CE-SECCION CUARTA-25000-23-24-000-2002-01032-01(14901)-2006

PLAN VALLEJO - Sus beneficiarios pueden escoger las opciones para garantizar el cumplimiento de las obligaciones contraídas / GARANTIA EN PLAN VALLEJO - Su efectividad puede ordenarse antes de expirar su vigencia / TERMINO PARA VERIFICAR LAS EXPORTACIONES - El Incomex dispone de 6 meses para el efecto Para la Sala, no se puede asimilar la garantía personal otorgada a las garantías bancarias o de compañías de seguros, toda vez que tanto el artículo 5º del Decreto 1208 de 1985 como el artículo 1º del Decreto 697 de 1990 otorgan la posibilidad a los beneficiarios del Plan Vallejo de escoger la opción de garantizar el cumplimiento de las obligaciones contraídas mediante garantías personales, bancarias o de compañías aseguradoras. De otra parte, el artículo 75 de la Resolución 682 de 1995 proferida por el INCOMEX, establece unos plazos dentro de los cuales el usuario debe demostrar el cumplimiento de los compromisos, pero a su vez contempla otros para que la Administración los verifique, término que de acatarse por el funcionario encargado de esta labor, permite que la efectividad de la garantía se ordene antes de expirar su vigencia. Así en el sub examine conforme al artículo 75 de la Resolución 682 de 1995, proferida por el INCOMEX, aceptadas las garantías el 3 de febrero de 1998 y el 3 de febrero de 1999 la sociedad demandante tenía plazo hasta el 3 de agosto de 1999 y el 3 de agosto de 2000, respectivamente (18 meses contados a partir de la aceptación de las garantías) para efectuar y demostrar las exportaciones. Pero a su vez, a partir de dichas fechas, el INCOMEX contaba con seis meses para su verificación, términos

que vencieron el 3 de febrero de 2000 y el 3 de febrero de 2001 respectivamente. En consecuencia, toda vez que la administración declaró el incumplimiento el 30 de abril de 2001, excedió el plazo previsto en el artículo 75 de la Resolución 682 de 1995.

NOTA DE RELATORIA: Se cita: ART. 75. Resolución 682 de 1995 INCOMEX. La vigencia de las garantías que se constituyan en desarrollo de los programas de materias primas e insumos será de veinticuatro (24) meses a partir de la fecha de su aceptación correspondiendo a la sumatoria de dieciocho (18) meses para efectuar y demostrar las exportaciones y seis (6) meses destinados a la verificación CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA - El artículo 38 del CCA no puede aplicarse frente a norma especial / GARANTIA EN PLAN VALLEJO - El plazo máximo hasta el cual respaldan la obligación es el plazo extintivo de la administración para hacerla efectiva / INCOMEX - No puede extender unilateralmente los efectos de una garantía vencida Conforme a lo expuesto, el INCOMEX se apartó de los términos establecidos en la reglamentación de la entidad y no puede admitirse que el descuido de la Administración para proferir el acto oportunamente, se pueda subsanar acudiendo al plazo de caducidad del artículo 38 del C.C.A., norma que no había servido de fundamento al acto inicial y que es procedente en los casos en que no exista una disposición especial que determine un plazo de caducidad para la aplicación de sanciones. Además se pretendió convertir la fecha de vigencia de la garantía en

un dato sin relevancia jurídica, cuando es el plazo máximo hasta el cual ese instrumento respalda la obligación que adquirió y por consiguiente tiene el carácter de extintivo del derecho que tenía la Administración para hacerla efectiva. La Administración carece de facultad para extender unilateralmente en el tiempo los efectos de una garantía vencida y al hacerlo, viola no sólo lo acordado por las partes, sino la propia reglamentación general expedida por ella. Conforme a lo expuesto, para la Sala se debe revocar la sentencia apelada y en su lugar declarar la nulidad de los actos impugnados. Como consecuencia se accederá a restablecer el derecho a la actora declarando la extinción de los efectos legales de la garantía a partir de la fecha de su vencimiento.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: LIGIA LOPEZ DIAZ

Bogotá D.C., cuatro (4) de mayo de dos mil seis (2006) Radicación número: 25000-23-24-000-2002-01032-01(14901)

