CE-SECCION CUARTA-25000-23-27-000-2001-00122-01(14214)-2005

PAZ Y SALVO POR IMPUESTO PREDIAL - Procede su revocatoria cuando su expedición ha ocurrido por medios ilegales / REVOCATORIA DE ACTO PARTICULAR - Procede cuando fue expedido por medios ilegales / ACTO ADMINISTRATIVO ILEGAL - No puede obligar al Estado ni considerarse como factor de responsabilidad para su acatamiento / IMPUESTO PREDIALSoacha De otra parte se observa que la anotación contenida en el paz y salvo de que se trata, según la cual: “SON EXCENTOS (sic) DE IMPUESTOS PREDIAL SEGÚN ACUERDO 09 PLAN DE ORDENAMIENTO URBANO”, resulta contraria a los hechos de que da cuenta el proceso, y evidencia que en realidad su expedición aparece irregular, porque de una parte el Acuerdo 09 que se cita no corresponde al que realmente contiene el plan de ordenamiento urbano del municipio; (Acuerdo 06/95) y tampoco tiene razón de ser que por un lado se certifique que el predio se encuentra a “PAZ Y SALVO por impuesto predial y complementarios hasta el 31 de diciembre de 1998”, precisamente porque mediante las facturas de 199.052 y 199.053 se acreditó el pago del tributo, y con base en ellas supuestamente se expidió el paz y salvo; y que por otra parte, se diga en el mismo documento, que el predio “es exento del impuesto”. Todo lo anterior permite a la Sala concluir que existen claras evidencias para considerar que el paz y salvo 57115 fue expedido por medios ilegales, y que en consecuencia, se encuentra plenamente justificada la decisión adoptada en la resolución acusada, pues tal como lo ha precisado la jurisprudencia de la Sala Plena de la

Corporación al analizar el contenido y alcance del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, la formación del acto administrativo por medios ilegales no puede obligar al Estado, por ello, la revocación se entiende referida a esa voluntad, pues ningún acto de una persona natural o jurídica ni del Estado, por supuesto, que haya ocurrido de manera contraria a la ley podría considerarse como factor de responsabilidad para su acatamiento. Ello explica porqué, en este caso, el acto administrativo de carácter particular puede ser revocado sin consentimiento del particular.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA

Bogotá, D.C., marzo diez (10) de dos mil cinco (2005) Radicación número: 25000-23-27-000-2001-00122-01(14214)

Actor: CURTIEMBRES TERUEL S. A. Y ALFREDO QUINTERO CUERVO

Demandado: MUNICIPIO DE SOACHA

Referencia: IMPUESTO PREDIAL FALLO Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte actora contra la sentencia de mayo 23 de 2003 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección B, desestimatoria de las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento incoada contra el acto administrativo por el cual el Municipio de Soacha dejó sin validez un paz y salvo relacionado con el pago del impuesto predial.

ANTECEDENTES Mediante facturas Nos. 199.052 y 199.053 de octubre 2 de 1998, la sociedad

CURTIEMBRES TERUEL S.A., acreditó ante la Tesorería de la Alcaldía Municipal de Soacha, el pago del impuesto predial correspondiente al inmueble distinguido con la cédula catastral 01-01-0464-0001-000, en las sumas de $31.253.467 y $ 5.551.912, respectivamente. (fl. 16 c.p.) Con base en lo anterior el Tesorero Municipal de Soacha expidió al paz y salvo N° 57151, donde certifica que el predio a que se refieren las facturas citadas, “se encuentra a paz y salvo por impuesto predial y complementarios hasta el 31 de diciembre de 1998”, y se deja la siguiente constancia: “El presente certificado se expide para: “FINES NOTARIALES SON EXENTOS (sic) DE IMPUESTOS (sic) PREDIAL SEGÚN ACUERDO 09 PLAN DE ORDENAMIENTO URBANO” (fl.15 c.p.) Mediante Resolución 0014 de abril 23 de 1999, notificada personalmente el 22 de junio de 2000 ( fl. 84. anverso) el Tesorero Municipal dejó sin validez para todos los efectos legales y fiscales el paz y salvo N° 57151 de octubre 2 de 1998, al verificar que se incurrió en error en cuanto a la fecha de su validez y la exención del impuesto, por no existir acto administrativo que la soporte legalmente. (fl. 32 c.p.). Previa la obtención de copia de la precitada resolución, a través de una inspección judicial practicada como prueba anticipada, la sociedad contribuyente, con escrito radicado el 28 de junio de 2000 presentó recurso “de

