traslada al Ejecutivo la facultad de señalar las sanciones por la infracción de las disposiciones que dicte en ejercicio de su función de regulación de las actividades financiera y aseguradora y de las

relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. Es cierto que la norma establece un límite, pues indica que las sanciones sólo pueden ser pecuniarias. Sin embargo, a pesar de ese límite, la facultad conferida al Gobierno es abierta, por lo cual, como bien lo destaca la Procuraduría, esa disposición desconoce el principio de legalidad en este campo. El artículo 52 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero será entonces retirado del ordenamiento.” Así mismo en el fallo en estudio declaró inexequible el artículo 52 del E.O.S.F. que facultaba al gobierno nacional en ejercicio de la labor de intervención, para señalar las sanciones correspondientes a la infracción de las disposiciones que dicte en su función de regulación de las actividades financiera y aseguradora y de las relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, ya que uno de los principios esenciales en el derecho sancionador es el de legalidad, según el cual las conductas sancionables no sólo deben estar descritas en norma previa (tipicidad), sino que además deben tener un fundamento legal, por lo que su definición no puede ser delegada en la autoridad administrativa. ACTO SANCIONATORIO DE LA SUPERBANCARIA - Pierde sustento jurídico al corresponder a las conductas descritas en la Circular Básica Contable y Financiera / CIRCULAR BASICA CONTABLE Y FINANCIERA - Su cumplimiento no puede servir de fundamento a la Superbancaria para tipificar los hechos y conductas sancionables / SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD - Se aplica a los actos que al momento de proferirse

se encontraba en debate en sede administrativa / DECAIMIENTO DEL ACTOTiene como consecuencia que la sanción ya no es aplicable / SUPERINTENDENCIA BANCARIA - Pierde su potestad sancionatoria cuando se presenta decaimiento del acto Por tanto, como consecuencia del fallo de la Corte Constitucional, la decisión administrativa sancionatoria en estos puntos al igual que su confirmación en vía gubernativa, perdió su soporte jurídico y por ende no puede producir efectos ni ser objeto de cumplimiento, pues las conductas constitutivas de la infracción objeto de la sanción impuesta por la Superintendencia Bancaria, corresponden a las descritas en la Circular Básica Contable y Financiera No. 100 de 1995, acto administrativo cuyo incumplimiento por parte de los entes vigilados no puede servir de sustento a dicha entidad de control para tipificar los hechos y conductas sancionables1, por así haberlo dispuesto expresamente la Corte Constitucional la sentencia C-1161 del 2000. De tal manera que no puede pretenderse que proferida la decisión de la Corte en el sentido anotado, puedan seguirse ejecutando las normas con omisión de la interpretación que condiciona su exequibilidad, pues ello equivaldría a desconocer el fallo pues si bien el acto administrativo que impone la sanción se expidió antes de la ejecutoria de la sentencia de la Corte Constitucional, para la fecha en que se profirió la sentencia de exequibilidad (6 de septiembre del 2000), se encontraba en debate en sede administrativa su legalidad y la decisión de los recursos de reposición y apelación

se produjo el 31 de octubre y el 29 de diciembre siguientes, respectivamente. En efecto al condicionarse la aplicación de las normas que soportan la facultad sancionatoria de la Superintendencia Bancaria, la utilización la Circular 100 de 1995, como soporte para mantener una sanción que aún no se encontraba en firme, constituye una aplicación indebida que genera nulidad del acto por violación del artículo 66 ordinal 2º del Código Contencioso Administrativo, pues aún cuando los hechos sancionados ocurrieron con anterioridad a la providencia de la Corte, el decaimiento del acto que tipificaba la infracción, tiene como consecuencia que la sanción ya no sea aplicable y que la Superintendencia Bancaria perdió su potestad sancionadora por los hechos contemplados en las disposiciones de la citada circular.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA

Bogotá, D.C., septiembre ocho (8) de dos mil cinco (2005) Radicación número: 25000-23-24-000-2001-00358-01(14379)

Actor: IFI LEASING S.A. COMPAÑÍA DE FINANCIAMIENTO COMERCIAL.