Actor: COMESA S. A. EN LIQUIDACION OBLIGATORIA

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE COMERCIO EXTERIOR INCOMEX

(HOY MINISTERIO DE COMERCIO EXTERIOR) FALLO Se decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de 29 de enero de 2004 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las súplicas de la demanda dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada contra los actos administrativos por los cuales se declaró el incumplimiento de una obligación y se ordenó hacer efectiva

una garantía constituida ante el INCOMEX, en aplicación del programa especial de Importación-Exportación. ANTECEDENTES El 17 de febrero de 1994, mediante memorando DSEIE 002778 el INSTITUTO COLOMBIANO DE COMERCIO EXTERIOR –INCOMEXhoy Ministerio de Comercio Exterior, autorizó a COMESA S.A., para la ejecución del Programa Plan Vallejo MP-1022, en desarrollo del cual se comprometió a utilizar los bienes importados en la producción de artículos para la exportación, que corresponden a la fabricación de productos metálicos y maquinaria para la exportación. (fol 23 c.a.) Para amparar el cumplimiento de las citadas obligaciones la demandante otorgó a favor del INCOMEX una garantía global personal que amparaba las operaciones comprendidas entre el 4 de febrero de 1998 y el 4 de febrero de 1999, la cual fue aceptada el 3 de febrero de 1998, por $1.345.010.000 equivalente al 20% de US$5.000.000, con vigencia hasta el 4 de febrero de 2000. (fl. 26 c. a.) El 3 de febrero de 1999 la sociedad Comesa S.A. otorgó a favor del INCOMEX una garantía global personal en desarrollo del citado programa, la cual fue aceptada el mismo día que amparaba las operaciones comprendidas entre el 3 de febrero de 1999 y el 3 de febrero de 2000, por $1.581.270.000, equivalente al 20% de US$5.000.000, con vigencia hasta el 3 de febrero de 2001. (fol. 29 c.a.) El 19 de noviembre de 1999, mediante Resolución No. 410-16079 inscrita en el

registro mercantil el 3 de diciembre de 1999, la Superintendencia de Sociedades decretó la apertura del trámite concordatario de la sociedad Comesa S.A. En el trámite concordatario no se hizo parte la demandada, no obstante tener la calidad de acreedora de dos obligaciones condicionales de carácter contingente emanadas de las referidas garantías. El 5 de enero de 2000 la sociedad actora otorgó a favor del INCOMEX una nueva garantía global personal en desarrollo del citado programa, que amparaba las operaciones correspondientes al periodo de importación del año 2000, por $1.581.270.000, equivalente al 20% de US$5.000.000, precisando en la CLAUSULA CUARTA: “ Si del estudio de demostración del periodo que ampara la presente garantía se originan saldos pendientes por demostrar inferiores al 30% esta garantía se entenderá prorrogada tanto en su plazo para efectuar y demostrar exportaciones como en su vigencia, por un periodo igual al pactado en la garantía global de cumplimiento del período siguiente. De no efectuarse importaciones en este periodo el saldo mencionado lo demostraré en forma total dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de demostración inicial, es decir el 5 de enero de 2002 y como consecuencia la garantía se entenderá prorrogada por un periodo de seis (6) meses en su plazo y seis (6) meses más en su vigencia”. (fol 32 c de a) El 15 de mayo de 2000, mediante Auto No. 41 1-6456 inscrito en el registro mercantil el 30 de mayo de 2000, la Superintendencia de Sociedades ordenó la apertura del trámite de liquidación obligatoria de Comesa S.A. designando como

