CE-SECCION CUARTA-25000-23-24-000-2003-90388-01(15359)-2007

FUNCIONARIOS DE LA SUPERINTENDENCIA BANCARIA - Las leyes a que se refiere el artículo 209 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero son las relacionadas con sus actividades / REGLAMENTOS DE LEYES MARCOSEs a lo que se refiere el artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero / CIRCULAR O CONCEPTO DE LA SUPERINTENDENCIA BANCARIA - No deben incluirse dentro de los reglamentos a que se refiere el artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero En efecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-1161 de 2000 declaró exequible la expresión “de alguna ley o reglamento” contenida en el inciso primero del artículo 209 del Decreto 633 de 1993 –Estatuto Orgánico del Sistema Financiero -, así como la exequibilidad de la expresión “reglamento” del ordinal primero del artículo 211 del mismo decreto, en el entendido de que “se trata de leyes que se refieren a la actividad de esos funcionarios en las entidades sometidas a vigilancia de la Superintendencia Bancaria, y que se trata de reglamentos expedidos por el Gobierno en desarrollo de las leyes marco previstas por el artículo 150-19 literal c) y que no deben entenderse incluidos dentro de esos reglamentos las circulares o conceptos emitidos por la Superintendencia Bancaria”. Bajo el criterio expuesto, la Corte estudió la constitucionalidad de las conductas sancionadas por los artículos 209 y 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, y concluyó: “…Por ello la Corte entiende que debe tratarse de

leyes y reglamentos que operen en ese ámbito. Así, en cuanto a las leyes, deben ser únicamente aquellas que se refieran explícitamente a las labores de esos funcionarios. En cuanto a los reglamentos, a fin de respetar el principio de legalidad, para la Corte es claro que debe tratarse de los reglamentos por medio de los cuales el Presidente, en desarrollo de sus facultades constitucionales, y de conformidad con la correspondiente ley marco, regula y ejerce la intervención en ese sector. Y obviamente no deben entenderse incluidos dentro de esos reglamentos las circulares o conceptos emitidos por la Superintendencia Bancaria.” SANCIONES POR INFRACCIONES FINANCIERAS - La norma que facultaba al gobierno para expedirlas fue declarada inexequible / GOBIERNO NACIONAL - No tiene facultad para señalar las sanciones por infracciones a las disposiciones en materia financiera y aseguradora / PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA - Implica que las conductas sancionables deben estar en norma previa y tener un fundamento legal / SANCION IMPUESTA POR LA SUPERINTENDENCIA BANCARIA - No procede al haber perdido su soporte jurídico ante el fallo de inexequibilidad del artículo 52 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero / REGLAMENTO DE LEY MARCO - Es la norma que debe señalar las sanciones a imponer por la Superintendencia Bancaria En esa misma sentencia declaró inexequible el artículo 52 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, que facultaba al Gobierno Nacional, en ejercicio de su facultad de intervención, para señalar las sanciones correspondientes a la

infracción de las disposiciones que dicta en su función de regulación de las actividades financiera y aseguradora, y de las relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, dado que uno de los principios esenciales en el régimen sancionatorio es el de legalidad, según el cual, las conductas sancionables no sólo deben estar descritas en norma previa (tipicidad), sino que además, deben tener un fundamento legal, por lo que su definición no puede ser delegada en la autoridad administrativa. En el caso, la Superintendencia Bancaria impuso al actor sanción pecuniaria, por incumplir la “Circular 031 de 1998 parcialmente modificada por la Circular Externa 038 de 1999”, según la cual las entidades vigiladas “deberán reportar la información relacionada con la composición accionaria” de acuerdo con las proformas establecidas para tal fin, “dentro de los diez días comunes siguientes a la fecha límite establecida para la transmisión de los estados financieros” con corte a 31 de diciembre, 31 de marzo y 30 de junio. Se tiene entonces que como consecuencia del fallo de la Corte Constitucional, los actos administrativos acusados perdieron su soporte jurídico y en consecuencia no producen efectos no se puede sancionar su incumplimiento, pues las conductas constitutivas de la infracción objeto de la sanción impuesta por la superintendencia Bancaria, corresponden a las descritas en la citada Circular Externa 31 de 1998, acto administrativo cuyo incumplimiento por parte de las entidades vigiladas no puede servir de sustento a la entidad que ejerce vigilancia y control para tipificar los