reconsideración o reposición”, (fl. 21) sobre el cual no hubo pronunciamiento por parte de la autoridad municipal. DEMANDA La sociedad CURTIEMBRES TERUEL S.A. y Alfredo Quintero Cuervo, este último invocando su calidad de propietario actual del inmueble, demandaron ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca la nulidad de la Resolución 0014 de abril 23 de 1999 y como restablecimiento del derecho se declare que el inmueble se encuentra a paz y salvo por concepto de impuesto predial hasta diciembre 31 de 1998; que no existe acto administrativo o judicial de expropiación que impida la libre comercialización del inmueble; que se condene al Municipio de Soacha al pago de perjuicios materiales, y al pago de costas y agencias en derecho. Los hechos y cargos de la demanda se resumen así: Álvaro Quintero Cuervo como gerente de CURTIEMBRES TERUEL S.A., solicitó estado de cuenta del impuesto predial correspondiente al inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 050-0193640, y con fecha octubre 2 de 1998 efectuó el pago del impuesto, según facturas Nos. 199.052 y 199.03, por lo cual le fue expedido el Paz y Salvo 51151. Las facturas y el paz y salvo mencionados son actos administrativos ejecutoriados que crearon situaciones jurídicas particulares, ya que con base en el paz y salvo se extendió la escritura pública de venta del inmueble a favor de ALFREDO QUINTERO CUERVO, según certificado de tradición anexo.

El Tesorero Municipal al expedir la Resolución 014 de abril 23 de 1999 y dejar sin efectos legales y fiscales el paz y salvo 57151, creó una causa de ilegalidad de la venta del inmueble y situó a la sociedad en estado de deudor moroso del impuesto. Además el comprador Alfredo Quintero ha ofrecido en venta el inmueble y las ofertas han fracasado por la información suministrada por la Tesorería del Municipio de Soacha. Es decir que el inmueble se encuentra en la práctica, fuera del comercio, sin que exista sentencia de expropiación. Al revocarse el paz y salvo e informar a todos los interesados en la adquisición del inmueble, sobre los impedimentos a la libre disposición, sin que medie expropiación, se vulneran las garantías constitucionales consagradas en los artículos 58, y 60 de la Constitución Política, que garantizan la propiedad privada, los derechos adquiridos y el derecho a la libre disposición. También se violan los artículos 62 numeral 3, 64 y 73 del Código Contencioso Administrativo que prescriben que los actos administrativos quedan en firme cuando no se interponen los recursos, y pueden ser ejecutados por la administración. OPOSICIÓN La Alcaldía Municipal de Soacha no contestó la demanda. SENTENCIA APELADA Mediante la sentencia apelada el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda. Las consideraciones de la sentencia se resumen así: Sobre la violación al artículo 58 constitucional, basta decir que el derecho de propiedad no ha sido desconocido, puesto que el hecho de que la administración

