CE-SECCION CUARTA-25000-23-24-000-2002-00638-01(15778)-2006

PREJUDICIALIDAD - Suspensión temporal de la competencia del juez; fines para decretarla exige decisión pendiente en un proceso que haga imposible decidir en otro La prejudicialidad trae consigo la suspensión temporal de la competencia del juez en un caso concreto hasta tanto se decida otro proceso cuya determinación tenga marcada incidencia en el que se suspende, de tal suerte que mediante tal mecanismo se busca que no haya decisiones antagónicas, o al menos contradictorias. Las circunstancias particulares que gobiernan cada juicio los hace autónomos e independientes. Las causales de suspensión del proceso son de creación legal y obedecen a enumeración taxativa, por lo que en dicha materia no son procedentes interpretaciones extensivas ni analógicas. La prejudicialidad se estructura siempre que en un proceso surge alguna cuestión sustancial que deba ser decidida en una causa diferente y sin cuya decisión resulta imposible pronunciarse sobre el objeto de controversia de aquél, dada la estrecha relación entre dicho objeto y el aspecto sustancial referido. Al respecto la Sala ha precisado: Contiene esta disposición una de las causales de suspensión del proceso que se denomina “por prejudicialidad”, la cual exige para su procedencia ciertas características, entre ellas, la más esencial, que la decisión que deba tomarse en un proceso dependa de la decisión de otro. Esta dependencia significa que el asunto a decidir en un proceso sea indispensable y determinante para tomar la decisión en otro proceso, es decir, queda condicionada la decisión de un proceso a las resultas de otro. A juicio de la Sala, es la necesidad de un pronunciamiento en un proceso determinado para resolver otro, la que marca la nota distintiva en la figura de la suspensión por prejudicialidad. Este ingrediente

denota la imposibilidad para el juez de tomar la decisión hasta tanto se resuelva el proceso del cual depende. PREJUDICIALIDAD EN ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTOProcede por acción de nulidad contra el acto general fundamento del acto particular / SUSPENSION DEL PROCESO POR PREJUDICIALIDAD - Debe analizarse si los actos generales demandados en nulidad inciden en los de carácter particular / SEGURO DE DEPOSITOS - Suspensión del proceso por prejudicialidad / DECAIMIENTO - Prejudicialidad: la nulidad del acto general genera decaimiento del particular Observa la Sala, que no es posible decidir sobre la nulidad y el restablecimiento del derecho del acto de carácter particular, en virtud de los cuales se liquidó a la demandante la prima adicional por seguro de depósito correspondiente al año 2001, sin que se emita el fallo que en derecho corresponda sobre la validez de los actos de carácter general, pues rigen lo concerniente al seguro de depósitos, regulando aspectos tales como las primas a cargo de las entidades financieras inscritas, el sistema para la devolución de primas y cobro de la prima adicional y la oportunidad para los pagos y las devoluciones; y es mediante el acto administrativo liquidatorio de carácter particular que expide FOGAFIN a la entidad financiera, que se determina el derecho a la devolución de la prima y el monto para su devolución o el cobro de la prima adicional. Ha sido criterio de esta Sección, que si un acto administrativo de carácter general, con base en el cual la administración profiere una decisión de carácter individual, es impugnado en

acción de nulidad y el acto particular y concreto igualmente se demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, debe suspenderse por prejudicialidad el proceso porque la decisión que se tome en relación con el acto general, es un elemento fundamental y clarificador para decidir en el otro proceso. Por tal razón es preciso analizar su procedencia para cada caso concreto teniendo en cuenta que la simple demanda de nulidad de los actos generales que sustentan el acto particular acusado en demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no es suficiente para decretar la suspensión del proceso por prejudicialidad. Se debe determinar si las normas acusadas en la acción de nulidad tienen una incidencia directa en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Adicionalmente, si en el proceso de nulidad la autoridad jurisdiccional resuelve anular el acto administrativo de carácter general y dicha decisión es determinante para la suerte del proceso que se sigue en relación con el acto particular, opera el decaimiento del acto administrativo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: LIGIA LOPEZ DIAZ

Bogotá D.C., siete (7) de septiembre de dos mil seis (2006) Radicación número: 25000-23-24-000-2002-00638-01(15778)

Actor: BANCO COLMENA S.A.