hechos y conductas sancionables, dado que no está respaldada por una ley o reglamento expedido por el Gobierno Nacional en desarrollo de las leyes marco previstas por el artículo 150-19 literal c), tal como lo dispuso la Corte Constitucional en la sentencia C-1161 del 2000. INSTRUCCIONES DE LA SUPERINTENDENCIA BANCARIA - No aluden al concepto de norma legal / REGIMEN SANCIONATORIO DE LA SUPERINTENDENCIA BANCARIA - Su aplicación debe ceñirse al principio de legalidad en los términos precisados por la Corte Constitucional / DEVOLUCION DE SANCION E INTERESES PAGADOS A LA SUPERINTENDENCIA BANCARIA - Procede ante la carencia de facultad sancionatoria de la entidad / ACTUALIZACION EN DEVOLUCION DE SANCIONES FINANCIERAS - Se liquida desde la fecha de consignación y hasta la de elaboración de la sentencia De otra parte, no es de recibo el argumento de la demandada expuesto en el alegato de conclusión, según el cual sugiere que de las expresiones “de cualquier norma legal a que el establecimiento deba sujetarse”, contenida en artículo 209 y “cualquier otra legal a que deba estar sometido” del artículo 211 del E.O.S.F., sobre las cuales no se pronunció expresamente la Corte Constitucional, se infiere que dentro de las facultades de prevención de la Superintendencia Bancaria está la de sancionar por inobservancia a las instrucciones impartidas por ella, pues es evidente que tales expresiones aluden al concepto de “norma legal”, por lo que se adecuan al principio de legalidad en que se sustentó la decisión de la Corte, luego

no había necesidad de referirse en forma expresa a ellas para entender que las circulares expedidas por la entidad supervisora, no hacen parte del precepto enunciado. Tampoco puede aceptarse que por efectos de la disposición prevista en el artículo 326 numeral 5 literal i) del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, que prevé como una de las funciones de la Superintendencia Bancaria “Imponer a las instituciones vigiladas, [...] las medidas o sanciones que sean pertinentes, por infracción a las leyes o a los estatutos o cualquier otra norma legal a que deban sujetarse, así como por inobservancia de las órdenes impartidas por la Superintendencia Bancaria”, puedan desconocerse los efectos del fallo de la Corte, pues tal disposición, debe interpretarse en concordancia con los artículos 209 y 211 del mismo estatuto, que hacen parte del régimen sancionatorio, cuya aplicación debe ceñirse al principio de legalidad en los términos precisados por la Corte Constitucional en la sentencia a que se ha venido haciendo referencia. A título de restablecimiento del derecho se ordenará la devolución de los valores pagados por concepto de sanción [$15.000.000] e interés por mora [$181.202], acreditados con los recibos de consignación al Banco de la República de 28 de enero y 10 de febrero de 2003, respectivamente, los cuales obran a folios 50 y 51 del cuaderno principal; sumas que se actualizarán desde la fecha de consignación de las mismas hasta la de elaboración de la presente liquidación [noviembre de 2007] de conformidad con lo dispuesto en el artículo 178 del C. C. A. y para ello, se aplicará la siguiente fórmula de actualización monetaria: Va = Vh x (If) / Ii). IDonde:

Va =Valor actual: Vh=Valor histórico: If=IPC certificado por el DANE a la fecha de la liquidación y Ii =IPC vigente a la fecha de la consignación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA

Bogotá, D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil siete (2007) Radicación: 25000-23-24-000-2003-90388-01(15359)

Actor: BBVA SEGUROS GANADERO COMPAÑÍA DE SEGUROS S.A.

