CE-SECCION CUARTA-25000-23-24-000-2001-01048-01(19162)-2015

SANCIÓN IMPUESTA POR LA SUPERINTENDENCIA FINANCIERA A ESTABLECIMIENTO DE CRÉDITO POR INCURRIR EN DEFECTOS EN EL MARGEN DE SOLVENCIA – Fundamento legal / PÉRDIDA DE LA FACULTAD SANCIONATORIA DE LA SUPERINTENDENCIA FINANCIERA – Configuración En desarrollo de los artículos 48, literal c), y 52 del EOSF, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 673 de 1994 «por el cual se dictan normas sobre patrimonio adecuado de los establecimientos de crédito». Sobre el nivel de patrimonio adecuado y la relación de solvencia, los artículos 1, 2 y 3 del Decreto 673 de 1994 (…) Por su parte, el artículo 14 del citado decreto estableció la sanción que se imponía a los establecimientos de crédito por incurrir en defectos de la relación de solvencia, (…) La multa impuesta por la Superintendencia a Cofinorte mediante los actos administrativos demandados, tuvo como fundamento el artículo 14 del Decreto 673 de 1994 que, como se advirtió, fijó la sanción por incurrir en defectos en el margen de solvencia con base en la facultad que le fue otorgada al Gobierno Nacional por el artículo 52 del EOSF. (…) En el caso que convoca la presente controversia, la conducta constitutiva de la infracción objeto de la sanción impuesta por la Superintendencia con fundamento en el artículo 14 del Decreto 673 de 1994, tuvo lugar durante los meses de diciembre de 1998 y de enero a abril de 1999. Lo anterior significa que al momento de imponerse la sanción, esto es el 8 de julio de 1999 –fecha de notificación de la Resolución 0997, el artículo 14

del Decreto 673 de 1994 estaba produciendo efectos jurídicos. Sin embargo, la decisión de imponer la sanción quedó ejecutoriada el 24 de mayo de 2002 –fecha de notificación de la Resolución 0292– mediante la que se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 0997, de tal forma que para ese entonces el artículo 14 del Decreto 673 de 1994 no podía ser el sustento de la multa impuesta, pues la Superintendencia había perdido su potestad sancionadora con base en ese acto normativo. Por tanto, aunque el artículo 14 del Decreto 673 de 1994 era válido y estaba produciendo efectos cuando Cofinorte incurrió en la conducta sancionable, al momento de castigar la infracción, cuyo acto administrativo quedó ejecutoriado con la resolución de los recursos interpuestos, se presentó un hecho sobreviniente que lo dejó sin fundamento jurídico, razón por la que era inaplicable. Por lo anterior, la Sala revocará la sentencia apelada y, en su lugar, declarará la nulidad de los actos administrativos demandados y que, en consecuencia, Cofinorte no está obligada a pagar la multa impuesta mediante los actos administrativos demandados.

FUENTE FORMAL: DECRETO 673 DE 1994 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 673 DE 1994 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 673 DE 1994 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 673

DE 1994 – ARTÍCULO 14 / ESTATUTO ORGÁNICO DEL SISTEMA FINANCIERO – ARTÍCULO 48 / ESTATUTO ORGÁNICO DEL SISTEMA FINANCIERO – ARTÍCULO 52 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 66

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá D.C., doce (12) de noviembre de dos mil quince (2015) Radicación número: 250002324000200101048 01(19162)

Actor: CORPORACION FINANCIERA DEL NORTE S.A. - COFINORTE S.A.