hubiera revocado el paz y salvo del impuesto predial, no implica que se desconozca la titularidad del bien en cabeza de los demandantes. Es así como por Escritura Pública 2074 del 4 de diciembre de 1999 la sociedad CURTIEMBRES TERUEL S.A., hizo la venta del inmueble al señor EDGAR ALFREDO QUINTERO CUERVO, la cual se anotó en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos el 11 del mismo mes, fecha para la cual la administración no había revocado el paz y salvo que debió anexarse al citado instrumento público. Al declararse la manifiesta ilegalidad del paz y salvo, el inmueble con el que se garantiza el derecho real del fisco, debe seguir respondiendo por el pago del tributo, y corresponde al vendedor como responsable del pago hasta la fecha de la compraventa, salir a responderle al comprador. Si bien sobre el inmueble pesa una carga fiscal, ella en nada limita la libre disposición de su derecho de dominio, toda vez que siendo real la deuda y al no gozar el inmueble de ninguna exención, quien transfirió el derecho de propiedad debe responder. Tampoco se vulneran los artículos 62 y 64 del Código Contencioso Administrativo, ni ninguna situación de carácter particular consolidada con la expedición del acto que se revoca, porque precisamente los motivos invocados por la administración en el acto acusado, son la ilegalidad con la que se expidió el paz y salvo del impuesto predial, al argumentarse una exención del impuesto predial, sin que exista acto administrativo que la soporte legalmente. Al no haberse alegado ni demostrado que el inmueble hubiese sido objeto de una

exención legal, ya que la parte demandante no invoca ninguna razón en contra de los motivos dados por la administración, no se desvirtúa la legalidad del acto atacado. APELACIÓN El apoderado de la parte actora manifiesta su inconformidad con la sentencia de primera instancia, en los siguientes términos: La demandada se fundamenta en dos grupos de actos, el primero son los ejecutados por el Tesorero y el segundo son los relacionados con los hechos octavo y noveno de la demanda, con base en el concepto de la Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá y el testimonio rendido por Adriana Castro Díaz, gerente de Castro Díaz Inmobiliaria Ltda., al gravarse el terreno con limitaciones al ejercicio del derecho de dominio que demeritan su valor en un alto porcentaje, sin ninguna clase de indemnización; pruebas que no fueron estimadas en la sentencia. Consecuente con los hechos y las pruebas que no fueron objeto del fallo impugnado, solicita que se declare que no existe un acto administrativo o judicial de expropiación, carga de la prueba que correspondía al Municipio. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte actora reitera los fundamentos de la apelación y agrega que la sentencia impugnada no tuvo en cuenta que el otorgamiento del paz y salvo crea una situación jurídica particular y concreta y que el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, indica que estas situaciones no pueden ser revocadas sin el consentimiento expreso y escrito del titular, el cual no ha expresado la parte demandante. La parte demandada no registró actuación. MINISTERIO PÚBLICO Solicita se confirme la sentencia apelada. Al efecto expone:

Del examen a las pruebas a que alude el apelante se desprende con claridad que ellas no conducen a determinar que el inmueble objeto del impuesto predial tuviera alguna limitación que impida su libre comercialización, pues el aludido concepto se limita a un estudio sobre normas urbanísticas y ambientales por la cercanía del inmueble con el río Bogotá y el uso que se le puede dar. En cuanto al testimonio, éste hace referencia a que la venta del inmueble se ha frustrado en virtud a la deuda pendiente con el fisco. Tampoco son conducentes tales pruebas para demostrar limitación o gravamen sobre el inmueble, puesto que por disposición legal, cualquier anotación se comprueba con la respectiva copia del folio de matrícula expedida por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, conforme lo prevé el Decreto 1250 de 1970. La inexistencia de un acto de expropiación no es objeto de declaración judicial, en la medida en que es suficiente aducir el certificado de matrícula inmobiliaria para establecer que no hay ningún registro en tal sentido. Resulta obvio que de existir una deuda a cargo del inmueble, ella por si sola no impide su negociación, cosa distinta es que ese motivo impida al posible comprador decidir la negociación, frente a lo cual bastaría que el vendedor asuma su pago o convenga con el comprador que éste se encargue de su saneamiento. CONSIDERACIONES DE LA SECCIÓN Se controvierte la legalidad de la Resolución 0014 de abril 23 de 1999 por medio de la cual el Tesorero del Municipio de Soacha, dejó sin efectos legales y fiscales, el paz y salvo N° 57151 de octubre 2 de 1998, relativo al pago del impuesto

