CE-SECCION CUARTA-25000-23-24-000-2006-00937-01(19626)-2017

FONDO NACIONAL DEL AHORRO – Naturaleza jurídica / FUNCIONES DE LA SUPERINTENDENCIA FINANCIERA – Alcance. Inspección, vigilancia y control a infracciones a la normativa financiera y contable / SANCIÓN POR

INCUMPLIMIENTO DE ACTOS GENERALES O REGLAMENTOS EXPEDIDOS

POR LA SUPERINTENDENCIA FINANCIERA – Reiteración de jurisprudencia. Procedibilidad. Por inobservar la regulación prevista en la Circular Básica Contable y Financiera 100 de 1995 / CIRCULAR BÁSICA CONTABLE Y FINANCIERA 100 DE 1995 – Alcance / FACULTAD SANCIONATORIA DE LA SUPERINTENDENCIA FINANCIERA – Noción. Procede ante la infracción de la ley, los estatutos o inobservancia de las instrucciones y órdenes que impartan el ente de control / FACULTAD DE SUPERVISIÓN Y CONTROL O DE POLICÍA ADMINISTRATIVA – Objeto. No varía, así cambie el ramo sobre el que recaiga esa facultad / FACULTAD DE INSTRUCCIÓN DE VIGILANCIA DE LA SUPERINTENDENCIA FINANCIERA – Alcance / CIRCULARES, ORDENES Y REGLAMENTOS EXPEDIDOS POR LA SUPERINTENDENCIA FINANCIERA – Elementos. Son obligatorias para todas las entidades vigiladas y su incumplimiento objeto de consecuencias jurídicas o administrativas / RÉGIMEN SANCIONATORIO EN MATERIA FINANCIERA – Antecedentes normativos. Finalidades Para resolver la controversia son relevantes los siguientes hechos probados: El Fondo Nacional del Ahorro es una empresa industrial y comercial del Estado creada

por la Ley 432 de 1998, sometido al control y vigilancia de la Superintendencia Financiera de Colombia conforme lo dispone el artículo 55 del Decreto 1453 de

1989. Entre el 17 de octubre y el 7 de diciembre de 2000, el 21 de febrero y el 6 de marzo y el 8 de octubre y el 20 de noviembre de 2001, la Superintendencia Bancaria inspeccionó a la entidad demandante. En esas diligencias, la entidad de control advirtió infracciones a la normativa financiera y contable a la que están sometidas las entidades sujetas a su inspección y vigilancia, de las que dan cuenta los informes de inspección DT2B-11, 01-01 y DT2A-008-01. El 29 de junio de 2003, mediante la Resolución 0755, la Superintendencia Bancaria de Colombia impuso al Fondo Nacional del Ahorro sanciones por valor de $150.000.000, por incurrir en las infracciones a la normativa financiera y contable de las que dan cuenta los informes de inspección antes referidos. El 1º de septiembre 2005, mediante la Resolución 1276, la Superintendencia Bancaria resolvió el recurso de apelación interpuesto por el FNA contra la Resolución 0755 del 29 de junio de 2003, en el sentido de confirmar el acto recurrido. El 15 de septiembre de 2005, el FNA pagó la sanción impuesta mediante los actos administrativos demandados. Según se advirtió, el Tribunal estimó improcedente la sanción impuesta por la Superintendencia Bancaria por la aplicación indebida de la Circular Básica Contable y Financiera 100 de 1995

pues, por tratarse de un reglamento expedido por la propia entidad demandada, no podía ser tenido como fundamento de la multa en discusión, conforme lo precisó la Corte Constitucional en la Sentencia C-1161 de 2000. La Superintendencia Financiera, por su parte, alega que el Tribunal interpretó inadecuadamente la sentencia C-1161 de 2000, mediante la que la Corte Constitucional declaró exequible, de manera condicionada, los artículos 209 y 211 del EOSF. Y que, además, desconoció que, a la fecha, ya no existe controversia sobre el hecho de que la Superintendencia Financiera (antes Bancaria) sí puede imponer sanciones por el incumplimiento de los reglamentos expedidos por el ente de control, pues esa facultad quedó consagrada en la Ley 795 de 2003 y que, de paso, así lo ratificó la Corte Constitucional en la Sentencia C-860 de 2006. La Sala considera que la Superintendencia Financiera sí estaba facultada para sancionar al Fondo Nacional del Ahorro por infringir la Circular Básica Contable y Financiera 100 de 1995, expedida por la Superintendencia Bancaria. En efecto, la Sala parte de precisar que la sanción en discusión se impuso por inobservar la regulación prevista en la Circular Básica Contable y Financiera 100 de 1995. Esa Circular fue dictada con fundamento en el artículo 326 del EOSF numeral 3, literales a) y b), y 5, literal i), que autoriza a la Superintendencia Financiera a instruir a las vigiladas sobre la