Demandado: SUPERINTENDENCIA BANCARIA F A L L O Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la Sentencia del 16 de octubre de 2003, proferida por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de 1 Ver en este sentido Sentencia del 26 de febrero de 2004. Expediente 13216. Consejero Ponente Dr. German

Ayala Mantilla. Cundinamarca, en el juicio de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra la actuación administrativa que le impuso multa por la suma de $15.000.000 a favor del Tesoro Nacional. ANTECEDENTES Entre el 30 de septiembre y el 16 de noviembre de 1999, la Superintendencia Bancaria efectuó visita general a la actora, con el fin de evaluar las cifras de los estados financieros con corte al 30 de agosto del mismo año, así como la evaluación, clasificación y calificación de la cartera de créditos y contratos de leasing. Del resultado de la visita se le corrió traslado a la sociedad actora, mediante el oficio No. 1999060599-2 del 16 de diciembre de 1999, el cual fue contestado con las explicaciones que consideró pertinentes, el 28 de diciembre de 1999. Con oficio fechado el 25 de enero del 2000, la Superintendencia Bancaria efectúa comentarios acerca de los hechos constatados e imparte a la sociedad instrucciones. El 4 de febrero del 2000, la sociedad le comunica a la Superbancaria de los ajustes y modificaciones que realizó para cumplir con las instrucciones impartidas, pero objeta la calificación de los créditos y las provisiones. Con la Resolución No. 1179 del 26 de julio del 2000, se le impone multa a la sociedad por la suma de $15.000.000 por incumplimiento de la normatividad que rige la evaluación de la cartera de créditos y los contratos de leasing, defectos en las provisiones de algunos clientes, errónea contabilización de créditos otorgados

a empleados y de las partidas que corresponden a la cuenta de depreciación de bienes restituidos, existencia de partidas conciliatorias con más de treinta días de antigüedad en cuenta corriente del Banco de Bogotá y deficiencias formales en algunas actas de la junta directiva. Contra la Resolución que impuso la multa, la sociedad interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, los cuales fueron decididos en forma negativa con las Resoluciones 1671 del 31 de octubre de 2000 y 2050 del 29 de diciembre del mismo año. DEMANDA La sociedad en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho pretende la nulidad de la actuación administrativa que le impuso multa por valor de quince millones de pesos ($15.000.000), y en consecuencia se declare que no está obligada a pagarla. Aduce que de acuerdo con la sentencia C-1161 del 6 de septiembre del 2000, la eventual infracción de las reglamentaciones contenidas en las circulares externas expedidas por la Superintendencia Bancaria no dan lugar a la imposición de multas, por lo que no era viable que con base en la Circular Externa 100 de 1995 sustituida y modificada parcialmente por las 39 y 44 de 1999, se impusiera sanción. Considera que las disposiciones contenidas en la Circular Externa 100 de 1995 determinan para su aplicación una calificación subjetiva de la cartera, lo cual genera discrepancias entre la entidad vigilada y la Superbancaria, pues al valorar un mismo hecho llegan a conclusiones diferentes como ocurrió en la vía gubernativa, por lo que se configura una interpretación errónea de las normas.

Sostiene que lo mismo ocurre con los defectos indicados en el acto administrativo respecto a la constitución de las provisiones. Expresa que solo es procedente la imposición de la sanción, cuando la entidad vigilada no cumple las instrucciones impartidas por el órgano de control, por lo que se configura una interpretación errónea por parte de la Superbancaria al imponerle una multa con base en los hechos de que dan cuenta los numerales 1 y 2 del punto sexto de la Resolución No. 2050 del 29 de diciembre de 2000. Señala que la Superbancaria no aplicó el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo, ya que aceptó las calificaciones realizadas por la entidad vigilada al autorizar los estados financieros con corte 31 de diciembre de 1999 y admitir sin objeciones el nivel de endeudamiento correspondiente a los trimestres de septiembre y diciembre del mismo año, por lo que al fallar el recurso de reposición no se podía desconocer el alcance de los hechos aceptados. Respecto al artículo 189 del Código de Comercio afirma que no existe un término dentro del cual deban elaborarse y suscribirse las actas, por lo que se puede cumplir con dicha formalidad en cualquier tiempo. Por último, argumenta violación del debido proceso (artículo 29 de la Constitución Política), porque la Superintendencia Bancaria no siguió el trámite adecuado frente a las supuestas irregularidades que le imputa a la actora y no tuvo en cuenta las pruebas aportadas por esta última. OPOSICIÓN La apoderada de la Superintendencia Bancaria se opone a las pretensiones de la demanda, por lo que solicita sean denegadas.

