CE-SECCION CUARTA-25000-23-27-000-2000-00751-01(15617)-2008

ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Procede contra actos generales cuando quebrantan una norma que ampara una situación subjetiva / ACTO GENERAL - Puede ser demandado en acción de nulidad y restablecimiento del derecho cuando vulnera una situación subjetiva Antes de dilucidar lo anterior, es necesario precisar que la Corporación ha sostenido que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, cabe contra actos de carácter general si se tienen como motivos determinantes de su ejercicio el quebrantamiento de una normatividad, en cuanto ampare una situación jurídica subjetiva, como garantía de los derechos privados, civiles o administrativos, violados por la actuación administrativa, que en el caso concreto se evidencia en que la Corporación pretende como restablecimiento de su derecho, declarar a la Superintendencia Bancaria como responsable por los perjuicios sufridos por AV VILLAS por la expedición del acto acusado, originados en los pagos efectuados a los deudores hipotecarios, avaluados en $3.432.488.354 actualizados con el I.P.C. PRINCIPIO DE LA COSA JUZGADA - Responde a la necesidad de preservar la seguridad jurídica / DECISION JUDICIAL NEGATIVA - La cosa juzgada se predica únicamente de las causales de nulidad alegadas / CAUSA PETENDIEs sobre lo que puede existir cosa juzgada al no prosperar la demanda contra un acto administrativo / SENTENCIA INMUTABLE - Se predica cuando existe cosa juzgada Ahora bien, la institución jurídica de cosa juzgada responde a la necesidad de preservar la seguridad jurídica, puesto que en materia de decisiones judiciales,

una vez han cobrado firmeza, sobre lo decidido no procede nuevo pronunciamiento, en atención a que el inicial incorpora las características de inmutabilidad e intangibilidad. La disposición mencionada contempla que si la decisión jurisdiccional es negativa, es decir si el acto demandado continúa vigente, la cosa juzgada se predica únicamente de las causales de nulidad alegadas y del contenido del petitum que no prosperó. En consecuencia, la norma puede ser demandada en acción de nulidad por otra causa y puede prosperar la pretensión, lo que quiere decir, que en tales aspectos la sentencia es inmutable, y por tanto, debe estarse a lo resuelto en la misma. PRINCIPIO DE LA COSA JUZGADA - Requisitos / OBJETO DE LA DEMANDA - Es la pretensión de la misma / IDENTIDAD DE CAUSA - Es el fundamento de derecho que se ejerce en la demanda / IDENTIDAD JURIDICA DE LAS PARTES - No es aplicable a los procesos de nulidad por los efectos erga omnes / EFECTOS ERGA OMNES - Hace que no exista identidad jurídica de partes en procesos de simple nulidad / ACCION DE NULIDAD - En este caso la cosa juzgada se presenta exclusivamente en cuanto al objeto y causa De conformidad con el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, para que se configure la cosa juzgada es menester que haya identidad de objeto, identidad de causa e identidad jurídica de partes. El objeto de la demanda es la pretensión y la causa es el fundamento del derecho que se ejerce. El último requisito, identidad jurídica de las partes no es aplicable en procesos de nulidad, por los efectos erga

omnes que le otorga el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo a las sentencias que la declaran y los efectos erga omnes en cuanto a la causa pretendí en las que la niegan. En otras palabras, implica que son oponibles a cualquier demandante que pretende, por los mismos motivos, iniciar nuevamente el debate judicial, ya que en éstos la parte actora no promueve la acción en interés particular, sino por el contrario, en interés del orden jurídico. Así las cosas, si las pretensiones de la acción pública son desestimadas, la institución de la cosa juzgada resulta afectada de una relatividad única y exclusivamente al objeto y la causa; es decir, sólo se podrá predicar la existencia de cosa juzgada siempre que en la nueva acción pública se intente la nulidad del mismo acto administrativo y que entre una y otra exista identidad de causa, esto es, que los reparos de nulidad resulten coincidentes en ambas acciones. Para la Sala, no procede la cosa juzgada en el caso concreto por cuanto la identidad de la pretensión es elemento que no se advierte entre las acciones consagradas en los artículos 84 y 85 del C.C.A., cuya naturaleza y objeto son esencialmente diferentes. PRINCIPIO DE IRRECTROACTIVIADD DE LA LEY - Tiene su excepción en cuanto a aspectos penales / SITUACION JURIDICA NO CONSOLIDADA - Se somete a los preceptos de la nueva ley / LEY NUEVA - Rige para situaciones jurídicas no consolidadas / CONTRATO - Incorpora las leyes vigentes al tiempo de su celebración / LEY EXPEDIDA POR MOTIVOS DE UTILIDAD PUBLICA O INTERES SOCIAL - Tiene efecto general inmediato / INTERES