manera en que deben cumplir las disposiciones que rigen la actividad financiera, así como para imponer las medidas o sanciones previstas en leyes a esas instituciones, sus directivos, revisor fiscal o empleados, cuando infrinjan la ley, los estatutos o inobserven las instrucciones y órdenes que impartan los entes de control. La Circular Básica Contable y Financiera 100 de 1995 reúne los diferentes instructivos vigentes en materia contable y financiera, que no están expresamente reglados en el Plan Único de Cuentas, así como los requerimientos de información que las entidades vigiladas deben reportar a la Superintendencia. Ahora, si bien es cierto que en la Sentencia C-1161 de 2000, la Corte Constitucional condicionó la exequibilidad de los artículos 209 y 211 del EOSF, «en el entendido de que, conforme a lo señalado en los fundamentos 15, 16, 17 y 18 de esta sentencia, se trata de leyes que se refieren a la actividad de esos funcionarios en las entidades sometidas a vigilancia de la Superintendencia Bancaria, y que se trata de los reglamentos expedidos por el Gobierno en desarrollo de las leyes marco previstas por el artículo 150 - 19 literal c), y que no deben entenderse incluidos dentro de esos reglamentos las circulares o conceptos emitidos por la Superintendencia Bancaria», con posterioridad, en la sentencia C-921 de 2001, que estudió la constitucionalidad del Decreto Ley 1259 de 1994, la Corte Constitucional avaló la facultad de la Superintendencia de Salud para sancionar a las entidades vigiladas

con fundamento en la normativa expedida por ese ente de control. La Sala advierte que el ejercicio de la facultad de supervisión y control esencialmente no varía, así cambie el ramo sobre el que recaiga esa facultad. Se trata del poder de la administración de examinar y verificar las actividades desarrolladas por los particulares en aras de que se cumplan las leyes, los reglamentos, órdenes y demás instructivos necesarios para asegurar que tales actividades respondan a los fines de interés público. La facultad de policía administrativa, que es como se conoce ese poder de supervisión y control a cargo del Estado, no precisa de la existencia de leyes y reglas ad hoc o híperdetalladas, para que pueda surtirse cabalmente en cada caso. No toda falta debe estar necesariamente descrita al mínimo detalle, pues sería imposible dictar una legislación con ese carácter. A través de normas de textura abierta y de conceptos jurídicos indeterminados se pueden describir las conductas que ameritan reprensión por parte de la autoridad correspondiente. Entonces, a juicio de la Sala, independientemente de la denominación de la norma que imparta la instrucción de vigilancia (circulares, órdenes, reglamentos), todas tienen la entidad jurídica de ser aplicables a las entidades vigiladas y causar alguna consecuencia también jurídica o administrativa, pues, de lo contrario, no serían atendidas por falta de obligatoriedad. Debe agregarse que la Corte Constitucional ratificó la potestad sancionadora de la Superintendencia Financiera frente a las entidades vigiladas que incumplan las instrucciones, órdenes, resoluciones o circulares, al considerar que la ambigüedad

contenida en algunas normas del EOSF fue corregida con la expedición de la Ley 795 de 2003.