Plantea que ante la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados, la carga de la prueba está en cabeza de la parte demandante. Señala que la Superintendencia Bancaria cuenta con facultades de regulación en materia contable, por lo que las entidades sometidas a su vigilancia deben ceñirse a las normas generales que sobre la materia expide la entidad, como lo prevé el artículo 95 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificado por el 38 de la Ley 510 de 1999. Se refiere al artículo 137 del Decreto 2649 de 1993 para destacar el principio de aplicación subsidiaria o supletiva de las normas contenidas en los artículos 61 a 136 íb., respecto a las disposiciones expedidas por autoridades distintas del Presidente de la República y que para el caso corresponde a la Superintendencia Bancaria expedir preceptos especiales que no constituyen meras instrucciones administrativas, sino el ejercicio de regulación expresamente prevista en la Ley. En relación con la sentencia C-1161 de 2000, precisa que la Corte no excluyó a los reglamentos cuyo fundamento es la propia ley, como son los artículos 36 y 37 de la Ley 510 de 1999, la Circular Básica Contable y Financiera y el Plan Único de Cuentas. Considera que la sociedad no observó lo preceptuado en el artículo 137-3 del Código Contencioso Administrativo, que prevé dentro de los requisitos de la demanda “los hechos y omisiones que sirvan de fundamento a la acción”, en la medida en que las censuras imputadas a la Superintendencia Bancaria carecen de la particularidad y puntualidad requeridas que sustenten los cargos, lo cual dificulta

el ejercicio del derecho de defensa. Explica que la decisión de sancionar se funda en situaciones como la información proveniente de las centrales de riesgo, la verificación de pérdidas netas, bajos indicadores de liquidez, altos niveles de endeudamiento, utilidades operacionales, avalúos existentes al momento de la visita etc., datos ciertos que sirvieron de base para la aplicación de las normas correspondientes a calificación de cartera y provisiones. Señala los criterios que existen para la calificación de la cartera conforme a la circular básica contable, con lo cual se define el nivel de provisiones de cada crédito, según la valoración porcentual del riesgo, para evitar una sobrestimación de ingresos de las instituciones. Resalta la obligación de la Superbancaria de ordenar recalificación de los créditos, ya que no sólo la entidad vigilada asume el riesgo de cartera y tiene interés en ella, sino que repercute en terceros ahorradores, usuarios e inversionistas del sistema financiero, pues al deteriorarse la cartera de créditos y no tomarse las medidas de corrección oportunas, se compromete la estabilidad y viabilidad de la institución. Indica que las medidas de recalificación y provisión ordenadas por la demandada, se fundamentaron en la visita de inspección practicada a la sociedad actora. Considera que la potestad sancionatoria del Superintendente Bancario no se encuentra supeditada al hecho de que las entidades vigiladas cumplan o no con las instrucciones y órdenes, pues su ejecución obedece a la necesidad de la entidad vigilada de no seguir incurriendo en la infracción sancionada. Para desvirtuar la vulneración del artículo 35 del Código Contencioso

Administrativo, aduce que las pruebas fueron valoradas por la Superintendencia al momento de imponer la sanción, tal como puede apreciarse en el análisis individual de cada uno de los créditos que fueron objeto de glosa. Afirma que cosa distinta es que los documentos aportados no cambiaron la errónea calificación que hizo la sociedad demandante. Sobre la supuesta aceptación de los estados financieros con corte 31 de diciembre de 1999 y la no objeción de los reportes de endeudamiento de los trimestres de septiembre y diciembre del mismo año, manifiesta que los hechos materia de sanción se evaluaron con fecha de corte 30 de agosto de 1999, por lo que las medidas correctivas posteriores en nada afectan el fundamento de la sanción. Invoca el articulo 326 numeral 5°, literales a) e i) del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, para denotar la independencia existente entre las medidas que puede adoptar la Superintendencia Bancaria para restablecer el nivel adecuado de provisiones de sus vigiladas por errónea calificación de la cartera y las funciones sancionatorias previstas en la regulación financiera. Frente a la presunta violación del artículo 189 del Código de Comercio, afirma que el contexto normativo integrado por dicha norma junto con los artículos 195 y 431 del mismo compendio legal, describen claramente que la firma del Presidente y el Secretario es un requisito señalado por el legislador para que tenga valor probatorio el contenido de las actas. Destaca que en la visita realizada a la entidad se encontró que el acta 064 del 27 de agosto de 1998 para el cierre de balance de dicho año, no estaba suscrita, por