Demandado: FONDO DE GARANTIAS DE INSTITUCIONES FINANCIERAS –

FOGAFINReferencia: APELACION AUTO AUTO Se decide el recurso de apelación instaurado por el apoderado del FOGAFIN,

contra el auto del 1° de septiembre de 2005 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, por medio del cual se decretó la prejudicialidad del presente asunto en los términos del artículo 170 del Código de Procedimiento Civil. ANTECEDENTES La sociedad actora interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los siguientes actos administrativos:

1. La Circular Externa 003 de marzo 21 de 2002, expedida por el Director del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, que reglamenta la “devolución de primas de seguros de depósito y pago de prima adicional a partir de 2001”

2. La Resolución 5 de noviembre 27 de 2000, por medio de la cual “se dictan normas sobre el seguro de depósitos” expedida por la Junta Directiva del

Fogafin.

3. El Oficio liquidatorio SYG – 2609 de 2002 del Director de Fogafin, mediante el cual se efectúa el cobro a la demandante de la prima adicional por seguro de depósito por el año 2001 por $876.460.827.40, con fundamento en la Resolución 5 de 2000 y la Circular Externa No. 003 de 2002 proferidas por el FOGAFIN.

El Tribunal a través de auto de octubre 10 de 2002 rechazó la demanda interpuesta en lo que respecta a la Resolución 5 de noviembre 27 de 2000 y a la Circular 003 de marzo 21 de 2002 proferidas por Fogafin, y la admitió en relación con el Oficio SYG – 2609 de abril 2 de 2002. Contra la anterior decisión el actor interpuso el recurso de apelación, el cual fue

resuelto por el Consejo de Estado mediante auto de julio 17 de 2003 confirmando la decisión del Tribunal. El 20 de abril de 2005, la parte actora solicitó decretar la suspensión por prejudicialidad del proceso, precisando: “...solicitamos al H. Magistrado que con base en las anteriores consideraciones, decrete la suspensión por prejudicialidad del proceso, antes de que se dé traslado para alegar de conclusión, y en espera de la decisión del H. Consejo de Estado en el proceso de nulidad simple a que hemos hecho referencia”. EL AUTO APELADO Por medio de providencia del 1º de septiembre de 2005, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera, Subsección “B”, decretó la suspensión del proceso a partir del día primero de septiembre de 2005 hasta que se decida el proceso de radicación No. 11001-03-27-000-2002-0096-1 en el Consejo de Estado Sección Cuarta. Con fundamento en el inciso segundo del artículo 170 del Código de Procedimiento Civil, precisó: “...la solicitud formulada cumple con los requisitos previstos para su procedencia, ya que es necesario que el H. Consejo de Estado se pronuncie sobre la legalidad de los actos de carácter general expedidos por entidad de carácter nacional (resolución 5 de 2000 y la circular 003 de 2002) para entrar a resolver sobre la legalidad del oficio liquidatorio”. EL RECURSO DE APELACIÓN La demandada, interpuso el recurso de apelación contra la aludida decisión, y al efecto, alegó lo siguiente: No se dan los supuestos previstos en el artículo 170 del C.P.C. para la

procedencia de la suspensión del proceso por prejudicialidad , toda vez que la nulidad de los actos generales no es, causal de nulidad de aquéllos. Tal declaratoria podría conducir a una “pérdida de ejecutoria” siempre que los actos particulares no hubiesen sido ejecutados, pero en este caso, el oficio o acto particular demandado ya fue ejecutado, tal como se advierte en los hechos 9 y 10 de la demanda. Señaló que entre las causales de nulidad de los actos administrativos previstos en el artículo 84 del C.C.A. no se halla la declaratoria de la nulidad de los actos generales que les han servido de fundamento. El oficio SYG-2609 se expidió con base en normas de carácter superior amparadas por la presunción de legalidad. El artículo 170 del C.P.C. no comprende la suspensión del proceso de nulidad de un acto administrativo particular, por contrariar actos administrativos generales que se presumen válidos.