PRIVADO - Debe ceder al interés social al aplicar una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social Es principio general del derecho, que la ley es irretroactiva, con la excepción consagrada en el artículo 29 de la Constitución Política para efectos penales, en la que se admite expresamente la aplicación de la ley posterior a hechos pretéritos cuando la disposición es permisiva o favorable. En los demás casos las normas rigen hacia el futuro, es decir, no son aplicables a situaciones jurídicas surtidas en el pasado. Tratándose de situaciones jurídicas iniciadas en vigencia de la ley anterior, que no han quedado consolidadas, si entra a regir una nueva disposición, los efectos de la relación jurídica se someten a esta última norma. La ley nueva tendrá efecto general inmediato, en la medida que rija las consecuencias futuras de situaciones jurídicas iniciadas con anterioridad. Sin embargo, frente a relaciones contractuales, el artículo 38 de la Ley 153 de 1887 contiene una excepción al efecto general inmediato de la ley, al disponer que “en todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebración”, con excepción de las procesales y las que señalen penas en caso de incumplir lo pactado. La regla anterior no es absoluta, pues tratándose de leyes expedidas por motivos de utilidad pública o interés social, éstas tienen efecto general inmediato, aunque ello implique modificar estipulaciones amparadas bajo la norma anterior, incluyendo relaciones contractuales. Del texto del artículo 58 de la C.P se desprende inequívocamente la consagración del principio universal de derecho de

la no retroactividad de la ley, pero así mismo establece una excepción: Cuando las normas son expedidas “por motivos de utilidad pública o interés social” o sea cuando interesan más a la sociedad que al individuo, cuando se inspiran más en el interés general que en el de los particulares, tienen efecto general inmediato, aunque restrinjan derechos amparados por la ley anterior, porque el interés privado debe ceder al interés público o social.

NOTA DE RELATORIA: Se reiteran los planteamientos de la sentencia del 12 de diciembre de 2002 expediente 11751 M.P. Ligia López Díaz.

VIVIENDA DE INTERES SOCIAL - La Ley 546 de 1999 al ser expedida por motivos de utilizad pública tiene aplicación inmediata / CREDITOS PARA VIVIENDA A LA LEY 546 DE 1999 - Se rige por tal Ley al tener efecto general inmediato / TASA REMUNERATIVA PARA CREDITOS DE VIVIENDA - Los limites previstos en la Ley 546 de 1999 se aplica también para los desembolsados antes de la vigencia de esta ley Toda vez que el parágrafo del artículo 28 del Capítulo VI “Vivienda de interés social” de la Ley 546 de 1999 es una norma dictada por motivos considerados como de utilidad pública o interés social, al regular un aspecto relacionado con las condiciones financieras para adquisición de vivienda de interés social, debe entenderse que tiene una aplicación inmediata, es decir, que afecta las relaciones contractuales iniciadas con anterioridad a la ley, por lo que la interpretación que hizo la Superintendencia Bancaria en ese aspecto fue la correcta al indicar que