lo que carecía de eficacia y validez probatoria, y en relación con las demás actas la omisión de la suscripción persistió por varios meses. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera Subsección A, en sentencia de fecha 16 de octubre de 2003, negó las súplicas de la demanda. Respecto a la aplicación indebida de los artículos 211 y 326 numeral 5i) del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero por lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-1161 del 6 de septiembre de 2000, considera que si bien en la expresión “reglamento” de la primera parte del artículo 211 ib., no deben entenderse incluidas las circulares o conceptos emitidos por la Superintendencia Bancaria, lo cierto es que dicho condicionamiento no puede aplicarse a las circulares 100 de 1995, 039 y 044 de 1999, ya que está en cabeza de dicho organismo la facultad de expedir normas generales en materia contable que deben observar las entidades que vigila, como en efecto lo contemplan los artículos 95 y 326 ibídem, modificados por los artículos 37 y 38 de la Ley 510 de 1999. En cuanto a la interpretación errónea de los numerales 4.4.1, 4.1.1, 4.1.2, 4.1.3, 6, 6.1, 6.1.1, 6.1.2, y 6.1.3 de la Circular Externa 100 de 1995, modificados por la circular 39 de 1999 se refiere a cada uno de los clientes

glosados por la Superintendencia Bancaria, a los criterios de evaluación de los créditos y contratos comerciales, así como a las categorías de los mismos, para concluir que las razones esgrimidas por la Superbancaria para considerar que la clasificación de los clientes como aceptables y deficientes, no son fruto de apreciaciones subjetivas, sino que corresponden a criterios establecidos en la circular 100 de 1995 (modificada por la 039 y la 044 de 1999), pues la baja calificación dada por las centrales de riesgo, el alto endeudamiento, el déficit en el capital de trabajo, la mora en el pago de las obligaciones, la disminución de los ingresos operacionales y las pérdidas recurrentes, entre otros, son rasgos de la irregular situación económica y financiera de esos clientes, por lo que no podía ubicarlos en la categoría A como normales. Frente a la interpretación errónea de los numerales 9.2, 9.2.5, 9.3, y 11 de la Circular Externa 100 de 1995, modificados por la circular 39 y 44 de 1999, analiza la situación de unos clientes en particular de acuerdo con el informe de inspección, para evidenciar que frente a Envases y Corrugados Diana, Lereaux Ltda. y Fabrisedas S.A., la demandante aceptó no haber hecho las provisiones en los porcentajes respectivos y no desvirtúo el argumento de la Superbancaria contenido en la Resolución 1671 de 2000 en cuanto a la omisión de la provisión de Pizano S.A. Sostiene el a quo que la interpretación errónea de los numerales 5ª y 5i del

artículo 326 y el artículo 211 del Decreto 663 de 1993, no prospera puesto que la Superintendencia Bancaria es una entidad que tiene como objetivo, entre otros, supervisar de manera integral la actividad de las entidades sometidas a su control y vigilancia en cumplimiento de las regulaciones de tipo financiero. En relación con la vulneración del artículo 35 del Código Contencioso Administrativo, consideró el Tribunal que el cargo era vago e impreciso, toda vez que versa sobre operaciones financieras que no se mostraron en la visita, planes de mejoramiento, agendas de trabajo, correctivos y ajustes resultantes que no constituyen pruebas de descargos, sino instrumentos evidenciadores de las falencias registradas en el informe de visita. Para el Tribunal tampoco prospera el cargo contra el artículo 189 del Código de Comercio, puesto que si bien dicha disposición no fijó un plazo para la firma de las actas, el artículo 195 ib. lo hizo al señalar que en el libro de actas, éstas se anotarán en orden cronológico debidamente firmadas, por lo que el límite para firmar y anotar cada acta es la expedición de la siguiente y ocurre que la actora manifestó en comunicación del 28 de diciembre de 1999, “la dificultad en el proceso de formalización de actas de Junta Directiva...” . Finalmente indica que no se detiene en la presunta violación del artículo 29 de la Constitución Política, pues es una imputación genérica cuyos aspectos ya fueron analizados al estudiar los otros cargos propuestos. RECURSO DE APELACIÓN En el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, insiste en lo resuelto en la sentencia C-1161 del 6 de septiembre de 2000, por lo que señala