Demandado: SUPERINTENDENCIA BANCARIA

Referencia: SANCION PECUNIARIA DE LA SUPERINTENDENCIA BANCARIA FALLO Por haber sido negado el proyecto presentado por la Magistrada Dra. Ligia López Díaz, procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 9 de diciembre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, desestimatoria de las súplicas de la demanda incoada contra los actos de la Superintendencia Bancaria por los cuales le impuso sanción pecuniaria por infracción a la “Circular 031 de 1998 parcialmente modificada por la Circular Externa 038 de 1999”.

ANTECEDENTES Previas solicitudes de explicación1 y respuesta a las mismas2 el 21 de junio de 2002 la Superintendencia Bancaria de Colombia - Superintendente Delegado para Seguros y Capitalización, por Resolución 0685, impuso al BBVA SEGUROS

GANADERO COMPAÑÍA DE SEGUROS S.A., sanción pecuniaria en cuantía de $15.000.000, por no cumplir la obligación de reportar la información relacionada con la composición accionaria dentro de los diez días comunes siguientes a la 1 Oficios números 2000033297-0 de 2 de mayo [fl. 4], 2000067145-0 de 3 de agosto [fl. 6] y 2000095708-0 de 14 de noviembre, todos de 2000 [fl. 13]. 2 Comunicaciones radicadas bajo los números 2000033297-2 de 9 de mayo [fl. 9], 2000067145-3 de 16 de agosto [fl. 10] y 2000095708-1 de 23 de noviembre, todas de 2000 [fl. 15]. fecha límite establecida para la trasmisión de los estados financieros con corte a 31 de diciembre de 1999, 31 de marzo y 30 de junio de 2000, prevista en la Circular 031 de 1998. Contra la anterior resolución la sociedad interpuso el recurso de reposición y en subsidio el de apelación, los cuales fueron decididos por medio de las Resoluciones números 1070 de 19 de septiembre y 1397 de 5 de diciembre, ambas de 2002, en el sentido de confirmar la resolución recurrida. LA DEMANDA BBVA SEGUROS GANADERO COMPAÑIA DE SEGUROS S.A., por intermedio de apoderado, solicitó la nulidad de los actos administrativos atrás mencionados y a título de restablecimiento la devolución de $15.181.202, suma total pagada por

concepto de sanción e intereses, en los términos de los artículos 176 y siguientes del Código Contencioso Administrativo y se condene al reconocimiento y pago de intereses sobre dicho valor. Invocó como normas violadas los artículos 29 de la Constitución Política y 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Expuso como fundamento de sus pretensiones lo siguiente: Luego de hacer una síntesis del contenido de la resolución sancionatoria, el demandante argumenta que ésta comporta “Ilegalidad del Objeto o Violación de la Ley”, porque se le impuso una sanción derivada de la responsabilidad objetiva, descalificada constitucionalmente. En el caso concreto, el vencimiento del plazo no puede determinar “fatalmente” la sanción. La demandante no remitió la información solicitada de manera oportuna por fallas en el sistema, hecho ajeno a su voluntad y completamente imprevisible, lo que configura un eximente de responsabilidad e impide que se le imponga la sanción debatida. Sin embargo, este examen no fue realizado, lo cual evidencia el régimen de responsabilidad objetiva que la Superintendencia imprime a sus vigilados. Se presenta indebida interpretación del artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero de acuerdo con lo manifestado por la Corte Constitucional en Sentencia C-1161 de 2000, que declaró la exequibilidad del citado artículo en el “entendido de que se trata de los reglamentos expedidos por el gobierno en desarrollo de las Leyes Marco, previstas por el artículo 150-19 literal c) y que no deben entenderse incluidos dentro de esos reglamentos las circulares o conceptos emitidos por la Superintendencia Bancaria”, en consecuencia la facultad