también cobijaba los créditos desembolsados con anterioridad a la vigencia de la norma. El artículo 1 de la Ley 546 de 1999 establece el ámbito de aplicación de la misma, por lo que las consideraciones transcritas son aplicables a toda la normatividad, como en efecto lo reiteró la Corte al analizar el artículo 17 de la Ley, al determinar expresamente que la tasa fijada por el Banco de la República “será obligatoria para los futuros créditos y también para los vigentes, que si pactaron tasas superiores, deben de inmediato reducirse a la tasa máxima que la Junta directiva del Emisor fije”. No existe ninguna razón para concluir, como lo hizo la accionante en este caso, que, partiendo de las mismas consideraciones, que en efecto hizo la Corte al analizar la constitucionalidad del parágrafo del artículo 28 de la Ley, se determine que el límite de la tasa remuneratoria para los créditos que financian vivienda de interés social no rige para créditos desembolsados con anterioridad a la norma. Al contrario, tratándose de vivienda de interés social, el control e intervención estatal deben ser mayores que para los demás créditos de vivienda en general, pues aquellos se dirigen a grupos menos favorecidos económicamente, para los cuales la Constitución exige promover condiciones de igualdad real. El parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999 se refiere a “toda vivienda de interés social”, no hace relación a los “créditos” y por lo tanto, al mandato que este parágrafo contiene le resulta indiferente si la vivienda de interés social fue adquirida con un crédito anterior o posterior a la Ley. Lo importante es

que se trate de una “vivienda de interés social”.

NOTA DE RELATORIA: Se reitera lo expuesto en las sentencias C-383 del 27 de mayo de 1999. M.P. Alfredo Beltrán Sierra y C-955 de 2000.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA

Bogotá D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil ocho (2008)

Radicación Número: 25000-23-27-000-2000-00751-01(15617)

Actor: CORPORACION DE AHORRO Y VIVIENDA AV VILLAS (BANCO

COMERCIAL AV VILLAS)

Demandado: SUPERINTENDENCIA BANCARIA FALLO Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de mayo 26 de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección”A”, que declaró probada de oficio, la existencia de cosa juzgada respecto de pretensión de nulidad de la Circular No. 054 de julio 13 de 2000 proferida por la Superintendencia Bancaria, en consecuencia, se inhibió para pronunciarse de fondo.

ACTO DEMANDADO Se demandó la Circular 054 de julio 13 de 2000 expedida por la Superintendencia

Bancaria que reza:

“SEÑORES

REPRESENTANTES LEGALES Y REVISORES FISCALES DE LAS ENTIDADES VIGILADAS REFERENCIA: Reliquidación de los créditos hipotecarios destinados

a la financiación de vivienda de interés social Apreciados señores: Dentro del proceso de revisión que la Superintendencia Bancaria ha venido efectuando a las reliquidaciones ordenadas por la Ley 546 de 1999, para los créditos hipotecarios destinados a la financiación de vivienda, esta entidad ha encontrado que no se ha dado aplicación completa al Parágrafo del artículo 28 del mencionado ordenamiento legal, a cuyo tenor: PARÁGRAFO.-“Para toda la vivienda de interés social, la tasa de interés remuneratoria no podrá exceder de 11 puntos durante el año siguiente a la vigencia de la presente Ley”.(el subrayado es nuestro) Aparentemente, algunas entidades han interpretado que la norma en cuestión es sólo aplicable a los créditos desembolsados a partir de la vigencia de la Ley, posiblemente extendiendo lo previsto en el artículo 56, que sólo otorga incentivos tributarios a las nuevas operaciones, celebradas con este propósito. Ruego a ustedes en consecuencia, proceder de inmediato a aplicar para todos los créditos vigentes destinados a financiar vivienda de interés social, la tasa máxima permitida por la ley para este tipo de vivienda. En aquellos créditos para los cuales se hayan cobrado durante lo corrido del año, intereses remuneratorios por encima de 11 puntos, deberá procederse de inmediato a abonar lo cobrado en exceso, al saldo de capital de la obligación.” ANTECEDENTES El 13 de julio de 2000 la Superintendencia Bancaria expidió la Circular Externa No. 054, que impartió instrucciones a las entidades vigiladas sobre la manera como