Demandado: SUPERINTENDENCIA BANCARIA DE COLOMBIA (HOY

FINANCIERA DE COLOMBIA) Y MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO

PUBLICO FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 25 de agosto de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que resolvió: 1º) Decláranse no probadas la excepciones de. “Los cargos 2.1.1, 2.1.2, 2.1.3, 2.1.4 y 2.1.5 de la demanda se fundamentan en decisiones contenidas en actos administrativos que no fueron objeto de recurso en la vía gubernativa ni de demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y que por lo tanto se encuentran en firme, son obligatorias y no pueden ser objeto de conocimiento, en su legalidad en este proceso”, “inepta demanda por no comprender todo los litisconsortes necesarios. La naturaleza del acto demandado requiere la comparecencia de la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público como litisconsorte necesario. La demanda se dirigió también contra la Nación y plantea

pretensiones propias en relación con ella” y “excepciones genéricas”, propuestas por la Superintendencia Bancaria. 2º) Deníeganse las pretensiones de la demanda. 3º) Sin condena en costas en esta instancia. (…)

1. ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS  El 29 de junio de 1999, mediante la Resolución 0997, la Superintendencia Bancaria de Colombia –hoy Superintendencia Financiera de Colombia1– le impuso a la Corporación Financiera del Norte S.A. una sanción por valor de $2.069.492.000, por defectos en la relación de solvencia durante los meses de diciembre de 1998 y enero, febrero, marzo y abril de 1999. 1 Decreto 4327 de 2005. Artículo 1. Fusión y denominación. Fusiónase la Superintendencia Bancaria de Colombia en la Superintendencia de Valores, la cual en adelante se denominará Superintendencia Financiera de Colombia.  El 20 de noviembre de 2000, mediante la Resolución 1787, la Superintendencia Bancaria resolvió el recurso de reposición interpuesto por la Corporación Financiera del Norte S.A. contra la Resolución 0997 del 29 de junio de 1999, en el sentido de confirmar el acto recurrido.  El 24 de marzo de 2001, mediante la Resolución 0292, la Superintendencia Bancaria resolvió el recurso de apelación interpuesto por la Corporación Financiera del Norte S.A. contra la Resolución 0997 del 29 de junio de 1999, en el sentido de confirmar el acto recurrido.

2. ANTECEDENTES PROCESALES

2.1.La demanda La Corporación Financiera del Norte S.A., en adelante Cofinorte, formuló las siguientes pretensiones:

1. Principales.

Primera. Que se declare la nulidad de las resoluciones 0997 del 29 de junio de 1999, 1787 del 20 de noviembre de 2000 y 0292 del 24 de marzo de 2001, todas expedidas por la Superintendencia Bancaria, mediante las cuales se impuso una multa a Cofinorte por defecto del margen de solvencia, y se resolvieron negativamente los recursos de vía gubernativa (reposición y apelación) interpuestos por la actora. Segunda. Que como consecuencia de lo anterior, se declare que Cofinorte no está obligada a pagar la multa impuesta por tales Resoluciones. Tercera. Que se condene a la Superintendencia Bancaria al pago de estas y las agencias en derecho generadas en este proceso.

2. Subsidiarias En el evento en que Cofinorte cancele la multa impuesta por las Resoluciones que se atacan a favor del Tesoro Nacional (Ministerio de Hacienda), durante el curso del proceso, solicito, en subsidio de la Pretensión Segunda de esta demanda, que se hagan las siguientes condenas.

Cuarta. Como consecuencia de la declaración a que se refiere la Pretensión Primera de esta demanda, solicito se restablezca el derecho de Cofinorte, condenando a la Nación-Ministerio de Hacienda a restituir el valor que llegare a pagar Cofinorte, el cual incluirá: a) la suma de DOS MIL SESENTA Y NUEVE MILLONES CUATROCIENTOS NOVENTA Y DOS MIL PESOS M/L($2.069.492.000.oo), valor de la multa impuesta por las Resoluciones cuya