FUENTE FORMAL: ESTATUTO ORGANICO DEL SISTEMA FINANCIERO – ARTÍCULO 211 / DECRETO 1453 DE 1989 – ARTÍCULO 55 / CIRCULAR 100 DE 1995 (SUPERINTENDENCIA FINANCIERA) / LEY 432 DE 1998 / DECRETO 1453

DE 1989 – ARTÍCULO 55 / LEY 795 DE 2003 / ESTATUTO ORGANICO DEL SISTEMA FINANCIERO – ARTÍCULO 326 NUMERAL 3 LITERALES A Y B Y 5

LIRERAL I / DECRETO LEY 1259 DE 1994 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 NUMERAL 19 / LEY 795 DE 2003

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el alcance de la facultad sancionatoria por incumplimiento de actos generales expedidos por la Superintendencia Financiera se reitera la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 1 de octubre de

2004, Exp. 25000-23-24-000-2007-00081-01(18917), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas NOTA DE RELATORÍA: Sobre la facultad de la Superintendencia Financiera para imponer sanciones por el incumplimiento de los reglamentos expedidos por el ente de control se citan las sentencias de la Corte Constitucional, C-860 de 2006, M.P. Humberto Sierra Porto, C-921 de 2001, C.P. Jaime Araujo Rentería y C-1161 de 2000, C.P. Alejandro Martínez Caballero

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (E)

Bogotá, D.C., quince (15) de junio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-24-000-2006-00937-01(19626)

Actor: FONDO NACIONAL DE AHORRO

Demandado: SUPERINTENDENCIA BANCARIA DE COLOMBIA – HOY

SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Superintendencia Financiera de Colombia, parte demandada, contra la sentencia del 27 de febrero de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C –en descongestión –, que resolvió: PRIMERO.- DECLARAR no probada la excepción formulada por la demandada denominada "Indebido agotamiento de la vía gubernativa". SEGUNDO.- DECLARAR la nulidad parcial del artículo primero de la resolución 0755 del 29 del 29 (sic) de Julio del 2003, y de lo pertinente que la confirma en la resolución 1276 del 1 de septiembre del 2005 de la Superintendencia Bancaria hoy Financiera, el cual quedará así: "ARTÍCULO PRIMERO: MULTAR al FONDO NACIONAL DE AHORRO, a favor del Tesoro Nacional, por las siguientes sumas de dinero: cincuenta millones de pesos ( $50.000.000) por los hechos correspondientes al informe de visita DT2B-11; Treinta y

siete millones quinientos mil pesos ($37.500.000) por los hechos correspondientes al informe de visita 01-01 y dieciséis millones seiscientos sesenta y seis mil, seiscientos sesenta y seis pesos ($16.666.666) por los hechos correspondientes al informe de visita DT2A-000-8, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva del presente proveído." TERCERO.- DISPONER a título de restablecimiento la devolución de la diferencia de valores correspondientes a las sumas que por multa ordenará pagar al Fondo Nacional del Ahorro en la resolución 0755 del 29 de julio del 2003 y las ordenadas pagar en el artículo anterior, debidamente indexadas conforme lo dispone el Art. 178 del C.C.A, si el valor de la multa ya se hubiesen pagado. CUARTO.- CUMPLASE la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo. QUINTO.- NIEGANSE las demás pretensiones. SEXTO.- ABSTIENESE de condenar en costas en esta instancia. SEPTIMO.- ARCHIVESE esta providencia, una vez ejecutoriado el proceso, previas las constancias secretariales de rigor.

1. ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS  El 29 de junio de 2003, mediante la Resolución 0755, la Superintendencia Bancaria de Colombia –hoy Superintendencia Financiera de Colombia1– impuso al Fondo Nacional del Ahorro una sanción por valor de $150.000.000, por incurrir en infracciones a la regulación financiera y contable a la que están sujetas las entidades sometidas a su inspección y vigilancia, de las que dan cuenta los informes de inspección DT2B-11, 01-01, y DT2A-008-01,

correspondientes a las diligencias adelantadas por el ente de control entre el 17 de octubre y el 7 de diciembre de 2000, el 21 de febrero y el 6 de marzo y el 8 de octubre y el 20 de noviembre de 2001.  El 1º de septiembre 2005, mediante la Resolución 1276, la Superintendencia Bancaria resolvió el recurso de apelación interpuesto por el Fondo Nacional del Ahorro contra la Resolución contra la Resolución 0755 del 29 de junio de 2003, en el sentido de confirmar el acto recurrido.  El 15 de septiembre de 2005, el Fondo Nacional del Ahorro pagó mediante consignación en el Banco de la República la sanción impuesta mediante los actos administrativos demandados.