debían efectuar las liquidaciones de créditos de vivienda de interés social ordenadas en parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999. Se indicó en forma concreta que debían aplicar una tasa remuneratoria máxima del 11% para todos los créditos de vivienda de interés social y no sólo a los créditos otorgados a partir de la entrada en vigencia de la norma, además ordenó abonar o reintegrar a los deudores las sumas que, conforme a las instrucciones de la Circular se hubiesen cobrado en exceso. La Corporación de Ahorro y Vivienda AV VILLAS no fue citada a la actuación administrativa que dio lugar a la expedición del acto demandado, ni se le otorgó la oportunidad de solicitar o allegar pruebas. En obediencia del acto demandado realizó abonos a 17.457 créditos en cuantía de tres mil cuatrocientos treinta y dos millones cuatrocientos ochenta y ocho mil cincuenta y cuatro pesos ($3.432.488.354). DEMANDA La actora en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho solicitó la nulidad de la Circular Externa No. 54 de julio 13 de 2000 expedida por la Superintendencia Bancaria y se declare a esta entidad civilmente responsable por los perjuicios sufridos por la Corporación de Ahorro y Vivienda ocasionados por la expedición del acto, consistentes en los pagos hechos a los deudores hipotecarios de vivienda. Para restablecer el derecho se condene a la NaciónSuperintendencia Bancaria a pagar la suma de $3.432.488.354, actualizada por la variación en el índice de

precios al consumidor que suministre el DANE desde la fecha en que finalizaron los pagos a los clientes hasta el día de ejecutoría de la sentencia, más los intereses moratorios conforme a la sentencia C-188 de 1999 de la Corte Constitucional. Invocó como normas violadas los artículos 28 parágrafo de la Ley 546 de 1999; 38 de la Ley 153 de 1887; y 58 de la Ley 546 de 1999. El concepto de violación se sintetiza así: - Violación del artículo 28 parágrafo de la Ley 546 de 1999 La Superintendencia Bancaria en el acto demandado, además de la aplicación de la norma mencionada a los créditos otorgados durante su vigencia, lo extiende a créditos concedidos con anterioridad a la expedición de la Ley 546 de 1999, dándole un carácter retroactivo. Las disposiciones de la Ley 546 de 1999 contiene nuevas reglas para la vivienda de interés social que no se extienden retroactivamente a los contratos de mutuo celebrados con anticipación a su vigencia. De modo que la expresión “toda la vivienda de interés social” no la habilita para aplicarla a situaciones consolidadas con anterioridad a su expedición. En la sentencia C-955 de julio 26 de 2000 de la Corte Constitucional, se deja a salvo su irretroactividad al no ser objeto de modulación alguna, por lo que se debe atender la regla general de la vigencia pro futuro. - Violación del artículo 38 de la Ley 153 de 1887 Cuando la Superintendencia Bancaria en el acto demandado dispone la

incorporación del contenido normativo del parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 a los contratos celebrados con anterioridad a su vigencia, desconoce la inclusión de las leyes que no intervienen la tasa remuneratoria de los créditos para vivienda de interés social, con el consecuente desconocimiento del artículo 38 de la Ley 153 de 1887. Si la autoridad monetaria ha intervenido la tasa de interés en el pasado, son disposiciones de orden público, de la misma naturaleza que el artículo 58 de la Ley 546, restricciones que aplican a las nuevas operaciones de crédito, pero no en relación con los contratos de mutuo anteriores a la vigencia de la intervención. - Violación del artículo 58 de la Ley 546 de 1999 En el artículo citado se advierte con claridad meridiana que la ley rige a partir de la fecha de su promulgación, que se produjo el 23 de diciembre de 1999, lo que deja a salvo la irretroactividad del parágrafo del artículo 28 del mismo texto legal. - Incompetencia del funcionario y desviación de poder El legislador solo ha atribuido competencias en materia jurisdiccional a la Superintendencia Bancaria conforme a la Ley 446 de 1998, sin que correspondan a la facultad ejercida al expedir el acto demandado, ya que se refieren a atribuciones policivas administrativas al impartir instrucciones. La potestad de ordenar a una persona natural o jurídica la realización de un pago a favor de un tercero es una atribución típicamente jurisdiccional, lo que en efecto hizo en la Circular, puesto que dispuso el reintegro a los deudores de las sumas presuntamente cobradas en exceso por las entidades vigiladas.