que no se discute si la Superintendencia Bancaria tiene o no competencia para expedir las normas contables a que deben someterse las entidades vigiladas por ella. Reitera que debe determinarse es que la violación de los reglamentos expedidos por dicha entidad no da lugar a la imposición de sanciones. Considera que los argumentos relacionados con la vulneración de las disposiciones sobre calificación de cartera y constitución de provisiones individuales fueron descartados en la sentencia recurrida, sin haber sido realmente debatidos, ya que dicha providencia se limitó a ratificar el criterio de la actuación administrativa. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandada considera que la facultad legal atribuida a las Superintendencias relativa a la previsión de conductas disociadoras o desconocedoras de la legalidad que le compete velar, supone la facultad de reprimir a través de la imposición de sanciones de carácter administrativo. Aduce que la expresión “o cualquiera otra legal a que deba estar sometido” del artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, no fue aclarada, modificada o declarada inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C1161 de 2000, por lo que la facultad de la Superintendencia Bancaria en relación con exigir el cumplimiento de las circulares e imponer sanciones por su incumplimiento, se mantiene vigente. Sostiene que se acreditó a lo largo del debate procesal que las medidas de recalificación de cartera de créditos con corte 30 de agosto de 1999 y la consecuente orden de provisiones de $1.895 millones de pesos, tuvieron como fundamento las conclusiones de la visita de inspección practicada a la sociedad.

La parte demandante reitera que la eventual infracción de reglamentaciones contenidas en circulares externas expedidas por la Superintendencia Bancaria no la faculta para imponer a las entidades vigiladas sanciones pecuniarias. Se refiere a los créditos identificados con los Nits 800.076.949-2, 800.158.476-3 y 860.078.828-7 en donde la Superintendencia aplicó indebidamente las disposiciones, ya que al tratarse de obligaciones que estaban siendo correctamente atendidas por los respectivos deudores debían ser clasificadas en la categoría A. En relación con el crédito 890.903.474 considera que está indebidamente clasificado en la categoría C, ya que sólo presentaba una mora de 38 días y para dicha calificación se requiere una mora de tres meses. Explicó cada uno de los casos particulares relacionados con la constitución de provisiones objetadas en los actos administrativos, e indicó que la sentencia recurrida no analizó los argumentos respectivos. En cuanto a la motivación de los actos administrativos conforme al artículo 35 de Código Contencioso Administrativo, afirma que la Superintendencia glosó una determinada clasificación, recibió unas explicaciones y con posterioridad autorizó los estados financieros con la clasificación que efectúo la sociedad, de donde se concluye su aceptación, por lo que no es posible que siete meses después aplique una sanción por dicho concepto. Por último señala que no existe disposición legal que imponga la obligación de firmar las actas de las Junta Directivas por el Presidente y el Secretario de la entidad vigilada, por lo que es improcedente la sanción por su incumplimiento.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

La Procuradora Sexta Delegada ante el Consejo de Estado solicita que se revoque la sentencia apelada y se acceda parcialmente a las pretensiones incoadas, respecto a las glosas que no tengan origen en la Circular 100 de 1995. Analiza el contenido de la sentencia C1161 del 2000, para concluir que no puede aplicarse la sanción tratándose de la vulneración de circulares expedidas por la Superintendencia Bancaria, pues lo que dispuso el fallo equivale al retiro de éstas del ordenamiento jurídico. En estas circunstancias considera que la sanción solamente debe mantenerse sobre la errónea contabilización de los créditos de los empleados, de los bienes restituidos, de las conciliaciones con más de 30 días y la falta de suscripción de actas de la junta directiva, puesto que se fundamentaron en el Decreto 2649 de 1993, la Resolución 3600 de 1998 y el artículo 189 del Código de Comercio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de primer grado que negó las pretensiones de la demanda, pues consideró que la actuación administrativa de la Superintendencia Bancaria se ajustó a la Circular 100 de 1995, al Plan Único de Cuentas del Sistema Financiero (Resolución 3600 de 1998 y Decreto 2649 de 1993) y a los artículos 189 y 195 del Código de Comercio. El apelante expone que el Tribunal no tuvo en cuenta que en la Sentencia C1161