2. ANTECEDENTES PROCESALES 1 Decreto 4327 de 2005. Artículo 1. Fusión y denominación. Fusiónase la Superintendencia Bancaria de Colombia en la Superintendencia de Valores, la cual en adelante se denominará Superintendencia Financiera de Colombia. 2.1.La demanda El Fondo Nacional de Ahorro –en adelante FNA–, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el artículo 85 del CCA, formuló las siguientes pretensiones: 2.1 Se decrete la nulidad de la Resolución la Resolución (Sic) número 0755 del 29 de julio de 2003, dictada por el Superintendente Delegado para Intermediación Financiera Uno, señor Edgar Enrique Lasso Fonseca, mediante la cual se resolvió imponer una multa al FONDO NACIONAL DEL AHORRO en cuantía de CIENTO CINCUENTA MILLONES DE PESOS

($150.000.000.oo) M/CTE, monto que desagrega, así: CINCUENTA MILLONES DE PESOS ( $50.000.000) por los hechos de que trata el informe de Visita DT2B-11 y CINCUENTA MILLONES DE PESOS ( $50.000.000.oo) por los hechos de que trata el informe de Visita 0101 y CINCUENTA MILLONES DE PESOS ($50.000.000.oo) por los hechos de que trata el Informe de Visita DT2A-000-8, decisión adoptada en los siguientes términos: "ARTICULO PRIMERO: MULTAR al FONDO NACIONAL DE AHORRO, a favor del Tesoro Nacional, por las siguientes sumas de dinero: CINCUENTA MILLONES DE PESOS ( $50.000.000) por los hechos correspondientes al informe de Visita DT2B-11, CINCUENTA MILLONES DE PESOS ($50.000.000.oo) por los hechos correspondientes al Informe de Visita 01-01 y CINCUENTA MILLONES DE PESOS ( $50.000.000.oo) por los hechos correspondientes al Informe de Visita DT2A-000-8, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva del presente proveído.

PARÁGRAFO PRIMERO: El pago de la multa que por medio de esta resolución se impone, deberá acreditarse mediante el envío o la presentación al Grupo de Contabilidad de esta Superintendencia, de la copia del recibo de consignación que expida el Banco de la República, Cuenta 61012027 Dirección del Tesoro Nacional - Otras Tasas y MultasSuperbancaria. Si no se acredita el pago, remítase copia de la correspondiente actuación al

Grupo de Cobro Coactivo de la Superintendencia, para lo de su cargo.

PARÁGRAFO SEGUNDO: Conforme al artículo 212 numeral 1 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, ""A partir de la ejecutoria de cualquier resolución por medio de la cual la Superintendencia Bancaria imponga una sanción y hasta el día de su cancelación, las personas y entidades sometidas a su control y vigilancia deberán reconocer a favor del Tesoro Nacional un interés mensual de tres por ciento (3%) sobre el valor insoluto de la sanción (....) Parágrafo: Una vez la Superintendencia Bancaria certifique las diferentes tasas de interés bancario corriente de acuerdo con lo dispuesto en el presente Estatuto, la tasa de interés que deberá reconocer sobre el valor insoluto de la sanción en los eventos descritos en los numerales anteriores, será equivalente a una y media veces (1.5) el interés bancario corriente certificado por la Superintendencia Bancaria para los créditos de consumo del respectivo período" ARTICULO SEGUNDO: NOTIFICAR el texto de la presente Resolución al Representante Legal del FONDO NACIONAL DEL AHORRO o a quien haga sus veces, entregándole copia de la misma, advirtiéndole que contra ella proceden los recursos de Ley interpuestos ante el Superintendente Bancario dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha de su notificación.” 2.2 Que, también se declare la nulidad de la Resolución 1276 del 1 de septiembre del 2005, mediante la cual el señor Superintendente Bancario resolvió desfavorablemente el recurso de apelación interpuesto contra Resolución número 0755 del 29 de julio del 2003 citada, en los