La Superintendencia yerra en cuanto a la tasa remuneratoria aplicable a los créditos VIS otorgados con anterioridad a la vigencia de la Ley 546, y aún si tuviera razón, carece de facultad de ordenar el reintegro de un pago realizado por el deudor a título de indemnización, por corresponder a una facultad jurisdiccional. - Expedición irregular del acto y violación del debido proceso La Superbancaria al expedir el acto acusado no citó a los terceros directamente interesados en la decisión, ni les dio la oportunidad de pedir y allegar pruebas, ni expresar sus opiniones, lo que vulneró los artículos 14, 28, 34 y 35 del C.C.A. en concordancia con el 326 numeral 4° literal) del E.O.S.F. Los terceros afectados por su decisión eran sujetos determinados , y por tanto, en su condición de interesados, debió darles la oportunidad de pedir y allegar pruebas. Como la revisión de las reliquidaciones de los créditos para vivienda de interés social supone la práctica de inspecciones, el Superintendente Bancario debió recibir los informes de inspección correspondientes, y una vez evaluados dar traslado de los mismos a las entidades vigiladas, de ahí que sustituyó el debido proceso y la sana crítica, por el de inquisición. - Falta de motivación y falsa motivación. Se acusa genéricamente a las entidades vigiladas de no dar aplicación a la Ley, sin invocar fundamento concreto alguno pues la motivación de la Circular 54 de 2000 es deficiente al no indicar la facultad ejercitada y sugiere el incumplimiento

de la ley, con lo cual dificulta la defensa de los administrados y la labor de justicia administrativa en el control del acto. Además, si las inspecciones no se practicaron y se parte de simples suposiciones o intuiciones, no constituyen una motivación seria, incurriendo en falsa motivación. - Violación de la garantía constitucional de la propiedad y reparación del daño antijurídico En el presente caso se presenta una privación de la propiedad de AV VILLAS a favor de sus deudores, que proviene de un mandato contenido en un acto administrativo de obligatorio cumplimiento. El abono realizado a favor de los deudores de crédito de vivienda de interés social, con los recursos propios de la actora trajo consigo un detrimento patrimonial fundado en un acto ilegal. OPOSICIÓN La Superintendencia Bancaria a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda con los siguientes argumentos: La aplicación del artículo 28 de la Ley 546 de 1999 a los contratos de mutuo no significa que dicha Ley sea retroactiva, sino de efecto inmediato, lo cual puede disponer el legislador por razones de orden público, en atención al postulado de que las “leyes por motivos de moralidad, salubridad o utilidad pública restrinjan derechos amparados por la ley anterior, tienen efecto general inmediato”. Si se llegara a considerar que la aplicación de la tasa de interés prevista en el parágrafo del artículo 28 de la Ley para los contratos vigentes implica un efecto retroactivo, esa situación no se deriva de la circular sino del sentido legal, compatible con los principios constitucionales. Es claro que el tenor literal de la Ley incluye toda clase de créditos, al emplear el

vocablo “toda” vivienda de interés social, de donde se entiende que cobijaba su totalidad, sin distinción, incluyendo tanto los créditos vigentes como los nuevos. Lo anterior se evidencia de los antecedentes administrativos. Si se examina en conjunto la Ley se aprecia que la misma no busca resolver el problema de los nuevos créditos para vivienda, sino también la situación de los deudores con créditos vigentes. Por esta razón la ley impuso expresar las obligaciones en UVR, previo abonos a las obligaciones vigentes en materia de vivienda, como se desprende de la sentencia C-955 de 2000. Es claro que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional la vivienda de interés social debe tener tasas de interés controladas. De la parte resolutiva del fallo en comento se advierte que respecto del artículo 17 de la Ley 546 de 1999, los límites que fije la Junta Directiva del Banco de la República se aplican a los créditos vigentes y si frente al artículo 28 señaló que una vez transcurrido el año ese mismo organismo fijaría la tasa máxima, se infiere que comprende tanto los créditos nuevos como los vigentes. No es razonable un tratamiento desigual entre los deudores de créditos de vivienda de interés social, sin que exista justificación, pues se vulneraría el artículo 13 de la Carta Política, sobre el tratamiento igualitario de las personas que se encuentren en la misma situación. El artículo 38 de la Ley 153 de 1887 consagra un principio tradicional en materia de contratos que consiste en la denominada ultractividad o sobrevivencia de la ley vigente cuando se celebra el contrato. En la medida en que el parágrafo del