predial correspondiente al inmueble distinguido con cédula catastral 01-01-4640001-00 y matrícula inmobiliaria 050-0193640, por encontrar que se incurrió en expedición irregular del mismo, al indicarse en el documento un término de validez ( 31 de diciembre de 1998) y una exención del impuesto predial que no tiene respaldo legal alguno. Según los términos de la demanda y del recurso de apelación ahora interpuesto, la inconformidad de la parte demandante radica esencialmente en que al dejarse sin efectos el paz y salvo, se generó una limitación al derecho de propiedad y libre disposición del inmueble, porque la sociedad CURTIEMBRES TERUEL S.A., se situó como un deudor moroso, y el señor Alfredo Quintero Cuervo, quien compró el inmueble, ha fracasado en sus ofertas de venta, en razón a la situación fiscal del mismo, sin que exista un acto o sentencia que disponga su expropiación.

Al respecto la Sala observa: Consta en el certificado de tradición y libertad de matrícula inmobiliaria expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá Zona Sur, del 21 de noviembre de 2000, que mediante Escritura Pública N° 2074 de diciembre 4 de 1998, se protocolizó el contrato de compraventa del inmueble referenciado, suscrito entre la sociedad Curtiembres Teruel S.A. (propietaria y vendedora) y el señor Edgar Alfredo Quintero Cuervo, (comprador) por un valor de $620.000.000

(fl. 13), sin que aparezca anotación posterior alguna sobre deudas o embargos de

carácter fiscal, ni de ninguna otra naturaleza. Según el certificado de la Cámara de Comercio de mayo 2 de 2000, sobre la existencia y representación de Curtiembres Teruel S.A., el señor Edgar Alfredo Quintero Cuervo es socio de dicha sociedad y a su vez miembro de la Junta Directiva, conforme al n0.ombramiento protocolizado por escritura de marzo de 1993 ( fl.10), lo cual evidencia su conocimiento a cerca de la situación fiscal del inmueble. También constan en los antecedentes administrativos remitidos por el Tesorero Municipal de Soacha los siguientes hechos: - Que debido a las anomalías presentadas en el pago y expedición del paz y salvo respecto del predio de propiedad de Curtiembres Teruel S.A., se efectuó visita fiscal por parte de la Contraloría Municipal, cuyos resultados quedaron consignados en el acta N° 04 de marzo 10 de 1999, donde se analizó el contenido del Acuerdo 006 de diciembre 15 de 1995 “por el cual se expide el plan de ordenamiento urbano del Municipio de Soacha”, con la intención de determinar si en este mismo se basaron los funcionarios encargados para el no cobro del impuesto predial del predio en mención, por una supuesta exención legal; se estableció que los pagos efectuados por la sociedad se realizaron con cheque; y que el paz y salvo se entregó el mismo día del pago, sin seguir el procedimiento según el cual se reciben los cheques y se informa al usuario que se le entregará el paz y salvo hasta tanto se hagan efectivos los cheques (fls. 77 a 79).

-Que con escrito de mayo 26 de 1998 el señor Alvaro Quintero Cuervo, representante de Curtiembres Teruel S.A., solicitó ante la Tesorería Municipal de Soacha, que el uso de la tierra del inmueble, que es industrial, se extienda a uso de vivienda y usos múltiples, en consideración a los “valores importantes” que se adeudan al municipio por “impuestos catastrales” (fl. 67); solicitud que al parecer no fue atendida por la Tesorería, pues no obra en el proceso prueba al respecto, pero que si pone de presente la iniciación de un trámite tendiente a que se reconozca alguna exoneración respecto del predio objeto de gravamen. - Que con escrito radicado ante la Alcaldía Municipal el 14 de abril de 1999, esto es con posterioridad al registro de la escritura de compraventa del inmueble, el señor Alvaro Quintero Cuervo, aduciendo su calidad de representante de Curtiembres Teruel S.A., solicitó “se expidan los paz y salvos correspondientes”, teniendo en cuenta que con facturas Nos. 199.052 y 199.053 del 2 de octubre de 1998, se cancelaron por concepto de impuesto predial los valores de $31.253.467 y $5.551.912. Solicitud que para la Sala resulta injustificada, si se tiene en cuenta que para la fecha de su formulación (abril 14/99) ya se había corrido la Escritura de Compraventa del inmueble, a la cual supuestamente se aportó el paz y salvo 57151 de octubre 8 de 1998, a que se refiere el acto acusado.