nulidad se solicita y b) los intereses que se causen hasta el momento en que el pago se produzca. Quinta. Solicito que, sobre la suma que se condene a restituir la Nación-Ministerio de Hacienda de conformidad con la pretensión anterior, se liquide el interés bancario corriente desde el momento del pago hasta la fecha de la sentencia o, en su defecto, que la anterior suma sea indexada de acuerdo con el Índice de Precios al Consumidor (IPC) desde el momento del pago hasta la fecha de la sentencia. 2.1.1. Normas violadas La demandante invocó como normas violadas las siguientes:  Constitución Política: artículo 29  Estatuto Orgánico del Sistema Financiero: artículos 48, 211, 326  Ley 222 de 1995: artículo 40  Decreto 673 de 1994: artículos 2, 14  Circular Básica Contable 100 de 1995. 2.1.2. El concepto de la violación La demandante desarrolló el concepto de la violación así: a) Infracción de normas superiores. Las facultades sancionatorias de la Superintendencia. Dijo que la Superintendencia Bancaria, en adelante la Superintendencia, sancionó a Cofinorte por violar el margen de solvencia en los meses de diciembre de 1998 y enero a abril de 1999. Que, sin embargo, esa infracción se derivó del cumplimiento de órdenes que impartió el propio ente de control. Explicó que el incumplimiento del margen de solvencia que dio lugar a la sanción en discusión tuvo origen en la calificación de cartera y la constitución de las

provisiones correspondientes, ordenadas por la Superintendencia con fundamento en apreciaciones que esa entidad estimó apropiadas, hechos que, en todo caso, tuvieron lugar con posterioridad al cierre del ejercicio 1998 y al envío de los estados financieros. Alegó que las situaciones que dieron lugar al incumplimiento del margen de solvencia solo podían tener efectos hacia el futuro pues, de no ser así, se vulneraría el debido proceso, ya que no se puede imponer una multa dando eficacia retroactiva a una decisión administrativa producida con posterioridad a la conducta que se reprocha. Explicó que la calificación de cartera se realiza a partir de un amplio margen de discrecionalidad, pues las normas que regulan el particular se limitan a señalar unos criterios generales que la entidad vigilada debe aplicar. Que esto le permite a sus administradores, que se rigen por criterios de prudencia y diligencia, realizar las evaluaciones y calificaciones correspondientes, sin que estas, por no coincidir con las que realiza la Superintendencia, comporten el desconocimiento de las disposiciones pertinentes. Agregó que la labor del monitoreo del crédito y del análisis del riesgo crediticio constituye la columna vertebral de la actividad bancaria y pertenece al ámbito de la autonomía gerencial de cada entidad. Que si la Superintendencia estima que las proyecciones de un deudor le permitían ver una situación de potencial incumplimiento, está en capacidad de imponer su punto de vista, como lo hizo en el caso de la demandante, pero que esto no suponía una aplicación retroactiva de sus efectos. Insistió en que una entidad vigilada no puede ser multada sobre la base de

imprimirle eficacia retroactiva a una decisión administrativa producida con posterioridad a la conducta que se le reprocha, pues su deber era obrar en cumplimiento de las normas y circunstancias de hecho existentes en el momento en que tuvo lugar esa actuación. Dijo que entre la demandante y la Superintendencia existió una disparidad de criterios en la calificación de algunos créditos, es decir, que no se configuró una violación de una norma imperativa sino que se trataba de una apreciación distinta de unos criterios de difícil demarcación. Que así, la orden de realizar provisiones no podía ser tenida como una manifestación declarativa de una situación dada, sino que debía considerarse constitutiva de una situación y, por esa razón, no podía dársele aplicación retroactiva. b) Fuerza mayor o caso fortuito Dijo que si se aceptaba que las órdenes impartidas por la Superintendencia tenían efectos retroactivos, la actuación de la demandante no debía ser sancionada pues obedecía a la ocurrencia de fuerza mayor o caso fortuito; esto, por cuanto los estados financieros presentados cumplían con el margen de solvencia y el desfase se evidenció cuando el ente de control recalificó la cartera y ordenó la constitución de provisiones. Advirtió que la demandante no estaba en la posibilidad de prever que la Superintendencia iba a clasificar la cartera a partir de criterios diferentes de los que tuvo en cuenta Cofinorte, tampoco los montos de las provisiones que debían realizarse por esa calificación y que como consecuencia de esas provisiones se generaría un incumplimiento de la relación de solvencia.