liquidadora a Fiduciaria Petrolera S.A. En el mencionado trámite de liquidación obligatoria no se hizo parte la demandada, no obstante tener la calidad de acreedora de tres obligaciones condicionales de carácter contingente emanadas de la referidas garantías. El 9 de octubre de 2000, en respuesta a una solicitud de prorroga del término de 6 meses para efectuar y demostrar las exportaciones, habida consideración del estado de liquidación obligatoria por el que atravesaba Comesa S.A. el Subdirector de Instrumentos de Promoción y el Jefe del Grupo Control y Seguimiento autorizaron una prorroga de tres meses, señalando que: “...deberán sustituir las garantías correspondientes a los periodos 1998 y 1999 ante el Grupo Operativo” estableciendo una nueva vigencia (6 de septiembre de 2001) y manifestando expresamente: “De no efectuarse la sustitución de las Garantías en los términos indicados” se invalida la autorización de prórroga. El 30 de abril de 2001, la Asesora Coordinadora del Grupo Operativo Bogotá de la Dirección General de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio Exterior, expidió la Resolución No. 178, por medio de la cual se declara: “...el incumplimiento de la obligación adquirida por COMESA S.A. con NIT 860.037.478-7, en aplicación del Programa de Sistemas Especiales de Importación - exportación PV No MP-1022 autorizado en Febrero 17 de 1994”, con base en el estudio efectuado por el Grupo de Control y Seguimiento de la Dirección General de Comercio Exterior, se determinó un incumplimiento del 29.320% del compromiso adquirido, imponiendo una sanción de $37.682.205.

El 30 de abril de 2001, la Asesora Coordinadora del Grupo Operativo Bogotá de la Dirección General de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio Exterior, expidió la Resolución No. 184, por medio de la cual se declara: “...el incumplimiento de la obligación adquirida por COMESA S.A. con NIT 860.037.478-7, en aplicación del Programa de Sistemas Especiales de Importación - exportación PV No MP-1022 autorizado el Febrero 17 de 1994”, con base en el estudio efectuado por el Grupo de Control y Seguimiento de la Dirección General de Comercio Exterior, se determinó un incumplimiento del 80.696% del compromiso adquirido, imponiendo una sanción de $55.429.830.67. El 8 de enero de 2002, la Asesora Coordinadora del Grupo Operativo Bogotá de la Dirección General de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio Exterior, expidió la Resolución No. 009, por medio de la cual se declara: “...el incumplimiento de la obligación adquirida por COMESA S.A. con NIT 860.037.478-7, en aplicación del Programa de Sistemas Especiales de Importación - exportación PV No MP-1022 autorizado el Febrero 17 de 1994”, con base en el estudio efectuado por el Grupo de Control y Seguimiento de la Dirección General de Comercio Exterior, se determinó un incumplimiento del 94,785% del compromiso adquirido, imponiendo una sanción de $10.930.157,60. Interpuestos los recursos de reposición y en subsidio de apelación en contra de los anteriores actos administrativos, mediante Resolución No. 333 del 26 de marzo

de 2002 la Asesora Coordinadora del Grupo Operativo de la Dirección General de Comercio Exterior resolvió los recursos de reposición confirmando las resoluciones y ordenando hacer efectivas a favor del Tesoro Nacional las garantías personales globales aceptadas el 5 de febrero de 1998; 3 de febrero de 1999 y 5 de enero de 2000, constituidas por la demandante. Mediante Resolución No 638 del 28 de junio de 2002 la Subdirectora de Registros de Comercio Exterior resolvió desfavorablemente los recursos de apelación, señalando que se entiende agotada la vía gubernativa. LA DEMANDA La actora solicitó la nulidad de los artículos 2 y 6 de la Resolución 184 del 30 de abril de 2001; de los artículos 2 y 6 de la Resolución 178 del 30 de abril de 2001; de la Resolución 333 del 26 de marzo de 2002; y de la Resolución 638 del 28 de junio de 2002, proferidas las tres primeras por el Grupo Operativo Bogotá de la Dirección General de Comercio Exterior y la última por la Subdirectora de Registros de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio Exterior. Solicita que como consecuencia de lo anterior se declare que no se le pueden hacer efectivas a COMESA S.A. las garantías aceptadas por el INCOMEX los días 3 de febrero de 1998, 3 de febrero de 1999 y 5 de enero de 2000 y se declare en aplicación del principio de universalidad del proceso liquidatorio, pues cualquier cobro que se pretenda realizar deberá hacerse a través de este proceso. A título de restablecimiento del derecho requirió se condene a la demandada a