De otra parte se observa que la anotación contenida en el paz y salvo de que se trata, según la cual: “SON EXCENTOS (sic) DE IMPUESTOS PREDIAL SEGÚN ACUERDO 09 PLAN DE ORDENAMIENTO URBANO”, resulta contraria a los hechos de que da cuenta el proceso, y evidencia que en realidad su expedición aparece irregular, porque de una parte el Acuerdo 09 que se cita no corresponde al que realmente contiene el plan de ordenamiento urbano del municipio; (Acuerdo 06/95) y tampoco tiene razón de ser que por un lado se certifique que el predio se encuentra a “PAZ Y SALVO por impuesto predial y complementarios hasta el 31 de diciembre de 1998”, precisamente porque mediante las facturas de 199.052 y 199.053 se acreditó el pago del tributo, y con base en ellas supuestamente se expidió el paz y salvo; y que por otra parte, se diga en el mismo documento, que el predio “es exento del impuesto”. Todo lo anterior permite a la Sala concluir que existen claras evidencias para considerar que el paz y salvo 57115 fue expedido por medios ilegales, y que en consecuencia, se encuentra plenamente justificada la decisión adoptada en la resolución acusada, pues tal como lo ha precisado la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corporación al analizar el contenido y alcance del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, la formación del acto administrativo por medios ilegales no puede obligar al Estado, por ello, la revocación se entiende referida a esa voluntad, pues ningún acto de una persona natural o jurídica ni del Estado, por supuesto, que haya ocurrido de manera contraria a la ley podría

considerarse como factor de responsabilidad para su acatamiento. Ello explica porqué, en este caso, el acto administrativo de carácter particular puede ser revocado sin consentimiento del particular.1 Ahora bien, tal como lo advierte el Ministerio Público, el “Estudio de Normas Urbanísticas” sobre el predio “Curtiembres Teruel”, por su cercanía con el río Bogotá y el uso que se le puede dar, elaborado por la firma Castro Díaz Inmobiliaria Ltda., y la declaración testimonial rendida por la Gerente de la firma inmobiliaria, acerca de las razones por las cuales no se ha podido lograr la venta del inmueble, por parte del señor Alfredo Quintero Cuervo, no son pruebas conducentes para demostrar la limitación al derecho de dominio y libre disposición del inmueble, alegada por el recurrente, puesto que cualquier anotación al respecto debe hacerse en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble que para el efecto se lleva en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, tal como está previsto en el Decreto 1250 de 1970, y como quedó establecido, no consta en el certificado de tradición y libertad del inmueble, anotación alguna al respecto. Por otra parte, es evidente que por la relación existente entre la sociedad vendedora y el comprador, la situación fiscal del inmueble era de pleno conocimiento de las partes que intervinieron en el negocio jurídico de compraventa, luego si algún perjuicio se derivó de dicha negociación, no es posible aducir su propia culpa para pretender que se condene al Municipio de Soacha por los supuestos perjuicios materiales causados, los que además no se

encuentran probados en el proceso. La Sala estima que las precedentes consideraciones resultan suficientes para negar la prosperidad del recurso de apelación interpuesto, y procede en consecuencia a confirmar la sentencia apelada. 1 Sentencia de Sala Plena de julio 16 de 2002 Exp. IJ-029 M.P. Ana Margarita Olaya Forero En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A: CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ LIGIA LÓPEZ DÍAZ

PRESIDENTE DE LA SECCIÓN

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

SECRETARIO