sancionatoria de este organismo vulnera el principio de legalidad, cuando la infracción se fundamenta en la violación de circulares o conceptos emitidos por ella. En este caso, la Superintendencia Bancaria prescindió de la sentencia y transgredió el principio de legalidad, pues, se atribuyó facultades sancionatorias por inobservancia de las órdenes e instrucciones impartidas –circulares, instrucciones o conceptos– por parte de las entidades sometidas a su vigilancia, facultad que fue restringida por la interpretación constitucional. La demandada pretendió sustraerse del cargo de violación de aplicación indebida del artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, pues aunque en el Pliego de Cargos y en la Resolución Sanción se invoca como fuente sancionatoria esa disposición, en los actos que decidieron los recursos se invocó el artículo 326 ibídem, norma que no constituye fuente de esta facultad sancionatoria y que debe usarse en concordancia con el artículo 211 y su exequibilidad condicionada. No se especifica en el pliego de cargos ni en los actos acusados norma legal que origina la sanción, y por el contrario, se refiere a ésta de manera general, abstracta y posterior, describiéndola como un “mandato legal superior”. OPOSICION El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó se le desvincule del proceso porque la labor realizada por la Superintendencia Bancaria es autónoma respecto a ese Ministerio. La Superintendencia en virtud de la descentralización administrativa, de conformidad con los artículos 61 y 68 de la Ley 489 de 1998, tiene responsabilidad respecto de los actos expedidos en ejercicio de sus funciones y no es

competencia del Ministerio ejercer control sobre los mismos. La Superintendencia Bancaria de Colombia solicitó negar las pretensiones de la demanda, en consideración a los argumentos que se resumen. La demandante debe desvirtuar la presunción de legalidad de que gozan las resoluciones demandadas. Propuso las excepciones de confesión de la ocurrencia del hecho sancionable y las que resulten probadas en el proceso. No reportar la información solicitada, impide que la Superintendencia efectúe una supervisión comprensiva de riesgos de concentración del crédito. La Circular 031 de 1998 tiene su fundamento legal en el artículo 97 numeral 5 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, el cual faculta al Superintendente para determinar la oportunidad y la forma en que las entidades vigiladas deben presentar la información requerida, en este caso por la Circular Básica Contable y Financiera 100 de 1995. Este es el origen legal de la sanción impuesta al demandante por el incumplimiento del deber de informar, lo que dio lugar a la aplicación del artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Una cosa es la facultad sancionatoria de la Superintendencia y otra, la norma en que se fundamenta la acción para ejercer dicha facultad. En este caso, la facultad sancionatoria emana de los artículos 211 y 326 numeral 5, literal i), pero la norma violada es la Circular 031 de 1998, la cual fue incorporada a la Circular Básica Contable y Financiera 100 de 1995, que es un verdadero reglamento y disposición con fuerza de Ley debido a su especificidad y dada la aplicación supletiva de las normas del Decreto 2649 de 1993 a falta de

norma especial. Es evidente que no se trata de una simple instrucción, sino de una regulación expresamente prevista en la ley y de aplicación especial a esta materia. Por lo anterior, la Circular 031 de 1998 no puede ser excluida como soporte de la sanción, en los términos del fallo de la Corte Constitucional. No es cierto que la responsabilidad objetiva se encuentre proscrita del ordenamiento jurídico colombiano, pues en el caso del derecho financiero sancionatorio, la existencia de principios propios del régimen penal no impide que se aplique la sanción pues el régimen sancionatorio es autónomo y tiene finalidades diferentes al régimen penal. La sociedad justificó el incumplimiento de la presentación de la información por fallas del sistema y porque la Superintendencia no había autorizado la publicación de los estados financieros con corte a 31 de diciembre de 1999. Sin embargo, las fallas del sistema no configuran fuerza mayor o caso fortuito como eximente de responsabilidad, porque si impidieron a la demandante remitir la información durante cuatro trimestres, significa que eran previsibles y denotan la falta de adopción de medidas por parte de la entidad para conjurar la crisis. Tampoco es justificación la falta de autorización de los estados financieros con corte a 31 de diciembre de 1999, pues, los datos sobre la composición accionaria estaban en poder de la demandante y no dependían de la mencionada autorización. SENTENCIA APELADA El Tribunal declaró probada la excepción presentada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y negó las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: Se vinculó indebidamente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público como parte