restituirle a COMESA S.A. en liquidación, las sumas que pruebe haber pagado como consecuencia de la ejecución de las garantías, con los ajustes e intereses de ley. Estimó como normas violadas los numerales 5º y 6º del artículo 151 y los artículos 120 y 122 de la Ley 222 de 1995. y los artículos 38 y 75 de la Resolución No. 682 de 1995, proferida por el INCOMEX. Los fundamentos de la demanda se resumen así: La orden de hacer efectivas a favor del Tesoro Nacional las garantías para el cobro de las sanciones impuestas, es improcedente toda vez que dichas garantías estuvieron vigentes hasta el 4 de febrero de 2000 y 3 de febrero de 2001, mientras que las resoluciones que ordenan su cobro son de fecha 30 de abril de 2002. A éstas garantías no le son aplicables la prórroga a que hace referencia el parágrafo 1º del artículo 35 de la Resolución 1860 de 1999 del INCOMEX, pues las mismas fueron constituidas bajo la vigencia de la Resolución 682 de 1995, también del INCOMEX, que no preveía la mencionada prórroga. La Resolución 009 del 8 de enero de 2002 ordena hacer efectiva a favor del Tesoro Nacional la garantía aceptada el 5 de enero de 2000, la cual estuvo vigente hasta el 5 de enero de 2002 y la Resolución que ordena su cobro es de fecha 8 de enero de 2002. Conforme al artículo 75 de la Resolución 682 de 1995 expedida por el INCOMEX: “ La vigencia de la garantía global que se constituya en desarrollo del presente

programa será de veinticuatro (24) meses, contados a partir de la fecha de aceptación por parte del Incomex, correspondiendo a la sumatoria de dieciocho (18) meses para efectuar y demostrar las exportaciones y seis (6) meses destinados a la verificación”. En tal sentido, el acto administrativo demandado viola los artículos 38 y 75 de la Resolución No. 682 de 1995, proferida por el INCOMEX. Señaló que los actos demandados violan los numerales 6º y 5º del artículo 151 y los artículos 120 y 122 de la Ley 222 de 1995, toda vez que la exigibilidad de las garantías personales globales debe ser presentada y cobrada dentro del proceso concursal liquidatorio ante la Superintendencia de Sociedades y no por intermedio del Grupo de Cobro Coactivo del MINCOMEX, toda vez que la Sociedad demandante se encuentra en liquidación obligatoria. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo expuso como razones de la defensa las siguientes: Las garantías aceptadas por el INCOMEX el 3 de febrero de 1998 y el 3 de febrero de 1999, se constituyeron bajo la vigencia de la Resolución 0682 del 28 de junio de 1995 del INCOMEX, la cual reglamentaba y compilaba las disposiciones relacionadas con los Sistemas Especiales de Importación – Exportación. Conforme al artículo 80 de la citada resolución la garantía disponía en su cláusula primera que la empresa beneficiaria del Plan Vallejo MP-1022 se comprometía con el Incomex a cumplir con sus obligaciones de importar, exportar y demostrar las

exportaciones de los bienes producidos con las materias primas importadas, a más tardar el 4 de agosto de 1999 (primera garantía), es decir dentro de los dieciocho meses siguientes a la aceptación de la garantía. La vigencia de la garantía, de acuerdo con la cláusula tercera de la misma, era hasta el 4 de febrero de 2000, plazo que corresponde a los seis meses que tenía la Administración para verificar los estudios de demostración de los compromisos de exportación adquiridos, contados a partir de la fecha dentro de la cual el beneficiario debía radicar los respectivos estudios con los cuales demostraba ante el INCOMEX que efectivamente exportó los bienes que produjo. Toda vez que el demandante debió demostrar que llevó a cabo las exportaciones a más tardar el 4 de agosto de 1999, el Ministerio de Comercio Exterior mediante Resolución 000178 del 30 de abril de 2001 declaró el incumplimiento de la obligación. Respecto a la garantía aceptada por el INCOMEX el 3 de febrero de 1999, precisó que igualmente se constituyó bajo la vigencia de la Resolución 0682 del 28 de junio de 1995 del INCOMEX. De conformidad con la cláusula primera de esta garantía Comesa S.A. se comprometió a demostrar ante el INCOMEX a más tardar el 3 de agosto de 2000 la exportación de los bienes producidos con materias primas importadas durante el año 1999. Toda vez que la actora no cumplió con el plazo establecido, por medio de la Resolución No. 000184 del 30 de abril de 2001 el Ministerio de Comercio Exterior declaró el incumplimiento de la obligación y ordenó hacer efectivas las

garantías constituídas. Respecto a la tercera garantía aceptadas por el INCOMEX el 5 de enero de 2000, con una vigencia hasta el 5 de enero de 2002 y con un plazo para demostrar las exportaciones hasta el 5 de julio de 2001, precisó que se constituyó bajo la vigencia de la Resolución1860 del 14 de mayo de 1999, proferida por el INCOMEX, y toda vez que no se cumplió la obligación de informar dentro del plazo establecido, se declaró su incumplimiento mediante Resolución 00009 del 8 de enero de 2002.