del 6 de septiembre del 2000, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada del artículo 211 del E.O.S.F., por lo cual determinó que la violación de las circulares expedidas por la Superintendencia Bancaria, no dan lugar a la imposición de sanciones. En efecto, con la sentencia C-1161 del 2000 la Corte Constitucional declaró exequible la expresión “de alguna ley o reglamento” contenida en el inciso primero del artículo 209 del Decreto 633 de 1993 Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, así como la exequibilidad de la expresión “reglamento” del ordinal primero del artículo 211 del mismo decreto, en el entendido de que “se trata de leyes que se refieren a la actividad de esos funcionarios en las entidades sometidas a vigilancia de la Superintendencia Bancaria, y que se trata de reglamentos expedidos por el Gobierno en desarrollo de las leyes marco previstas por el articulo 150-19 literal c) y que no deben entenderse incluidos dentro de esos reglamentos las circulares o conceptos emitidos por la Superintendencia Bancaria.” La anterior decisión se fundamentó en la violación al principio de legalidad que ampara el régimen sancionatorio, sobre el cual dijo la Corte en esa oportunidad: “Las sanciones administrativas deben entonces estar fundamentadas en la ley, por lo cual, no puede transferírsele al Gobierno una facultad abierta en esta materia, como lo hace el artículo 52 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. En efecto, esa norma traslada al Ejecutivo la facultad de señalar las sanciones por la infracción de las

disposiciones que dicte en ejercicio de su función de regulación de las actividades financiera y aseguradora y de las relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. Es cierto que la norma establece un límite, pues indica que las sanciones sólo pueden ser pecuniarias. Sin embargo, a pesar de ese límite, la facultad conferida al Gobierno es abierta, por lo cual, como bien lo destaca la Procuraduría, esa disposición desconoce el principio de legalidad en este campo. El artículo 52 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero será entonces retirado del ordenamiento.” Bajo el criterio expuesto, la Corte estudió la constitucionalidad de las conductas sancionadas por los artículos 209 y 211 del Estatuto del Sistema Financiero, y concluyó: “Así, es obvio que si esas sanciones son impuestas por la Superintendencia Bancaria, entonces debe tratarse de intervenciones de esa entidad en ejercicio de su labor básica de policía administrativa, en virtud de la cual, le corresponde inspección, vigilar y controlar a las entidades que manejen recursos captados al público, de conformidad con las normas legales pertinentes, como los artículos 325 y ss del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, que definen la naturaleza, los objetivos, las funciones y las facultades de esa Superintendencia. Por ello la Corte entiende que debe tratarse de leyes y reglamentos que operen en ese ámbito. Así, en cuanto a las leyes, deben ser únicamente aquellas que se refieran explícitamente a las labores de esos funcionarios. En cuanto a los reglamentos, a fin de respetar el principio

de legalidad, para la Corte es claro que debe tratarse de los reglamentos por medio de los cuales el Presidente, en desarrollo de sus facultades constitucionales, y de conformidad con la correspondiente ley marco, regula y ejerce la intervención en ese sector. Y obviamente no deben entenderse incluidos dentro de esos reglamentos las circulares o conceptos emitidos por la Superintendencia Bancaria.” (Subrayado fuera del texto) Así mismo en el fallo en estudio declaró inexequible el artículo 52 del E.O.S.F. que facultaba al gobierno nacional en ejercicio de la labor de intervención, para señalar las sanciones correspondientes a la infracción de las disposiciones que dicte en su función de regulación de las actividades financiera y aseguradora y de las relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, ya que uno de los principios esenciales en el derecho sancionador es el de legalidad, según el cual las conductas sancionables no sólo deben estar descritas en norma previa (tipicidad), sino que además deben tener un fundamento legal, por lo que su definición no puede ser delegada en la autoridad administrativa. En el caso en estudio, la Sala observa que el fundamento de la sanción respecto de los numerales 1. Calificación de créditos y contratos leasing y 2. Evaluación de la cartera para efecto de la constitución de provisiones, se basó en la Circular Básica Contable y Financiera No. 100 de 19952, Capítulo II numerales 4 Criterios de evaluación, 4.1.1 Capacidad de pago, 4.1.2 Servicio de la Deuda y 6.1.2

Calificación por nivel de riesgo; y en el mismo capítulo sobre evaluación de Cartera de Créditos numerales 6.1.