artículo 28 claramente dispone que el mismo se aplica a todos los créditos de vivienda de interés social, es clara la voluntad del legislador de aplicar los límites a la tasa de interés a los convenios celebrados con anterioridad a la Ley 546. No se trata de aplicar dicha norma a hechos anteriores, sino a situaciones vigentes a la fecha de publicación y respecto de sus efectos futuros. Lo que hace la Superintendencia Bancaria es instruir a sus vigiladas sobre la aplicación del parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999, con un criterio jurídico que facilite su aplicación, así como la forma en que debe procederse en los casos en que la entidad vigilada no haya actuado en forma legal, en el caso concreto, para que no se cobrara una tasa de interés superior a la normada, con la adopción de medidas correctivas y de saneamiento en aras de una correcta prestación del servicio financiero. El organismo de vigilancia no decidió un conflicto particular y concreto, es decir, no profirió una decisión individual que haga tránsito a cosa juzgada y pueda hacerse cumplir coactivamente, sino que instruyó a sus vigiladas para que cumplan el ordenamiento legal, lo que se encuentra dentro de sus funciones. Dentro de las medidas de saneamiento precisó que procedía abonar los intereses cobrados en exceso a los saldos, pues es la conclusión que se desprende del ámbito legal. La actividad financiera es de interés público y por ello es necesario que exista una actuación permanente del Estado que asegure su protección, lo cual sólo es posible con el respeto de los derechos otorgados a los usuarios.

La circular acusada es una actuación sin individualización alguna, dirigida a todas las entidades vigiladas y a sus deudores de créditos de vivienda de interés social y las normas de citación de terceros no son aplicables a la expedición de actos generales, lo que tiene asidero en jurisprudencia del Consejo de Estado. No constituye falta de motivación no invocar concretamente la facultad que se ejerce, dada la distinción existente entre la incompetencia y tal figura, pues si hubiera “falsa motivación” cuando no se invocan las facultades que se ejercen o cuando las que se invocan no otorgan la competencia correspondiente, no era necesario que existiera la causal de “falta de competencia”. Los hechos afirmados por la Superbancaria eran ciertos y justificaban la expedición de la Circular, además de que el demandante reconoce el cobro de intereses por encima de la tasa prevista en la Ley, pues demanda el pago de los abonos que realizó a sus clientes. La aplicación de los límites previstos en el parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 a los créditos vigentes, corresponde al desarrollo del artículo 51 de la Carta Política que consagra el derecho a la vivienda digna e impone al Estado fijar condiciones para su efectividad en los planes de vivienda de interés social, de ahí que no puedan considerarse daños antijurídicos. Propuso como excepciones la existencia de un acto lícito en cumplimiento de una Ley, dado que se deben fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de las normas y la inexistencia de daño, porque la entidad no ha

sufrido el perjuicio que invoca, puesto que si el abono no corresponde a lo que prevé la Ley, es claro entonces que la deuda no se extinguió, de ahí que puede cobrarla al deudor, sin sufrir ningún tipo de disminución patrimonial. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca –Sección Primera –Subsección “A” en sentencia de mayo 26 de 2005 declaró probada la existencia de cosa juzgada respecto de la pretensión de nulidad de la Circular 054 de julio 13 de 2000 proferida por la Superintendencia Bancaria, en consecuencia, se inhibió de pronunciarse de fondo. En lo demás, denegó las demás pretensiones de la demanda. Las razones se resumen a continuación. La cosa juzgada una vez producida la decisión judicial definitiva sobre la nulidad de un acto administrativo, sea para negarla o declararla, impide al Juez revivir el mismo asunto y emitir pronunciamiento en el mismo sentido. Sobre el acto demandado se pronunció el Consejo de Estado, en sentencia de diciembre 12 de 2002, expediente 2000-1214, con ponencia de la Dra. Ligia López Díaz, que negó las pretensiones de la demanda instaurada en acción de simple nulidad. De la comparación de la causa petendi estudiada en dicho proceso y el actual, se evidencia que coinciden en las causales, hechos y fundamentos invocados para soportarlas, sin que exista ningún elemento nuevo. En cuanto a la existencia de un recurso extraordinario de súplica contra la sentencia de diciembre 12 de 2002, eliminado por la Ley 954 de 2005 al derogar el