c) Imposibilidad de sancionar con base en Circulares expedidas por la Superintendencia Sostuvo que la sanción impuesta a Cofinorte tuvo como fundamento el artículo 14 del Decreto 673 de 1994, que facultaba a la Superintendencia para multar a las entidades vigiladas por defectos en el margen de solvencia, defecto que se produjo como consecuencia de la valoración hecha por el ente de control respecto de la calificación y la graduación de la cartera, que se vio reflejada en los estados financieros debido a la constitución de las provisiones que ordenó. Que la Corte Constitucional en la sentencia C-1161 de 2000, al estudiar la constitucionalidad de los artículos 209 y 211 del EOSF, manifestó que esas disposiciones eran exequibles en el entendido de que la expresión reglamento, inserta en esas normas, se refiere a los que sean expedidos por el Gobierno Nacional en desarrollo de las leyes marco previstas en el artículo 150 numeral 19 literal c) del Constitución Política y que no debían incluirse entre estas las circulares emitidas por la Superintendencia. Sostuvo que el sustento para la calificación y graduación de la cartera, y en consecuencia de la multa en discusión, se encontraba recopilado en la Circular Básica Contable 100 de 1995, de tal manera que Cofinorte fue sancionada con fundamento en un acto expedido por la Superintendencia, en contra del criterio fijado por la Corte Constitucional. d) Violación a las limitaciones temporales de la facultad para ordenar rectificaciones a los estados financieros Dijo que el artículo 40 de la Ley 222 de 1995 establece que las entidades que

ejercen inspección, vigilancia y control pueden ordenar la rectificación de los estados financieros que no se ajusten a las normas. Que las rectificaciones afectan el periodo objeto de revisión, siempre que se notifiquen dentro del mes siguiente a la fecha en que se hayan presentado esas modificaciones en forma completa ante la respectiva entidad. Que cualquier rectificación que se realice vencido ese plazo debe reconocerse en el ejercicio en curso. Que, en el presente caso, las órdenes impartidas a Cofinorte la obligaron a efectuar provisiones adicionales que significaron rectificaciones de los estados financieros, órdenes que fueron dadas después de vencido el plazo de un mes contado a partir de su presentación ante la Superintendencia. Que, en consecuencia, debían reconocerse con posterioridad y no en los estados financieros de fin de ejercicio con corte a 31 de diciembre de 1998. e) Expedición irregular del acto y violación del derecho de audiencia y de defensa Sostuvo que Cofinorte interpuso recurso de reposición, y, en subsidio el de apelación, contra la Resolución 0997 de 1999, mediante la que se impuso la multa. Que la Superintendencia, mediante la Resolución 1787 de 2000 resolvió negativamente la reposición y concedió el recurso de apelación, que fue sustentado dentro de la oportunidad establecida. Que, sin embargo, la Superintendencia, al decidir el recurso de apelación, no tuvo en cuenta los argumentos que lo sustentaron porque, a su entender, había precluído la oportunidad para adicionarlo. Advirtió que la posición del ente de control era errada porque el recurso de

apelación interpuesto atacaba no solo el acto administrativo sancionatorio sino también el acto administrativo que resolvió el recurso de reposición. Concluyó que el artículo 51 del C.C.A. se limita a señalar que los recursos deben interponerse en la diligencia de notificación o dentro de los cinco días siguientes. Que al no tenerse en cuenta la sustentación del recurso de apelación, se violó el derecho de audiencia y de defensa de la demandante. 2.2.Contestación de la demanda La Superintendencia Bancaria se opuso a las pretensiones de la demanda. Para el efecto, propuso excepciones y planteó argumentos de defensa relacionados con el fondo del asunto. 2.2.1. Excepciones Como excepciones propuso la falta de agotamiento de la vía gubernativa de algunos actos que se atacaron en la demanda y la de inepta demanda por no convocarse a todos los litisconsortes. En relación con la falta de agotamiento de la vía gubernativa, dijo que todas las causales de nulidad, salvo la referida a la expedición irregular de los actos demandados, se fundamentaron en decisiones contenidas en actos administrativos que no fueron objeto de recursos en la vía gubernativa ni de demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que se encontraban en firme, eran obligatorios y no podían ser objeto de conocimiento en este proceso. Señaló que en la demanda se solicita declarar la nulidad de las resoluciones 0997 del 29 de junio de 1999, 1787 del 20 de noviembre de 2000 y 0292 del 22 de marzo de 2001 mediante las que la Superintendencia sancionó los defectos en el