siguientes términos: "ARTICULO PRIMERO.- CONFIRMAR en todas sus partes la Resolución número 0755 del 29 de julio del 2003, por medio de la cual se impusieron tres ( 3) sanciones pecuniarias de $50.000.000 cada uno al FONDO NACIONAL DE AHORRO - FNA-, por las razones expuestas en la parte motiva de eta proveído. ARTICULO SEGUNDO.- NOTIFICAR personalmente el contenido de la presente resolución al doctor Hernando Carvalho Quiroga, en su condición de Presidente y Representante Legal del FONDO NACIONAL DEL AHORRO -FNA-, entregándole copia de la misma y advirtiéndole que ha quedado agotada la vía gubernativa.” 2.3. Como consecuencia de las declaraciones anteriores y a título de restablecimiento del derecho, se CONDENE a la Superintendencia Bancaria a reembolsar o reintegrar la suma de CIENTO CINCUENTA MILLONES DE PESOS ($150.000.000.oo) M/CTE, tan pronto quede ejecutoriada la sentencia, ajustada con el índice de Precios al Consumidor -IPC-certificado por el DAÑE, desde el día 15 de septiembre de 2.005 hasta el día en que se realice de manera efectiva el pago. 2.4. Disponer en la sentencia, que la SUPERINTENDENCIA BANCARIA deberá pagar sobre el valor de las condenas así ajustadas, intereses moratorios a partir de su ejecutoria. 2.5. Que de conformidad con el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo (Ley 446 de 1998, art. 55) se condene a la SUPERINTENDENCIA BANCARIA al pago de las costas del

proceso - expensas ordinarias y agencias en derecho2.6. Que se ordene ejecutar la sentencia en los términos previstos en el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo. 2.7 En subsidio, que se revise toda la actuación administrativa surtida, como la base impositiva de la multa señalada, en procura de que se disminuya significativamente su cuantía. 2.1.1. Normas violadas El demandante invocó como normas violadas las siguientes:  Declaración Universal de los Derechos Humanos: artículo 8.  Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos: artículo 14.  Convención Americana sobre Derechos Humanos: artículo 8.  Constitución Política: artículos 4, 23, 29, 83 y 93.  Ley 432 de 1998 artículo 38.  Ley 795 de 2003 artículo 45.  Estatuto Orgánico del Sistema Financiero: artículos 48, 211, 326 Además, señaló que los actos administrativos demandados debían ser anulados en aplicación de lo establecido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la sentencia del 8 de septiembre de 2005, dictada en el expediente 14379. 2.1.2. El concepto de la violación El demandante desarrolló el concepto de la violación en los términos que se resumen a continuación. a) La infracción de reglamentaciones internas expedidas por la Superintendencia Bancaria no dan lugar a la imposición de multas, conforme lo precisó la Corte Constitucional en la Sentencia C-1161 de 2000.

Dijo que la Corte Constitucional, en la sentencia C-1161 del 2000, mediante la que declaró la inexequibilidad del artículo 52 y la exequibilidad condicionada de los artículos 209 y 211 del EOSF, precisó que el desconocimiento de conceptos, circulares externas o resoluciones internas, expedidas por la Superintendencia Bancaria, no podía dar lugar a la imposición de sanciones, pues hacerlo, conlleva el desconocimiento del principio de legalidad que rige en materia sancionatoria. Señaló que, en el caso del demandante, el fundamento de las sanciones impuestas mediante los actos administrativos demandados fue la Circular Básica Contable y Financiera 100 de 1995, expedida por la Superintendencia Bancaria, es decir, que en aplicación del criterio establecido por la Corte Constitucional, la penalidad en discusión carecía de sustento jurídico. b) Irregularidades en el expedición de los actos demandados Dijo que por disposición estatutaria, los jefes de comisión designados por la Superintendencia Bancaria para que adelanten las inspecciones a las entidades vigiladas deben ser contadores públicos, so pena de que las actuaciones que se llevan a cabo con desconocimiento de esta exigencia devengan en inválidos. Advirtió que, precisamente, en ese defecto incurren las diligencias adelantadas por la entidad demandada. c) La naturaleza jurídica del Fondo Nacional del Ahorro Dijo que el FNA, por Ministerio de la Constitución Política y de la ley, cumple funciones socialmente diferentes a las de un establecimiento financiero privado o administrador de cesantías. d) Inexistencia de la infracción cuya violación se le imputa al Fondo