artículo 194 del C.C.A., la Sala precisa que ello no impide la ejecutoria de la sentencia. La cosa juzgada es relativa porque la acción que se adelantó en el Consejo de Estado fue de simple nulidad, al paso que esta acción es de nulidad y restablecimiento del derecho. Y ello es así, porque el acto demandado, tiene una doble faceta, de una parte, se trata de un acto de naturaleza claramente regulatoria, como quiera que impartió unas instrucciones generales dirigidas a todas las entidades vigiladas por la Superbancaria en el sentido de que debían dar aplicación a una norma legal. Y de otra parte, la Circular también ordenó a AV VILLAS proceder a realizar inmediatamente unos abonos de capital en las obligaciones adquiridas para vivienda de interés social, en aquellos casos en que las reliquidaciones no se hubieran ajustado a los mandatos legales. Como la actora invocó la Circular como fuente directa de un supuesto perjuicio de índole patrimonial que sufrió AV VILLAS, y además solicitó en el capítulo de las pretensiones de la demanda, la condena al pago de los perjuicios respectivos, se tramitó como nulidad y restablecimiento del derecho, a diferencia de la que cursó en el Consejo de Estado que fue de simple nulidad. Se precisa que se trata de dos procesos diferentes íntimamente relacionados y que como en ambos se solicitó la nulidad del mismo acto administrativo y por similares razones fácticas y jurídicas, existe cosa juzgada respecto de la pretensión de la nulidad. La declaratoria de “cosa juzgada” frente a la nulidad, se niega el restablecimiento

del derecho, pues se deriva de ella. LA APELACIÓN El apoderado de la Corporación de Ahorro y Vivienda AV VILLAS inconforme con lo decido en la sentencia de primer grado, en sintesis expuso: En el presente caso no existe cosa juzgada con fundamento en la sentencia de diciembre 12 de 2002 del Consejo de Estado por dos razones: (i) No existe identidad jurídica de partes, dado que en el juicio de nulidad el actor obraba en interés de la ley, mientras que aquí se obra en interés propio y particular. (ii) No hay similitud en la causa petendi porque los hechos relativos a la lesión ilegal de los derechos subjetivos del actor (hechos 3.6 y 3.7 de la demanda) son adicionales y distintos a aquellos que constituyeron la pretensión del juicio simple de nulidad. Si bien es cierto la Sección Cuarta del Consejo de Estado se abstuvo de declarar la nulidad de la Circular 54 de 2000 de la Superbancaria, en sentencia de diciembre 12 de 2002, lo cierto es que por ser contraria a derecho es objeto de estudio por la Sala Plena de dicha Corporación, en virtud de la interposición del recurso de súplica, por lo que la excepción pertinente no es “cosa juzgada” sino “pleito pendiente”. La cosa juzgada es relativa dada la naturaleza del acto, dado que ostenta un carácter mixto: general, en cuanto provee con efecto erga omnes el alcance del parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 de 1999, y particular en cuanto ordenó a las entidades financieras abonar lo cobrado en exceso en los créditos VIS vigentes

a la fecha de la circular, por lo cual AV VILLAS reintegró a sus deudores $3.142.177.264. La única cosa juzgada violada mediante Circular 54, ha sido la proveniente de la inobservancia por parte de la Superintendencia de la sentencia de constitucionalidad C-955 de julio 26 de 2000, que de manera inequívoca contempló que el parágrafo del artículo 28 de la Ley 546 sería aplicable solamente para el futuro. En desarrollo de la protección constitucional a los derechos ad