Concluyó: “ ...la decisión que haya de tomarse en este proceso sobre la pretensión subsidiaria de “pérdida de fuerza ejecutoria” no depende de la eventual decisión de nulidad de los actos generales que se decrete en otro proceso, por la potísima razón de que el acto particular al cual esa pretensión se refiere ya fue ejecutado, y ninguna decisión de nulidad puede modificar ese hecho”.

Por su parte el actor al descorrer el traslado otorgado de conformidad con el artículo 213 del Código Contencioso Administrativo, reiteró que se encuentran reunidos los requisitos necesarios para decretar la prejudicialidad, pues la nulidad

de los actos generales puede incidir en la nulidad de los actos particulares, como con anterioridad lo ha reconocido el Consejo de Estado (Exp. 5323, sentencia de abril 7 de 1995 M.P. Delio Gómez Leyva), razón por la cual insistió en que se debe confirmar la providencia apelada. CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, corresponde a la Sala determinar si se dan los supuestos previstos en el artículo 170 del C.P.C. para la procedencia de la suspensión del proceso por prejudicialidad. Señala el inciso 2º del artículo 170 del Código de Procedimiento Civil: “Artículo 170. Modificado. D.E. 2282/89, art. 1o num. 88. Suspension del proceso. El juez decretará la suspensión del proceso: “1... “2. Cuando la sentencia que deba dictarse en un proceso, dependa de lo que deba decidirse en otro proceso civil que verse sobre cuestión que no sea procedente resolver en el primero, o de un acto administrativo de alcance particular cuya nulidad esté pendiente del resultado de un proceso contencioso administrativo, salvo lo dispuesto en los códigos Civil y de Comercio y en cualquiera otra ley”. (Subraya la Sala) ...” La prejudicialidad trae consigo la suspensión temporal de la competencia del juez en un caso concreto hasta tanto se decida otro proceso cuya determinación tenga marcada incidencia en el que se suspende, de tal suerte que mediante tal mecanismo se busca que no haya decisiones antagónicas, o al menos

contradictorias. Las circunstancias particulares que gobiernan cada juicio los hace autónomos e independientes. Las causales de suspensión del proceso son de creación legal y obedecen a enumeración taxativa, por lo que en dicha materia no son procedentes interpretaciones extensivas ni analógicas. La prejudicialidad se estructura siempre que en un proceso surge alguna cuestión sustancial que deba ser decidida en una causa diferente y sin cuya decisión resulta imposible pronunciarse sobre el objeto de controversia de aquél, dada la estrecha relación entre dicho objeto y el aspecto sustancial referido. Al respecto la Sala ha precisado1: “ Contiene esta disposición una de las causales de suspensión del proceso que se denomina “por prejudicialidad”, la cual exige para su procedencia ciertas características, entre ellas, la más esencial, que la decisión que deba tomarse en un proceso dependa de la decisión de otro. “Esta dependencia significa que el asunto a decidir en un proceso sea indispensable y determinante para tomar la decisión en otro proceso, es decir, queda condicionada la decisión de un proceso a las resultas de otro. (...) “A juicio de la Sala, es la necesidad de un pronunciamiento en un proceso determinado para resolver otro, la que marca la nota distintiva en la figura de la suspensión por prejudicialidad. Este ingrediente denota la imposibilidad para el juez de tomar la decisión hasta tanto se resuelva el proceso del cual depende”. (subraya la Sala) Mediante el auto recurrido el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decretó la suspensión del proceso por prejudicialidad, por considerar que: “... es necesario que el H. Consejo de Estado se pronuncie sobre la legalidad de los actos de