Señaló: “...los argumentos del actor de que las garantías no estaban vigentes cuando la administración declaró los incumplimientos y ordenó hacerlas efectivas no son aceptables, toda vez que la administración profirió y notificó las Resoluciones 0178 y 0184 del 30 de abril y 0009 del 8 de enero de 2002 dentro del término previsto en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, término máximo que tenía para imponer la sanción...” Precisó que en caso de incumplir la obligación fuera del término de la vigencia de la garantía, el argumento del actor sería válido. Pero en este caso no se cumple tal supuesto, habida cuenta que los incumplimientos se presentaron dentro de la vigencia de las garantías constituidas.

En cuanto a la afirmación de la demandante según la cual la exigibilidad de las garantías personales globales, debía ser presentada y cobrada dentro del proceso concursal liquidatorio ante la Superintendencia de Sociedades y no por intermedio del Grupo de Cobro Coactivo del MINCOMEX, precisó que conforme al artículo

197 de la Ley 222 de 1995: “los gastos de administración surgidos durante el trámite liquidatorio, se pagarán inmediatamente y a medida que se vayan causando”. Estimó que los créditos fiscales, según lo dispone el inciso segundo del artículo 42 del Decreto 380 de 1989, son gastos de administración, concluyendo: “...de tal manera que si de conformidad con el literal b) del artículo 1º del Decreto 2249 de 2000, las obligaciones fiscales están determinadas entre otras, por la totalidad de las sanciones impuestas a los administrados y las impuestas en las resoluciones acusadas son verdaderas sanciones, los créditos a favor del Tesoro Nacional por dicho concepto son fiscales y en esta medida son gastos de administración”. En consecuencia estimó que el Grupo de Cobro Coactivo tiene competencia para obtener el cobro ejecutivo de las acreencias que pretende eludir el actor con el argumento de que éste no tiene competencia porque debió adelantarse en los procesos concordatario y liquidatorio. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró no probada la excepción de ineptitud de la demanda y denegó las súplicas de la demanda. Estimó que se debe establecer si para la fecha en que se profirieron las resoluciones acusadas resulta viable legalmente para la Administración ordenar la efectividad de las garantías personales globales constituidas por la actora para amparar el cumplimiento de las obligaciones del programa de sistemas especiales de importación – exportación que le autorizó el INCOMEX y de otra parte, si la exigibilidad de dichas garantías podría realizarse por la vía de la jurisdicción

coactiva. Precisó que el artículo 75 de la Resolución 682 de 1995 hace relación al término de vigencia que deben tener las garantías pero no a su exigibilidad. En cuanto a su vigencia señaló que los actos acusados se ajustaron a derecho toda vez que las garantías otorgadas se extendieron por dos años desde su fecha de aceptación. Sin embargo, consideró que la exigibilidad de la garantía puede ser coetánea o posterior a la fecha de vigencia de la póliza. Precisó que no es dable aplicar lo dispuesto en el artículo 38 del C.C.A. sobre caducidad de la facultad sancionatoria de la Administración, pues en este caso no se impone una sanción sino que se hace efectiva una garantía constituida a favor de la entidad accionada. Respecto a la alegada violación de los artículos 120 y 122 de la Ley 222 de 1995, por ordenarse la efectividad de las garantías a través del Grupo de Cobro Coactivo del Ministerio de Comercio Exterior, no obstante estar la demandante en trámite de liquidación obligatoria, señaló que dicha censura no puede constituirse en cargo que pudiera enervar la legalidad de los actos acusados, pues se trata de aspectos que tienen que ver precisamente con la ejecución de la orden allí contenida y no con la validez de dicha decisión. APELACIÓN La demandante interpuso recurso de apelación para que se revoque la sentencia de primera instancia, por las siguientes razones: Contrario a lo afirmado por el a quo, en el presente caso las garantías no consistieron en pólizas emitidas por una compañía de seguros en virtud de la celebración de un contrato de seguro, sino en simples garantías personales, que