demandada, porque no tuvo participación en los actos administrativos acusados y pese a que la multa impuesta debe cancelarse a favor del Tesoro Nacional no significa que se requiera su actuación procesal en esa calidad. De acuerdo con los artículos 37 y 38 de la Ley 510 de 1999 a la Superintendencia Bancaria le corresponde dictar las normas generales que deben observar las instituciones vigiladas en su contabilidad, sin perjuicio de la autonomía de estas últimas para escoger y utilizar métodos accesorios de conformidad con la ley y con fundamento en esa facultad la Superintendencia expidió la Circular Básica Contable y Financiera 100 de 1995 que regula la remisión de información con unas proformas adoptadas por las Circulares 31 de 1998 y 038 de 1999. En consecuencia, en lo que respecta a estas circulares no puede aplicarse el condicionamiento de la sentencia C-1161 de 2000 de la Corte Constitucional, pues, constituyen norma especial en materia contable que deben observar las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria. La Superintendencia Bancaria supervisa de manera integral la actividad de las entidades sometidas a su control y vigilancia, para lo cual debe contar con la potestad de sancionarlas cuando obren de manera contraria a las normas o regulaciones de tipo financiero y contable. La entidad aceptó que el reporte de la composición accionaria no fue enviado oportunamente debido a los inconvenientes en el sistema creado para tal fin, por lo que incumplió su obligación y la Superintendencia quedó facultada para sancionar de conformidad con el artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en concordancia con el numeral 5 del artículo 326 ibídem, como se

indica en los actos acusados. El demandante no probó las razones que le impidieron ejecutar la obligación a su cargo, la imprevisibilidad de éstas y la adopción de medidas tendientes a evitar el incumplimiento, aspectos que en el caso concreto fueron reemplazados por simples afirmaciones. La justificación del demandante es desproporcionada e irrazonable frente a la prolongación de las fallas del sistema por más de tres trimestres, lo que evidencia, contrario a una fuerza mayor o caso fortuito, un descuido y negligencia de su parte para cumplir la obligación. RECURSO DE APELACION La parte demandante sustentó el recurso de apelación con los siguientes argumentos: La sentencia desconoce el fallo de la Corte Constitucional C-1161 de septiembre 6 de 2000 y por ende viola el artículo 29 de la Constitución Nacional, pues, ratifica la aplicación del artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, el cual tiene vigencia en cuanto los reglamentos en que se fundamentan las sanciones no deben incluir las circulares o conceptos de la Superintendencia Bancaria. En los términos del fallo de la Corte, debe tratarse de una ley o un reglamento expedido por el Gobierno en desarrollo de las leyes marco previstas en el artículo 150-19 literal c) de la Constitución Política. El Tribunal avala el ilegitimo proceder de la demandada, pues, sin hacer ninguna consideración sobre el fallo de la Corte, señala que la Superintendencia adujo como fuente legal de la sanción el artículo 326 numeral 5 literal i), norma que sólo fue invocada al decidir el recurso gubernativo, con el fin de no estudiar el cargo de