Nacional del Ahorro Dijo que la Superintendencia Bancaria no podía pretender que el FNA adoptara en un solo momento los cambios en los sistemas y procedimientos contables para atender a sus exigencias del ente de control. Que, en todo caso, la entidad demandada, después de incurrir en notorios esfuerzos y verse sometida a cuantiosas erogaciones económicas, atendió los requerimientos del ente regulador. e) En toda actuación administrativa sancionatoria está proscrita la aplicación de la responsabilidad objetiva. Señaló que mediante los actos administrativos demandados la Superintendencia Bancaria impuso una sanción objetiva, sanciones que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, están proscritas. Advirtió que la entidad demandada no verificó si las conductas que se le imputan al FNA se configuraron por incurrir en actuaciones culposas o dolosas. f) La actuación administrativa adolece de vicios de forma y de fondo violatorios del debido proceso y derecho a la defensa. Dijo que los actos demandados desconocieron los principios de contradicción y proporcionalidad de las sanciones en tanto que no permiten establecer en qué etapa se inició el procedimiento sancionatorio; en qué acto se formularon los cargos, cuáles fueron las normas infringidas; cuando se dio traslado al pliego de cargos ni en qué actos se decretaron las pruebas. Que, de igual forma, los actos administrativos demandados no dan cuenta de los criterios de ponderación punitiva, la dimensión del daño, el peligro para los bienes jurídicos tutelados, la reincidencia en la conducta o la utilización de medios

fraudulentos. De igual forma, señaló que los actos demandados desconocieron el artículo 211 del EOSF, que ordena imponer al establecimiento financiero una multa no menor a $500.000.00 ni mayor de $2.000.000. En seguida, el FNA controvirtió las irregularidades de las que dan cuenta cada uno de los informes de inspección con fundamento en los que fueron expedidos los actos administrativos demandados, esto es, los informes DT2B-11, 01-01, y DT2A008-01, correspondientes a las diligencias practicadas por la Superintendencia Bancaria entre el 17 de octubre y el 7 de diciembre de 2000, el 21 de febrero y el 6 de marzo y el 8 de octubre y el 20 de noviembre de 2001. 2.2.Contestación de la demanda La Superintendencia Financiera se opuso a las pretensiones de la demanda. Para el efecto, propuso excepciones y planteó argumentos de defensa relacionados con el fondo del asunto. 2.2.1. Excepciones Propuso como excepción la de inepta demanda con fundamento en que el FNA no planteó en vía gubernativa los hechos en que se fundamentan los cargos referidos a la legalidad de las normas que sustentaron la sanción y a la responsabilidad objetiva. Advirtió que según la jurisprudencia del Consejo de Estado, los hechos alegados en la vía gubernativa constituyen el marco del objeto de estudio en la jurisdicción, pues solo así se permite un adecuado ejercicio del derecho de defensa y contradicción. Que, de esa manera, en la demanda no es factible alegar hechos no invocados en la vía gubernativa.

2.2.2. Razones de oposición relacionadas con el fondo del asunto Dijo que el artículo 333 de la Constitución Política establece que el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación es una actividad de interés público y que por esa razón solo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado conforme la ley. Señaló que con sujeción a lo dispuesto en el artículo 150 de la Constitución Política, la Ley 35 de 1993 estableció los criterios a los que deben sujetarse el Gobierno Nacional para la intervención y regulación de las actividades financiera, bursátil y aseguradora, como cualquier relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos captados al público. Que así, el artículo 1º de la norma referida establece las funciones de intervención frente a las entidades financieras y aseguradoras sujetas al control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria. Agregó que el artículo 325 del EOSF señala que la Superintendencia Bancaria es el organismo de carácter técnico encargado del control, inspección y vigilancia de las entidades financieras. Que, a su vez, el artículo 326 ibídem establece las facultades de prevención y sanción con las que está revestida esa entidad. Advirtió que de acuerdo con lo anterior, la Superintendencia Financiera puede sancionar a sus vigiladas por el desconocimiento de la ley, las ordenanzas, los decretos, los reglamentos y circulares, indistintamente. Que así, el concepto de ley debe entenderse no solo a la manifestación formal emanada del Congreso sino que también deben entenderse incluidas otras manifestaciones de voluntad igualmente vinculantes y obligatorias.