en compañía del acto administrativo respectivo, conforman el título ejecutivo que permitiría a la administración acudir a los privilegios de la jurisdicción coactiva. En tal sentido no sería procedente la aplicación del artículo 1081 del Código de Comercio sino que, para determinar la exigibilidad de las misma se hace necesario remitirse a lo establecido en el artículo 75 de la Resolución 682 de 1995, proferida por el INCOMEX. Estimó que no tiene sentido establecer una vigencia para las garantías superior del periodo garantizado y un plazo perentorio de seis meses para que la administración verifique el cumplimiento de los compromisos si la Administración cuenta con el plazo de cinco años señalado en el artículo 66 del C.C.A., como erróneamente lo estima el a quo.

Señaló: “...el interés del regulador al expedir la Resolución 682 de 1995 y del suscriptor de la garantía, fue que se respondiera por los incumplimientos ocurridos durante el año de vigencia del plan, para lo cual el beneficiario de éste contaba con seis meses adicionales para probar sus compromisos de reexportación, siempre y cuando la administración verificara dicho cumplimiento o incumplimiento dentro del plazo perentorio de los seis meses, circunstancia que es un hecho no se dio en los casos en comento...”. (folio 12 c.p.) ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandante solicita se revoque la sentencia apelada reiterando que las garantías no consistieron en pólizas emitidas por una compañía de seguros en virtud de la celebración de un contrato de seguro, sino de otra figura jurídica como son las garantías personales, que en compañía del acto administrativo respectivo conformarían el título ejecutivo que permitiría a la administración acudir ante la

jurisdicción coactiva. La demandada precisó que habiéndose presentado los incumplimientos de los compromisos adquiridos por la actora durante el término de vigencia de las garantías, la Administración podía hacerlas efectivas aun después de su vigencia, pues como adujo el Tribunal en su sentencia, el artículo 75 de la Resolución 682 de 1995 se refiere estrictamente al término de vigencia de la garantía más no a su exigibilidad, la cual puede ser coetánea o posterior a la fecha de vigencia de la garantía. MINISTERIO PÚBLICO Solicita se revoque el fallo apelado y en su lugar se acceda parcialmente a las pretensiones de la demanda, pues teniendo en cuenta lo estipulado en las garantías globales personales otorgadas en cumplimiento del programa MP-1022 autorizado por el INCOMEX a la demandante y los artículos 38 y 75 de la Resolución 682 de 1995, se establece que las garantías estuvieron vigentes hasta el 4 de febrero de 2000, la primera y hasta el 3 de febrero de 2001 la segunda. Las resoluciones demandadas (0178 y 0184) que ordenan hacer efectivas las garantías, reconocen la vigencia de las mismas, sin embargo ordenan hacerlas efectivas el 30 de abril de 2001, fecha posterior a la vigencia de las dos garantías. Estimó que la Administración vulneró el artículo 75 de la Resolución No. 682 de 1995, así como los términos en que fueron otorgadas las garantías al pretender desconocer la vigencia en ellas consignada, por tanto solicita la nulidad del artículo 2º de las Resoluciones 000178 y 000184 y la nulidad de los apartes de las

respectivas resoluciones que resuelven los recursos de reposición y apelación sobre este punto.

Señaló: “En lo relacionado con el artículo 6º de los actos demandados y al declarar la nulidad del Artículo 2º, que ordena hacer efectiva las garantías a favor del Tesoro Nacional, por intermedio del Grupo de Cobro Coactivo del MINCOMEX, es claro que no se constituye el título ejecutivo requerido para iniciar el proceso de cobro coactivo, razón por la cual no se despachará favorablemente la pretensión, pues en caso de que la administración inicie el proceso la demandante tendrá oportunidad de proponer las excepciones a que haya lugar”.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde decidir sobre la legalidad de los actos administrativos en virtud de los cuales el INCOMEX declaró el incumplimiento de las obligaciones adquiridas con la autorización del programa de importación–exportación y ordenó hacer efectiva la garantía personal global otorgada por la actora para avalar su cumplimiento. Según la apelante, contrario a lo estimado por el a quo, las garantías no consistieron en pólizas emitidas por una compañía de seguros, razón por la cual no sería procedente la aplicación del artículo 1081 del Código de Comercio sino que, para determinar su exigibilidad se hace necesario remitirse a lo establecido en el artículo 75 de la Resolución 682 de 1995, proferida por el INCOMEX. A folios 139 y 142 del cuaderno de antecedentes aparecen las garantías personales globales cuya ejecución se ordenó por medio de los actos administrativos demandados, en donde se anota: “ Garantía Personal Global para amparar el incumplimiento de las