violación del artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, que había sido el fundamento del Pliego de Cargos y de la Resolución sancionatoria. La Superintendencia Bancaria impuso una sanción sin invocar la norma legal precisa que fuera violada por el demandante, razón por la cual se violó el debido proceso. ALEGATOS DE CONCLUSION La hoy Superintendencia Financiera se opuso a la prosperidad del recurso de apelación, pues, el demandante no expresa las razones por las cuales debe revocarse la sentencia impugnada, sólo retoma y formula los mismos planteamientos de la demanda contra la actuación demandada. Ello impide que el fallador de segunda instancia se pronuncie de fondo. Hizo un análisis de la sentencia C-1161 de 2000 de la Corte Constitucional, de la que concluyó que no puede afirmarse que las circulares expedidas por la Superintendencia Bancaria, hayan perdido toda fuerza vinculante y por su incumplimiento no pueda sancionarse, pues, no fue materia de la sentencia la capacidad de la Superintendencia para expedir circulares y su legalidad. Se refirió a la sentencia C-921 de 2001 mediante la cual la Corte Constitucional dio su aval al ejercicio de la potestad punitiva de la Superintendencia Nacional de Salud por el incumplimiento o desconocimiento de sus propias circulares externas, es decir, adoptó una decisión diametralmente opuesta a la sentencia C-1161 de 2000, la cual solicita que sea reconocida para la aplicación al presente caso, pues debe considerarse que el último fallo corrigió el error que cometió la Corte en la sentencia del año 2000.

BBVA Seguros Ganadero Compañía de Seguros S.A., repitió los argumentos de la apelación y agregó que la Circular Básica Contable y Financiera 100 de 1995, es una circular como su nombre lo indica, por lo tanto, no puede ser excluida de la interpretación que hace la Corte de la norma, sin distinción alguna. El Ministerio Público no conceptuó. CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala decidir sobre la legalidad de los actos administrativos en virtud de los cuales la Superintendencia Bancaria [hoy Superintendencia Financiera de Colombia]3 impuso al BBVA Ganadero Compañía de Seguros S.A., sanción pecuniaria de $15.000.000, por violación de lo dispuesto en la “Circular 031 de 1998 parcialmente modificada por la Circular Externa 038 de 1999”, dado que no reportó la información relacionada con la composición accionaria, dentro de los diez días comunes siguientes a la fecha límite establecida para la transmisión de los estados financieros con corte al 31 de diciembre de 1999, 31 de marzo y 30 de junio de 2000. La actora ha señalado a lo largo del proceso que la Superintendencia no podía sancionarla por violación de esa Circular, en virtud de la sentencia C-1161 de 2000 de la Corte Constitucional en los términos condicionantes de la exequibilidad del artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Aunque en el recurso de apelación la demandante repitió los argumentos de la demanda, no por ello puede considerarse, como lo sostiene la demandada en los

alegatos de conclusión, que el recurso carezca de fundamentos jurídicos para controvertir de fondo la decisión del Tribunal. A juicio de la Sala, el recurso como está planteado contiene las inconformidades frente al fallo apelado, por lo que se resolverá de fondo. Para el demandante, ahora apelante, el Tribunal desconoció la Sentencia C-1161 de 6 de septiembre de 2000 de la Corte Constitucional que declaró la exequibilidad condicionada de la expresión “reglamento” contenida en el ordinal primero del artículo 211 del Decreto Ley 663 de 1993 [Estatuto Orgánico del 3 Con la expedición del Decreto 4327 el 26 de noviembre de 2005, la inspección vigilancia y control en adelante estará a cargo de la Superintendencia Financiera de Colombia producto de la fusión de la Superintendencia Bancaria en la Superintendencia de Valores. Sistema Financiero], en virtud de la cual la Superintendencia Bancaria no podía sancionarlo por la inobservancia de las órdenes e instrucciones impartidas en la Circular Externa 31 de 1998, porque ésta no corresponde a la naturaleza de los reglamentos a los que se refirió la Corte en esa providencia. En efecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-1161 de 2000 declaró exequible la expresión “de alguna ley o reglamento” contenida en el inciso primero del artículo 209 del Decreto 633 de 1993 –Estatuto Orgánico del Sistema Financiero–, así como la exequibilidad de la expresión “reglamento” del ordinal primero del artículo 211 del mismo decreto, en el entendido de que “se trata de