margen de solvencia presentados en los meses de diciembre de 1998 y de enero a abril de 1999. Que, pese a lo anterior, la argumentación se sustentó en un presunto desconocimiento de la autonomía gerencial de las entidades vigiladas por la Superintendencia al ordenar la recalificación de algunos créditos y la constitución de provisiones, instrucciones que se impartieron mediante los oficios 19990037261 del 16 de marzo, 1999003726-6 y 1999003726-7 del 26 de marzo de 1999 y 19990003726-17 del 21 de abril de 1999. Que así, la argumentación no se dirigía a desvirtuar la existencia de un defecto en el margen de solvencia que fue el hecho sancionado, sino que atacaba las decisiones que ordenaron las provisiones, actos que si bien fueron discutidos en la actuación administrativa, no fueron objeto de agotamiento de vía gubernativa. Concluyó que así, el Tribunal no podía pronunciarse sobre los argumentos de fondo expuestos por el demandante en relación con las provisiones ordenadas y la consecuente afectación de los estados financieros. En relación con la excepción de inepta demanda por no comprender a todos los litisconsortes, dijo que por la naturaleza de los actos demandados se requería la comparecencia de la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público como litisconsorte necesario. Señaló que en la demanda se plantearon pretensiones que solo podían ser cumplidas por la Nación -Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de tal forma que la decisión sobre estas exigían su comparecencia.

Que lo anterior en atención a que el artículo 14 del Decreto 673 de 1994 prevé que las multas que impone la Superintendencia Bancaria por defectos en el margen de solvencia son a favor del Tesoro Nacional, razón por la que debía comparecer como sujeto procesal en el caso de la controversia. 2.2.2. Razones de oposición relacionadas con el fondo del asunto Dijo que la demandante no desconoce, y que por el contrario acepta de manera expresa, la configuración de los defectos en el margen de solvencia que dieron lugar a la multa impuesta. Que, en esos términos, el defecto que le imputó se tenía como confesado. Señaló que de conformidad con lo establecido en los artículos 198, 209, 211 y 335 de la Constitución Política, la actividad financiera es de interés público y, por esa razón, debe ser supervisada por el Estado, vigilancia que se realiza por intermedio de la Superintendencia Bancaria. Que las principales funciones de la Superintendencia son asegurar la confianza pública en el sistema financiero, la transparencia de las entidades que lo integran y proteger los intereses de terceros. Advirtió que los estados financieros de las entidades vigiladas tienen especial importancia a efectos de garantizar la confianza pública en el sistema financiero y que esa actividad se realice bajo pautas claras de transparencia, en protección del interés general. Agregó que de conformidad con el artículo 326 del EOSF, la Superintendencia tiene una atribución especial frente a los estados financieros de sus vigiladas, relacionada con el deber de pronunciarse sobre éstos y de impartir su autorización

para que, solo después de cumplido este requisito, las asambleas de las entidades puedan aprobarlos y publicarlos. Que la facultad de pronunciarse sobre los estados financieros implica, necesariamente, la de efectuar glosas, ordenar registros, provisiones, revertir operaciones etc., a fin de que reflejen la realidad económica de la entidad pues, de lo contrario, la labor de la Superintendencia sería inocua. Explicó que la Superintendencia, en uso de sus facultades legales, y en ejercicio de su competencia para autorizar los estados financieros de sus vigiladas, se pronunció sobre los presentados por Cofinorte con corte al 31 de diciembre de 1998, y determinó que debían realizarse algunos ajustes y constituir las provisiones correspondientes, órdenes que resultaron de la aplicación correcta de las disposiciones contables que regulan la materia. Que lo anterior tuvo lugar previamente a autorizar los estados financieros, puesto que, de lo contrario, la entidad vigilada presentaría al público una información no ajustada a su situación real, con grave riesgo para los terceros. Señaló que el término de un mes, previsto en el artículo 40 de la Ley 222, debía entenderse en armonía con la función de autorizar los estados financieros en cabeza de la Superintendencia, y que este empieza a correr cuando se hayan presentado en forma completa. Que en el caso de Cofinorte, antes de que remitiera la totalidad de los documentos para la evaluación de los estados financieros, la Superintendencia inició una visita de inspección con el objeto de verificar los rubros importantes del balance, y solicitó información que la entidad vigilada remitió, no en una sola sino en diferentes oportunidades, y que en la medida en que se verificaron las deficiencias