carácter general expedidos por entidad de carácter nacional (resolución 5 de 2000 y la circular 003 de 2002) para entrar a resolver sobre la legalidad del oficio liquidatorio”. El a quo decretó la suspensión del proceso por prejudicialidad, habida consideración que la decisión del Consejo de Estado en relación con la demanda 1 Consejo de Estado, Sección 4ª, auto del 5 de marzo de 2004 Exp. 14366 M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. de simple nulidad que cursa en contra de la Circular Externa 003 de 2002 y del artículo 3° de la Resolución 5 de 2000, será elemento fundamental para resolver sobre la legalidad del Oficio SYG-2609 del 2 de abril de 2002, que liquidó al actor la prima adicional por seguro de depósito correspondiente al año 2001 y que fue emitido con base en esos actos de carácter general. Observa la Sala, que no es posible decidir sobre la nulidad y el restablecimiento del derecho del acto de carácter particular, en virtud de los cuales se liquidó a la demandante la prima adicional por seguro de depósito correspondiente al año 2001, sin que se emita el fallo que en derecho corresponda sobre la validez de los actos de carácter general, pues rigen lo concerniente al seguro de depósitos, regulando aspectos tales como las primas a cargo de las entidades financieras inscritas, el sistema para la devolución de primas y cobro de la prima adicional y la oportunidad para los pagos y las devoluciones; y es mediante el acto administrativo liquidatorio de carácter particular que expide FOGAFIN a la entidad financiera, que se determina el derecho a la devolución de la prima y el monto

para su devolución o el cobro de la prima adicional2. En el caso concreto, la demandada por medio del Oficio SYG-2609 de 2 de abril de 2002 liquidó a cargo del actor el valor a cobrar por concepto de prima adicional por seguro de depósitos del año 2001 en la suma de $876.460.827.40, de conformidad con lo establecido en la Resolución N° 5 de 2000 y en la Circular Externa 003 de 2002, luego de evaluar al Banco con fundamento en la calificación que obtuvo, en el resultado mensual de la relación de solvencia y en el otorgamiento o no del capital de garantía. Y por medio del Oficio DJU 4629 de 7 de junio de 2002, la demandada resolvió el recurso de reposición interpuesto, negando la solicitud de revocatoria del oficio anterior y la realización de una nueva calificación. Ha sido criterio de esta Sección 3, que si un acto administrativo de carácter general, con base en el cual la administración profiere una decisión de carácter individual, es impugnado en acción de nulidad y el acto particular y concreto igualmente se demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, debe suspenderse por prejudicialidad el proceso porque la decisión que se tome en 2 Se reitera el criterio expuesto por la Sala en auto del 17 de agosto de 2006, exp. 15820 C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. 3 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia de abril 7 de 1995. Expediente 5323. Demandante: Compañía de Asistencia Médica Colsanitas S.A. Colsanitas. Magistrado Ponente: Dr. Delio Gómez Leyva.

relación con el acto general, es un elemento fundamental y clarificador para decidir en el otro proceso. Por tal razón es preciso analizar su procedencia para cada caso concreto teniendo en cuenta que la simple demanda de nulidad de los actos generales que sustentan el acto particular acusado en demanda de nulidad y restablecimiento del derecho no es suficiente para decretar la suspensión del proceso por prejudicialidad. Se debe determinar si las normas acusadas en la acción de nulidad tienen una incidencia directa en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Adicionalmente, si en el proceso de nulidad la autoridad jurisdiccional resuelve anular el acto administrativo de carácter general y dicha decisión es determinante para la suerte del proceso que se sigue en relación con el acto particular, opera el decaimiento del acto administrativo. Por último y de conformidad con lo expuesto, con relación al argumento que esgrime el apelante de “pérdida de fuerza ejecutoria”, estima la Sala que como el mismo recurrente lo advirtió, tal pretensión se elevó por el actor con el carácter de subsidiaria en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de los actos de carácter particular, petición que en su momento será decidida de conformidad con lo que se determine por el juzgador al interior del proceso en el que se demandaron en acción de simple nulidad los actos de carácter general. Por lo expuesto, para la Sala se dan los supuestos previstos en el artículo 170 del C.P.C. para la suspensión del proceso por prejudicialidad, razón por la cual se confirmará el auto apelado. En mérito a lo expuesto,

S E R E S U E L V E

CONFÍRMASE el auto apelado de septiembre 1° de 2005 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”. Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase al Tribunal de origen para lo de su cargo. Se deja constancia de que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha.

HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ LIGIA LÓPEZ DÍAZ

PRESIDENTE DE LA SECCIÓN

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ

Ausente

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

SECRETARIO