leyes que se refieren a la actividad de esos funcionarios en las entidades sometidas a vigilancia de la Superintendencia Bancaria, y que se trata de reglamentos expedidos por el Gobierno en desarrollo de las leyes marco previstas por el artículo 150-19 literal c) y que no deben entenderse incluidos dentro de esos reglamentos las circulares o conceptos emitidos por la Superintendencia Bancaria”. La anterior decisión se fundamentó en la violación al principio de legalidad que ampara el régimen sancionatorio, sobre el cual dijo la Corte en esa oportunidad: “Las sanciones administrativas deben entonces estar fundamentadas en la ley, por lo cual, no puede transferírsele al Gobierno una facultad abierta en esta materia, como lo hace el artículo 52 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. En efecto, esa norma traslada al Ejecutivo la facultad de señalar las sanciones por la infracción de las disposiciones que dicte en ejercicio de su función de regulación de las actividades financiera y aseguradora y de las relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público. Es cierto que la norma establece un límite, pues indica que las sanciones sólo pueden ser pecuniarias. Sin embargo, a pesar de ese límite, la facultad conferida al Gobierno es abierta, por lo cual, como bien lo destaca la Procuraduría, esa disposición desconoce el principio de legalidad en este campo. El artículo 52 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero será entonces retirado del ordenamiento.” Bajo el criterio expuesto, la Corte estudió la constitucionalidad de las conductas sancionadas por los artículos 209 y 211 del Estatuto Orgánico del Sistema

Financiero, y concluyó: “Así, es obvio que si esas sanciones son impuestas por la Superintendencia Bancaria, entonces debe tratarse de intervenciones de esa entidad en ejercicio de su labor básica de policía administrativa, en virtud de la cual, le corresponde inspección, vigilar y controlar a las entidades que manejen recursos captados al público, de conformidad con las normas legales pertinentes, como los artículos 325 y ss del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, que definen la naturaleza, los objetivos, las funciones y las facultades de esa Superintendencia. Por ello la Corte entiende que debe tratarse de leyes y reglamentos que operen en ese ámbito. Así, en cuanto a las leyes, deben ser únicamente aquellas que se refieran explícitamente a las labores de esos funcionarios. En cuanto a los reglamentos, a fin de respetar el principio de legalidad, para la Corte es claro que debe tratarse de los reglamentos por medio de los cuales el Presidente, en desarrollo de sus facultades constitucionales, y de conformidad con la correspondiente ley marco, regula y ejerce la intervención en ese sector. Y obviamente no deben entenderse incluidos dentro de esos reglamentos las circulares o conceptos emitidos por la Superintendencia Bancaria.” (Subrayado fuera del texto) En esa misma sentencia declaró inexequible el artículo 52 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, que facultaba al Gobierno Nacional, en ejercicio de su facultad de intervención, para señalar las sanciones correspondientes a la infracción de las disposiciones que dicta en su función de regulación de las actividades financiera y aseguradora, y de las relacionadas con el manejo,

aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, dado que uno de los principios esenciales en el régimen sancionatorio es el de legalidad, según el cual, las conductas sancionables no sólo deben estar descritas en norma previa (tipicidad), sino que además, deben tener un fundamento legal, por lo que su definición no puede ser delegada en la autoridad administrativa. En el caso, la Superintendencia Bancaria impuso al actor sanción pecuniaria, por incumplir la “Circular 031 de 1998 parcialmente modificada por la Circular Externa 038 de 1999”, según la cual las entidades vigiladas “deberán reportar la información relacionada con la composición accionaria” de acuerdo con las proformas establecidas para tal fin, “dentro de los diez días comunes siguientes a la fecha límite establecida para la transmisión de los estados financieros” con corte a 31 de diciembre, 31 de marzo y 30 de junio. Se tiene entonces que como consecuencia del fallo de la Corte Constitucional, los actos administrativos acusados perdieron su soporte jurídico y en consecuencia no producen efectos no se puede sancionar su incumplimiento, pues las conductas constitutivas de la infracción objeto de la sanción impuesta por la superintendencia Bancaria, corresponden a las descritas en la citada Circular Externa 31 de 1998, acto administrativo cuyo incumplimiento por parte de las entidades vigiladas no puede servir de sustento a la entidad que ejerce vigilancia y control para tipificar los h