se ordenaron los ajustes correspondientes. Que así, la actuación de la Superintendencia se ajustó a la normativa aplicable al caso y que, por tanto, no era viable alegar que el ente de control aplicó una medida retroactiva, pues los estados financieros con corte a 31 de diciembre de 1998 no habían sido autorizados por la entidad demandada. De otra parte, dijo que la cartera es el principal activo de las entidades financieras y que su deterioro es una de las principales preocupaciones de las entidades de control. Que de ahí que la Superintendencia haya desarrollado un sistema de clasificación de la cartera y las inversiones que le permiten a los administradores y a las autoridades conocer el riesgo implícito, presente y real de los activos que administra la entidad. Que ese sistema está regulado en la Circular Básica y Contable 100 de 1995. Advirtió que si bien la gestión del riesgo es una actividad propia de los administradores de las entidades financieras, esa circunstancia no limita a la Superintendencia para evaluar y ordenar los ajustes que considere necesarios para adecuar la calificación a la seguridad y transparencia necesarias, y así garantizar la protección a los terceros ahorradores y usuarios del sistema financiero. Manifestó que en el caso de Cofinorte, la Superintendencia adoptó las medidas de recalificación de cartera y la constitución de las provisiones correspondientes a partir de una visita de inspección practicada a efectos de verificar la calificación de la cartera con corte al 31 de diciembre de 1998, visita en la que evidenció un deficiente control de la calidad de la cartera. Que, adicionalmente, el ente de control pudo evidenciar partidas contables que no contaban con el soporte correspondiente, es decir, la vigilada estaba disponiendo

de recursos que no contaban con los soportes respectivos y que, por esa razón, ordenó la constitución de las provisiones del caso. Dijo que si bien la demandante asocia el incumplimiento del margen de solvencia a las provisiones ordenadas como consecuencia de la recalificación de cartera, lo cierto era que según los estados financieros inicialmente transmitidos registraba unas pérdidas de $4.592,2 millones, es decir que solo se hubieran requerido provisiones por un monto de $2.667 millones para que incumpliera el margen de solvencia. Que a la cifra de $2.667 millones como provisiones se llegaba con las ordenadas por concepto de inversiones, bienes recibidos en dación en pago, cuentas por cobrar y conciliaciones que suman $2.029,4 millones y con las provisiones por recalificación de cartera por $1.167.2 millones. Frente a la configuración de fuerza mayor o caso fortuito que alegó Cofinorte, dijo que no se configuraron en el presente caso porque i) la correcta calificación de la cartera y las inversiones son responsabilidad de la entidad vigilada, ii) esa calificación debió efectuarse según lo previsto en la Circular Básica Contable 100 de 1995, iii) los factores de calificación eran conocidos por la demandante en su condición de profesional de la actividad financiera y iv) porque también eran conocidos por estar previstos en la ley. Que las recalificaciones ordenadas por la Superintendencia a Cofinorte y las provisiones del caso no eran hechos que justificaran el incumplimiento de la relación de solvencia, pues lo que demostraban era un actuar deficiente que dio lugar a que la entidad de control ordenara medidas para que los estados