obligaciones adquiridas en aplicación de los Programas de Sistemas Especiales de Importación – Exportación, otorgada ante el INSTITUTO COLOMBIANO DE COMERCIO EXTERIOR “INCOMEX”, con base en el Decreto Ley 444 de 1967, Decretos 631 y 1206 de 1985, 697 de 1990, Resolución 13 de 1990 del consejo Directivo de Comercio Exterior y resolución 0682 de Junio 28 de 1995 de la Dirección del Incomex”. ( Subraya la Sala) Respecto al cumplimiento de las obligaciones y la vigencia de las garantías se precisó: 1.- Garantía aceptada el 5 de febrero de 1998 “CLAUSULA PRIMERA: Me (nos) obligo (amos) a demostrar ante el INSTITUTO COLOMBIANO DE COMERCIO EXTERIOR “INCOMEX”, el cumplimiento de las obligaciones asumidas en el programa citado, a más tardar el día 4 DE AGOSTO DE 1999. “CLAUSULA TERCERA: La vigencia de la presente garantía será hasta 4 DE FEBRERO DE 2000” 2.- Garantía aceptada el 3 de febrero de 1999 “CLAUSULA PRIMERA: Me (nos) obligo (amos) a demostrar ante el INSTITUTO COLOMBIANO DE COMERCIO EXTERIOR “INCOMEX”, el cumplimiento de las obligaciones asumidas en el programa citado, a más tardar el día 3 DE AGOSTO DE 2000. “CLAUSULA TERCERA: La vigencia de la presente garantía será hasta 3 DE FEBRERO DE 2001” Señalan las normas en que se fundamentan las citadas garantías:

1.- Decreto 697 del 28 de marzo de 1990: “Artículo 1 .- En adición a las garantías bancarias o de compañías de seguros a que se refiere el artículo 5 del Decreto 1208 de 1985, también podrán constituirse garantías personales por los obligados dentro de las operaciones de los Sistemas Especiales de ImportaciónCuando sin causas justificadas se presenten incumplimientos de las obligaciones adquiridas dentro de las operaciones, aprobadas conforme al inciso anterior, el INCOMEX deberá sujetar el trámite subsiguiente de registros de importación a la constitución de garantías bancarias o de compañías de seguros. “Artículo 2.- El Director General del Instituto Colombiano de Comercio Exterior podrá autorizar que se constituyan garantías globales para respaldar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los Sistemas Especiales de Importación-Exportación” 2.- Decreto 1208 de 1985: “Artículo 5. Las personas que obtengan autorización del INCOMEX para importar bienes haciendo uso del sistema SIEX o dando aplicación a lo previsto en el Capítulo II del Decreto 631 de 1985, deberán constituir ante este Instituto y a favor del Tesoro Nacional, garantías bancarias o de compañías de seguros con el objeto de asegurar la debida utilización de dichos bienes y la demostración de las exportaciones dentro de los plazos que el mencionado Instituto establezca. Este último determinará el término de vigencia de las garantías, así como la oportunidad en que deben ser constituidas. El monto de dichas garantías será establecido por el Consejo Directivo de Comercio Exterior (Adicionalmente a éstas, pueden constituirse también garantías

personales. “Parágrafo.- Cuando las garantías contempladas en este artículo se constituyan ante el INCOMEX para asegurar el cumplimiento de obligaciones adquiridas en desarrollo de lo previsto en el Capítulo 11 del Decreto 631 de 19851, no será aplicable la constitución de las garantías a que se refieren los artículos 292 y 293 del Decreto 2666 de 1984 2 .” (subraya la Sala) A folio 148 del cuaderno de antecedentes figura el oficio No. 02778 del 17 de febrero de 1994, por medio del cual el Instituto Colom