De otra parte, señaló que según lo establecido en la Ley 432 de 1998, el Fondo Nacional del Ahorro es un establecimiento de crédito y como tal sometido a la vigilancia por parte de la Superintendencia Bancaria. Dicho lo anterior, la Superintendencia Financiera se pronunció frente a cada una de las causales de nulidad invocadas por la entidad demandante, en los siguientes términos: a) Facultad sancionatoria de la Superintendencia Financiera Dijo que, contrario a lo alegado por la demandante, el FNA no fue sancionado solo por desconocer los artículos 4, 12, 43 y 75 del Decreto 2649 de 1993 pues esas normas solo establecen los principios generales que rigen las obligación de llevar contabilidad. Agregó que el FNA, en su condición de establecimiento de crédito, además de lo estipulado en el Decreto 2649 de 1993, está sujeto a la reglamentación que en materia contable, de conformidad con lo previsto en el artículo 236 del EOSF, expida la Superintendencia Financiera, en concreto, lo previsto en la Resolución 3600 de 1988 o Plan Único de Cuentas para el Sector Financiero. Que, por tanto, el incumplimiento de la regulación financiera y contable a la que estaba sujeta la entidad demandante facultaba a la Superintendencia Financiera a aplicar la sanción prevista en el artículo 326 del EOSF, en concordancia con lo estipulado en el artículo 211 ibídem. b) Las facultades reglamentaria y sancionadora de la administración Pública. Reserva de ley tratándose de la facultad punitiva de la

autoridad administrativa. Dijo que, en efecto, mediante la sentencia C-1161 de 2000, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «reglamento» de los artículos 209 y 211 del EOSF, en el entendido que pueden ser tenidos como tal, únicamente los expedidos por el Gobierno en desarrollo de las leyes marco previstas en el artículo 150 de la Constitución Política, lo que excluye los reglamentos, las circulares y los conceptos expedidos por la Superintendencia Bancaria. Que, sin embargo, la Corte Constitucional pasó por alto que las facultades reglamentarias propias de las funciones policía de administrativa deben estar acompañadas de la correspondiente potestad sancionatoria, so pena de que se hagan nugatorias. Advirtió que, en todo caso, la discusión sobre las facultades sancionatorias de la Superintendencia Financiera fue superada con la sentencia C-680 del 2006, mediante la que la Corte Constitucional declaró exequible la Ley 795 de 2003 en el entendido de que la Superintendencia Bancaria puede sancionar a sus vigiladas por incurrir en actuaciones que resulten violatorias de la ley, así como de normas o instrucciones que expida el ente de control en ejercicio de sus atribuciones legales. Que así, la falencia normativa que, mediante la sentencia C-1161 de 2000, llevó a la Corte Constitucional a declarar constitucionalmente condicionados los artículos 209 y 211 del EOSF, en el sentido de que no había suficiente claridad sobre la posibilidad de aplicar sanciones por el incumplimiento de reglamentos expedidos

por la Superintendencia Bancaria, fue corregida por la Ley 795 de 2003, declarada exequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-860 de 2006. c) La legalidad de las normas con fundamento en las que la Superintendencia Bancaria sancionó al Fondo Nacional del Ahorros. Señaló que las conductas sancionables en las que incurrió la entidad demandante se tipificaron así: i) no reconocer hechos económicos realizados, ii) no contar con información comprensible, útil, clara y fácil de entender y iii) no clasificar los hechos económicos según su naturaleza, de manera que se registren en las cuentas adecuadas. Que las anteriores conductas contravenían la normativa financiera y contable a la que estaba sujeta la demandante y que la sanción correspondiente estaba prevista en el artículo 211 del EOSF. d) Inexistencia de responsabilidad objetiva y violación al debido proceso Dijo que, contrario a lo alegado por la entidad demandante, en los actos administrativos en discusión estaba demostrado que las conductas sancionables que le fueron imputadas se originaron en el hecho de no implementar políticas que le permitieran contar con una adecuada plataforma contable que, a su vez, le permitiera conocer la realidad económica y financiera de la entidad. Advirtió que, en todo caso, cada de las irregularidades contables en las que incurrió la entidad demandante fueron puestas en su conocimiento y que, por tanto, tuvo la oportunidad de controvertir no solo los informes de visita, sino también los actos administrativos mediante los que fue impuesta la sanción. Por último, señaló que las sanciones impuestas al FNA tuvieron como fundamento

los hechos de los que dan cuentan los informes de inspección, que resumió en los siguientes términos:  Informe de inspección DT2B-11 Incumplimiento de los artículos