financieros reflejaran la situación real de la entidad. En relación con la imposibilidad de sancionar a las entidades vigiladas con fundamento en circulares expedidas por la Superintendencia Bancaria, dijo que la sanción impuesta a Cofinorte se expidió con fundamento, no solo en la Circular Básica y Contable 100 de 1995, sino también en lo previsto en el artículo 326 del EOSF, en el régimen contable del Decreto 2649 de 1993 y en el artículo 2 del Decreto 673 de 1994. Por último, en relación con la expedición irregular de los actos demandados y la violación al debido proceso, dijo que no se violó el derecho de audiencia y de defensa de la demandante porque interpuso simultáneamente los recursos de reposición y apelación, lo que significaba que contaba con un solo término para interponerlos y sustentarlos y que, de no ser así, el recurso debía rechazarse según lo dispuesto en los artículos 52 y 53 del C.C.A. 2.3.La sentencia apelada El Tribunal declaró no probadas las excepciones propuestas por la Superintendencia y negó las pretensiones de la demanda. 2.3.1. Sobre las excepciones En relación con la excepción de inepta demanda por la falta de agotamiento de la vía gubernativa de algunos actos atacados en controversia, dijo que no estaba probada porque la demanda estaba dirigida a obtener la nulidad del acto administrativo definitivo que impuso la multa y la de aquellos que lo confirmaron, de acuerdo con el inciso 3° del artículo 138 del C.C.A. Advirtió que los requerimientos son actos de trámite y, como tal, no son

enjuiciables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa. Que, sin embargo, esto no obstaba para que el acto definitivo pudiera ser demandado por la presunta ilegalidad de uno o más actos de trámite, pues se traduciría en la ilegalidad del acto definitivo por haber sido expedido en forma irregular. Sobre la excepción de inepta demanda por no comprender a todos los litisconsortes, dijo que la demanda se dirigió contra la Superintendencia Bancaria y contra la Nación -Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Explicó que mediante auto del 30 de noviembre de 2001, el magistrado sustanciador ordenó notificar al Superintendente Bancario y no al Ministro de Hacienda y Crédito Público, y que, por esa razón la demandante solicitó adicionar el auto admisorio para que se incluyera a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público como demandado. Que el magistrado sustanciador del proceso, mediante auto del 4 de abril de 2002, consideró que solo era necesario vincular como partes a las personas jurídicas que intervinieron en la producción de los actos demandados y que, en consecuencia, no había lugar a vincular a la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por cuanto esa entidad no tuvo injerencia o participación en los actos administrativos que se demandan. Advirtió que si bien la multa impuesta fue consignada en el Banco de la República, ese hecho no daba lugar a la posibilidad de lograr la intervención de la referida entidad, ya que la Superintendencia es la que posee la cuenta en la Dirección del Tesoro Nacional y en caso de declararse las pretensiones de la demanda sería

esta entidad la obligada a hacer la devolución. Concluyó que la vinculación de la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como parte en el proceso, fue resuelta mediante una providencia debidamente ejecutoriada que hizo tránsito a cosa juzgada, y que de declararse la prosperidad de la excepción en este momento procesal violaría el derecho al debido proceso. 2.3.2. Sobre el fondo del asusto El Tribunal resolvió las causales de nulidad propuestas en la demanda así: a) Sobre la infracción de normas las superiores Dijo que no era de recibo el argumento del demandante atinente a que el margen de solvencia fue incumplido como consecuencia de las órdenes de recalificación de la cartera y la consecuente constitución de provisiones, porque de acuerdo con los antecedentes administrativos aportados al expediente, Cofinorte certificó en los estados financieros presentados ante la Superintendencia el 21 de enero y primero de febrero de 1999 que la relación de solvencia para el ejercicio con corte al 31 de diciembre de 1998 era 3.71 %, porcentaje menor al establecido en el Decreto 673 de 1994. Que así, la Superintendencia debía exigir el cumplimiento, por un lado, de sus directrices en la calificación de la cartera, que se ordenaron en atención a las irregularidades verificadas en la visita de inspección y, por otro lado, de la normativa sobre el margen de solvencia y con esto proteger y asegurar la confianza pública en el sistema financiero. b) Sobre la fuerza mayor o caso fortuito

Dijo que según estaba demostrado en el proceso, el margen de solvencia tomado de los estados financieros con corte a 31 de diciembre de 1998, presentados por Cofinorte ante la Superintendencia para su aprobación, era de 3.71 %, cuando el artículo 2 del Decreto 673